TAR Catania, sez. III, sentenza 2021-09-17, n. 202102779

Pubblicato il 17/09/2021

N. 02779/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00686/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 686 del 2018, proposto da
A G e Dell’Ali Miriam, rappresentati e difesi entrambi dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catania, viale Vittorio Veneto 90;

contro

Consiglio Regionale dell'Urbanistica presso L'Assessorato Regionale al Territorio e Ambiente, in persona del suo Presidente pro tempore;

Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, ed ivi domiciliato in via Vecchia Ognina, 149;

Commissario ad Acta nominato con D.A. n. 169 del 27.09.2012 per l'Adozione della Variante Generale al Prg di Modica, non costituito in giudizio;

Dirigente Generale pro tempore del Dipartimento Generale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale del Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Modica, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente della Regione Sicilia n.214 del 22.12.2017, pubblicato nella G.U.R.S. in data 26.01.2018, con cui è stato approvato il PRG di Modica, il regolamento edilizio, le NTA e le relative cartografie, nella parte in cui ha destinato l'area di proprietà dei ricorrenti sita in Modica, via Risorgimento, 101 identificata al Catasto Fabbricati del comune di Modica al Foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3 a zona “E” e parzialmente a zona adibita a viabilità, unitamente ai pareri del Consiglio Regionale dell'Urbanistica n. 57 dell'11.10.2017 e n. 63 dell'11.12.2017

- e, nell'ipotesi di un auspicato annullamento della superiore decisione, anche nella parte in cui ha rigettato l'opposizione (in conformità al parere del Servizio 4/DRU dell'A.R.T.A. e dell'U.T.C. del Comune di Modica) proposta dai ricorrenti;

- per quanto di interesse, la delibera n. 16 del 08.04.2013 del Commissario ad acta nominato con decreto Assessoriale n. 169 del 27.9.2012 di adozione della Variante Generale del Piano Regolatore Generale di Modica, nella parte in cui prevede la destinazione a zona C/4 verde privato e a viabilità d'ambito

- di tutti gli altri atti e pareri presupposti, conseguenziali e comunque connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana e del Consiglio Regionale dell'Urbanistica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 settembre 2021 il dott. G G R C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I Sig.ri A G e Dell’Ali Miriam sono proprietari entrambi indivisamente del lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3, che veniva qualificata come zona C/4 in sede di adottata Variante Generale al PRG di Modica in data 18.04.2013, con la delibera n. 16 del Commissario ad acta, nominato con decreto assessoriale n. 169 del 27.09.2012.

I Sig.ri A G e Dell’Ali Miriam, in data 19.05.2013, presentavano tempestivamente le osservazioni alla predetta Variante Generale di Piano Regolatore di Modica, chiedendo che la destinazione a Zona C/4 venisse modificata in zona “B” in ragione della destinazione di fatto impressa dal Comune di Modica, nel corso degli anni, all’area di loro proprietà, contestando già le scelte operate dal Commissario ad acta perché inficiate da errori di fatto, contraddizioni, incoerenze e manifesta illogicità.

Trasmesso all'Assessorato Regionale del Territorio e Ambiente per la sua approvazione, nelle more della definizione del relativo procedimento, con proprio decreto del 22.12.2017 n. 214, pubblicato in GURS il 26.01.2018, il Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica approvava definitivamente la Variante Generale al P.R.G. di Modica.

Successivamente, e solo a seguito dell'esame della pubblicazione del sopraddetto provvedimento i ricorrenti apprendevano che:

- in data 20.02.2017 il Servizio 4/DRU del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica aveva formulato la propria proposta di parere n. 2 sulla descritta variante generale al Consiglio Regionale dell'Urbanistica;

- in generale, l'ufficio aveva proposto l'approvazione della zonizzazione e delle previsioni di attrezzature e servizi stabilita dalla variante adottata;

- nonostante tutto, con voto n. 57 dell'11.10. 2017 il Consiglio Regionale dell'Urbanistica aveva espresso il proprio parere sullo strumento urbanistico modicano, decidendo di disattendere le risultanze dell'istruttoria e la riferita proposta reputando approvabile unicamente la previsione delle zone A1 A2 A3 A4 B0 B1 B2 e dei servizi in esso ricompresi, stabilendo che le rimanenti parti del territorio comunale fino alla nuova pianificazione, assumeranno la destinazione di zona E come novellate dagli articoli 2 e 7 del D.M. n. 1444/68 con interventi minimi edilizi che interessino almeno un ettaro nel rispetto della pianificazione sovraordinata (Piano Paesaggistico e PAI), delle prescrizioni del parere motivato VAS, ad esclusivo uso agricolo, con esclusione della residenza (come riportato nel parere CRU n. 57/2017);

- inviato il suddetto parere al Comune di Modica perché provvedesse alle controdeduzioni, il Consiglio Comunale con propria deliberazione n. 159 del 21.11.2017 aveva contestato che: “ le prescrizioni che definiscono scelte di merito la cui competenza esclusiva è del Comune, nelle parti in cui il CRU ha scelto la destinazione di zona agricola, dettando regole di natura urbanistica, (lotto minimo, divieto di residenza in zona agricola) non riconducibili ad obblighi di legge, anche su aree che non sono soggette a vincoli sovraordinati, o che addirittura appartengono a contesti edificati in cui l'attività agricola è impossibile da praticare ” ed aveva chiesto la modifica dell'ultimo paragrafo del parere n. 57/2017 avente ad oggetto la zonizzazione del PRG con la dizione “ le rimanenti parti del territorio comunale non classificate agricole del Piano e disattese dal parere fino alla nuova pianificazione soggiacciono alle previsioni di legge per le aree prive di pianificazione, in conformità a quanto previsto dall'art. 4 legge n. 16/2016 ”;

- con proprio parere n. 63 dell'11.12.2017 il CRU aveva confermato la propria decisione di classificare come zone E - verde agricolo tutte le zone aventi destinazione diversa da quelle A e B e servizi in esse comprese “nelle quali dovrà osservarsi quanto disposto dalla L-R. 71/78” senza alcuna precisa motivazione, disattendendo anche la diversa proposta del Comune di Modica;

- infine, con proprio Decreto n. 214 del 22.12.2017 il Dirigente del DRU aveva fatto propri acriticamente e integralmente gli atti del CRU approvando al variante al PRG del Comune di Modica nei termini sopra indicati e che qui di seguito si riportano: “ Per le considerazioni sul dimensionamento ipotizzato dal Progettista e per la quasi totalità di cubatura prevista da realizzare nelle zone di espansione “C” pari a circa mc 727.500 le nuove zone C1, C2 e C3 “Residenziali di espansione” dovranno essere ridimensionate nel numero e nella capacità insediativa e, pertanto, saranno oggetto di ristudio unitamente all’articolo 42 delle NTA che le disciplina. In attesa di detto ristudio le stesse saranno genericamente classificate zone E, sottozona E1 “Agricola normale” (...)”

Conseguentemente sono state eliminate tutte le zone B di completamento dei nuclei periferici, le zone C zone residenziali di espansione, quelle oggetto di lottizzazioni e programmi costruttivi, aree a verde C/4, le aree per insediamenti turistico ricettivi Ct1, Ct2, Ct3, le zone D finalizzate alla realizzazione di insediamenti produttivi, uniformando tutto il territorio in zona E agricola senza addirittura permettere l'uso residenziale.

I Sig.ri A G e Dell’Ali Miriam, con ricorso notificato il 27/03/2018, contestavano i provvedimenti indicati in epigrafe limitatamente alla disciplina urbanistica prevista per il lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3 del quali essi stessi erano proprietari per quota indivisa.

Si costituiva in giudizio l’intimato Assessorato Regionale Territorio e Ambiente della Regione Siciliana.

I ricorrenti, avendo ricevuto in data 18.9.2020 una pec contenente una comunicazione di cortesia con la quale gli uffici di segreteria che ausiliano la Sezione sollecitavano la manifestazione di interesse alla trattazione del ricorso in epigrafe, con atto depositato il 14/10/2020 rappresentavano la permanenza di tale interesse e, pertanto, chiedevano che venisse fissata l’udienza pubblica per il suo scrutinio.

Il giorno 15/09/2021 aveva luogo l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti hanno imputato all’intimato Assessorato Regionale di avere esorbitato dai poteri ad esso attribuiti in relazione all’approvazione dei piani regolatori generali – o di altrettanto generali variazioni agli stessi – adottati dai Comuni siciliani.

In realtà l’affermazione del Dirigente del DRU, secondo cui “ le nuove zone C1, C2 e C3 “Residenziali di espansione” dovranno essere ridimensionate nel numero e nella capacità insediativa e, pertanto, saranno oggetto di ristudio unitamente all’articolo 42 delle NTA che le disciplina. In attesa di detto ristudio le stesse saranno genericamente classificate zone E, sottozona E1 “Agricola normale ” oltrepassa, e non di poco, i poteri di (mero) controllo spettanti all’Amministrazione Regionale in sede di pianificazione urbanistica. Il (mero) non disciplinare “l e nuove zone C1, C2 e C3 “Residenziali di espansione ”, poteva essere ancora una scelta consentita all’Amministrazione Regionale ove, pel suo tramite, si fosse inteso rispettare la scelta del Comune di Modica di lasciare che “ le rimanenti parti del territorio comunale non classificate agricole del Piano e disattese dal parere fino alla nuova pianificazione soggiacci (a) no alle previsioni di legge per le aree prive di pianificazione, in conformità a quanto previsto dall'art. 4 legge n. 16/2016 ” – giacchè ciò si sarebbe risolto in una ipotesi di approvazione “a stralcio” del PRG, “ quale strumento alternativo alla sua approvazione determinato dall’esigenza di economizzare attività amministrative , (che) l ascia libero ed impregiudicato il potere del Comune di riproporre una nuova disciplina urbanistica diretta a completare la pianificazione relativamente alle aree sottratte dallo stralcio medesimo, costituendo la motivazione dello stralcio una mera “raccomandazione” in funzione dell’esercizio dell’attività dell’ente ”(Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. 6 settembre 2005, n. 4563). Andar invece oltre la logica delle cd. “ zone bianche ”, implica una sostituzione dell’Amministrazione Regionale intimata nelle valutazioni di merito circa la vocazione urbanistica della diverse aree del proprio territorio spettanti al contrario in via esclusiva al Comune di Modica, in violazione dell’art. 4 della L.R. n. 71/1978. In base alla norma menzionata da ultimo, infatti, e segnatamente del suo terzo comma, un intervento sostitutivo dell’Amministrazione Regionale può aversi unicamente per “apporta (re) al piano le modifiche di cui all' art. 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765, quelle necessarie per assicurare l' osservanza delle vigenti disposizioni statali e regionali, ivi comprese quelle della presente legge ”;
mentre nel caso di non condivisione delle scelte di merito adottate dal Comune interessato, l’unico potere che l’Amministrazione Regionale può esercitare è quello della “ restituzione del piano per la rielaborazione parziale ” a norma del nono comma dell’art. 4 della L. R. n. 71/1978.

Se quindi riman vero che la destinazione di parti del territorio a zona agricola E può anche avere, secondo una giurisprudenza prevalente e condivisibile, una funzione latu sensu “cautelare” – dato che essa “ non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano, come accade nella fattispecie de qua (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, IV, 12 febbraio 2013, n. 830;
16 novembre 2011, n. 6049;
T.A.R. Lombardia, Milano, II, 18 giugno 2018, n. 1534;
20 giugno 2017, n. 1371)”[ TAR Lombardia – Milano, Sez. II, sent. 3 dicembre 2018, n. 2711] -, l’opzione per una tale destinazione non poteva essere effettuata dall’Amministrazione Regionale Siciliana in sede di approvazione dello strumento urbanistico generale adottato da uno dei suoi Comuni: e questo in quanto i poteri esercitabili in quella sede sono limitati “ ad un mero controllo di garanzia della legalità, senza che (l’Amministrazione Regionale) possa intervenire nel merito delle scelte discrezionali concernenti la pianificazione. Conseguentemente è viziata di eccesso di potere la determinazione assessoriale che, valutando il merito del progetto, apporta modifiche al P.R.G. esorbitando dai limiti legali al potere di intervento in fase di approvazione ”( T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. I, sent. 27 marzo 2008, n. 379)”;
ovvero alla possibilità di adottare, a norma del terzo comma dell’art. 4 della L. R. n. 71/1978, esclusivamente interventi puntuali “ necessari per assicurare l'osservanza delle vigenti disposizioni statali e regionali, ivi comprese quelle della presente legge (R. n. 71/1978)”, o per garantire (ex art. 3 L. n. 765/1967) “ a ) il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento a norma dell'art. 6, secondo comma;
b ) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato;
c ) la tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici;
d ) l'osservanza dei limiti di cui agli articoli 41- quinquies , sesto e ottavo comma e 41- sexies della presente legge ”.

Avendo operato oltre tali circoscritti limiti, ed avendo effettuato scelte che invece sarebbero state di esclusiva competenza del Comune di Modica nell’ipotesi (peraltro non concretamente verificatasi nel caso concreto) di “ restituzione del piano per la rielaborazione parziale ” a norma del nono comma dell’art. 4 della L. R. n. 71/1978, gli impugnati provvedimenti dell’Amministrazione Regionale intimata devono tutti essere ritenuti illegittimi in parte qua per violazione della predetta norma, e per il consequenziale sussistere del parimenti dedotto vizio – di carenza di potere, piuttosto che – di incompetenza.

I ricorrenti hanno però ulteriormente richiesto, con i successivi motivi di ricorso, che il Collegio si pronunciasse anche sulla legittimità degli atti con i quali il Comune di Modica e l’ARTA si sono pronunciati negativamente sulla opposizione da essi stessi proposta. Ma osserva in proposito il Collegio come l’atto di decisione sulle eventuali opposizioni non costituisca un provvedimento amministrativo autonomamente lesivo, in particolare “ non configura (ndo) un effettivo rimedio di carattere giustiziale, riconducibile alla disciplina e ai termini previsti in materia di ricorsi amministrativi dal D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, posto che la disposizione in esame, nel riferirsi all’eventuale iniziativa di “ogni cittadino” nei confronti di “tutte le deliberazioni”, prescinde dalla sussistenza di una concreta legittimazione ed interesse sostanziale rinvenibile in capo all’opponente in riferimento al contenuto, effettivamente per lui pregiudizievole, della singola deliberazione opposta, come viceversa necessariamente richiesto per la proposizione dei rimedi giustiziali disciplinati dal citato D.P.R.” secondo una giurisprudenza che esso ritiene di dover condividere ( ex plurimis , T.A.R. Trento, Sez. unica, sent. 5 maggio 2015, n. 182). Esso piuttosto, quale strumento “partecipativo”, attiene comunque alla fase istruttoria dei procedimenti di pianificazione urbanistica. Di tal chè, ove l’unico provvedimento idoneo a definire il procedimento di pianificazione che venga in specifica considerazione cada a seguito del suo annullamento disposto dal G.A. – così come appunto nel caso di specie -, non è più possibile individuare un autonomo interesse all’esame della censure che lo riguardino. Ma, e ancor più gravemente, dato che l’annullamento in parte qua del decreto di approvazione della variante generale del piano regolatore del Comune di Modica consegna il lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3 al regime delle cd. “zone bianche”, estendere il giudizio (anche) alle decisioni infraprocedimentali assunte nei confronti delle opposizioni presentate dagli attuali ricorrenti vorrebbe dire condizionare indebitamente ed ex ante il riesercizio – invece doveroso, come da costante giurisprudenza, (anche) di questo TAR [cfr. T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. III, Sent. 28 novembre 2019, n. 2888;
T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. I, sent. 28 settembre 2020, n. 1045;
T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, sent. 11 febbraio 2019, n. 1774] – dei propri poteri da parte dell’ARTA in sede di approvazione decreto del 22.12.2017 n. 214, pubblicato in GURS il 26.01.2018, del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dopo l’annullamento di tale atto in parte qua . E poiché ciò finirebbe con il dar vita – così come il Collegio, in uno con la prevalete giurisprudenza amministrativa, non vuole – ad un ““ giudizio meramente ipotetico sull’ulteriore attività amministrativa dell’organo competente ”(T.A.R. Lombardia - Milano, n. 111/08), oltretutto in violazione del chiaro disposto del secondo comma dell’art. 34 c.p.a. (alla cui stregua “ in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”), il Collegio ritiene di non poter estendere il proprio scrutinio ai motivi di ricorso diversi dal primo, che devono tutti essere dichiarati assorbiti, in vista di un legittimo riesercizio dei poteri di pianificazione urbanistica da parte delle Amministrazioni soccombenti.

Per contro, nell’esercizio dei poteri di cui alla lettera e) del primo comma dell’art. 34 c.p.a. – alla cui stregua “ in caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda: … e) dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza ” -, il Collegio, onde evitare che il riesercizio dei poteri di pianificazione urbanistica in relazione al lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3 rimanga affidato alla spontanea sensibilità delle amministrazioni soccombenti, rischiando così di onerare i ricorrenti della proposizione di ulteriori azioni giudiziarie a norma dell’art. 117 per poter conseguire una tutela effettiva della propria posizione giuridica, ordina:

1) All’UTC del comune di Modica di procedere al rinnovato scrutinio della opposizione proposta dai ricorrenti entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, facendo seguire al suo rilascio la immediata trasmissione all’indirizzo del CRU della Regione Siciliana;

2) Al CRU della Regione Siciliana di procedere al rinnovato scrutinio del nuovo parere reso dal Comune di Modica sulla opposizione presentata dai ricorrenti entro il termine di 60 giorni dalla avvenuta ricezione di quello, facendo seguire al suo rilascio la immediata trasmissione all’indirizzo del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica;

3) Al Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica di procedere alla rinnovata approvazione della Variante Generale al PRG di Modica adottata in data 18.04.2013, con la delibera n. 16 del Commissario ad acta, nominato con decreto assessoriale n. 169 del 27.09.2012, con specifico ed esclusivo riguardo alla destinazione urbanistica del al lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3, entro il termine di 60 giorni dalla avvenuta ricezione del parere del CRU

Il Collegio pertanto, conclusivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe, e per gli effetti annulla il decreto del 22.12.2017 n. 214, pubblicato in GURS il 26.01.2018, del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica, di approvazione definitiva della Variante Generale al P.R.G. di Modica, limitatamente alla destinazione urbanistica dallo stesso conferita al lotto di terreno sito in Modica Via Risorgimento 101, inserita al Catasto Fabbricati al foglio 100 particella 150 sub 1, 2 e 3;
onera altresì in modo specifico le amministrazioni intimate e soccombenti degli adempimenti di cui ai numeri da 1) a 3) della presente sentenza.

Sulle statuizioni in materia di refusione delle spese di lite fra le parti il Collegio provvede come da soccombenza, con rinvio al dispositivo per la loro liquidazione.