N. 00182/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00261/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 261 del 2014, proposto da:
A A, rappresentato e difeso dall'Avv. M B, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. G M in Trento, Galleria Tirrena n. 10;

contro

- Provincia di Trento in Persona del Presidente Pro Tempore;
Comune di Bocenago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, nei cui uffici in Trento, Largo Porta Nuova n. 9, è pure domiciliato;
- Provincia Autonoma di Trento, non costituita.

per l'annullamento

1) della deliberazione della Giunta della Provincia Autonoma di Trento del 9 maggio 2014 n. 716 avente ad oggetto "L.P. 4 marzo 2008 n.

1 - L.P. 5 settembre 1991 n. 22 - Comune di Bocenago - Variante generale al piano regolatore generale con adeguamento alla disciplina degli alloggi destinati a residenza di cui alla legge provinciale n. 16 del 2005 e con adeguamento ai criteri di urbanistica commerciale di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 1339 di data 1 luglio 2013 - approvazione con modifiche. Prot. n. 123/14 R"- ivi compresi gli elaborati costituenti parte integrante e sostanziale del provvedimento, con la quale è stata approvata con modifiche la variante al piano regolatore generale del Comune di Bocenago;

2) della deliberazione n. 001 del Commissario ad acta del Comune di Bocenago avente a oggetto: "variante al piano regolatore Generale del Comune di Bocenago ai sensi dell'art. 148 della l.p. 4 marzo 2008 n. 1 ss.mm. esame e adozione definitiva" ivi compresi gli elaborati costituenti parte integrante e sostanziale del provvedimento, nonchè di ogni ulteriore atto precedente, presupposto, infraprocedimentale ed esecutivo ivi compresa

3) la valutazione delle osservazioni private successiva alla seconda adozione di data aprile 2014, con particolare riferimento alla presa di posizione relativa alle osservazioni n. 12 inoltrate dal ricorrente, ove non viene accolta la richiesta di stralcio della previsione di parcheggio pubblico, “il mancato accoglimento risp. accoglimento parziale”.

4) della delibera del Commissario ad acta del Comune di Bocenago n. 1 di data 29.3.2012 avente ad oggetto: "variante al Piano regolatore Generale del Comune di Bocenago ai sensi dell'art. 148 della l.p. 4 marzo 2008 n. 1 ss.mm. Esame e prima adozione".

5) della delibera del Commissario ad acta del Comune di Bocenago n. 1 dd. 15 novembre 2013 avente ad oggetto: "variante al Piano regolatore generale del Comune di Bocenago ai sensi dell'art. 148 della l.p. 4 marzo 2008 n. 1 ss.mm. Esame e seconda adozione", ivi compresa

6) la richiamata ed ivi allegata "valutazione delle osservazioni private " con particolare riferimento alla presa di posizione sull'osservazione n. 16 prot. n. 1759 redatta dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bocenago;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2015 il Cons. P D e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, il sign. A - in proprio e quale titolare dell’omonima impresa edile - impugna in parte qua gli atti con cui il Commissario ad acta del Comune di Bocenago ha adottato e la Provincia Autonoma di Trento ha approvato la Variante Generale al previgente P.R.G.

Espone di essere proprietario in loco del compendio immobiliare costituito dalle pp.ff. 352/1, 352/2, 353/1, 353/2, 358, 359, aventi tutte - secondo il precedente strumento urbanistico - destinazione artigianale, su cui insiste il capannone aziendale e si svolge l’attività economica, nonché dalle pp.ff. 354, 355, 356 e 360/2, destinate a verde agricolo.

L’interessato si duole del fatto che, con la cennata Variante, il pianificatore ha introdotto un vincolo a parcheggio pubblico, peraltro limitato a parte delle pp.ff. 353/1, 353/2, 354 e 355.

Le osservazioni presentate a seguito della prima adozione (Deliberazione n. 1 del 29.3.2012), tendenti a contrastare la predetta scelta urbanistica, comunque a contenere la previsione del vincolo sulla parte delle pp.ff. 354 e 355 già al riguardo individuata, ed infine a destinare l’intera area circostante da “verde agricolo” in “verde privato”, venivano respinte.

In sede di seconda adozione (Deliberazione n. 1 del 15.11.2013), tuttavia, come riconosciuto nel ricorso, l’autorità commissariale di Bocenago destinava, con ciò parzialmente accogliendo di fatto le precedenti istanze, parte della circostante area “a verde agricolo”in area “a verde privato”, ricomprendendovi però – a detta del ricorrente – anche una parte dell’area già precedentemente destinata a zona artigianale.

Le ulteriori osservazioni inoltrate dall’interessato non sortivano effetto, se non nel fatto che era estesa la trasformazione dell’area da “verde agricolo” a “verde privato” , in misura peraltro ritenuta, nell’atto introduttivo al giudizio, insufficiente.

A ciò faceva seguito la Deliberazione commissariale n. 1 di data 22.4.2014 di definitiva adozione della Variante generale.

Avverso la stessa l’interessato proponeva opposizione ex art. 79 del Testo Unico delle Leggi regionali sull’Ordinamento dei Comuni della Regione autonoma Trentino - Alto Adige (di seguito indicato per brevità T.U.).

Infine, con Deliberazione n.716 di data 9.5.2014, la Giunta provinciale di Trento approvava definitivamente la Variante in oggetto.

Il ricorrente impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, affidando il gravame ai seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 79 e 82 del T.U. e dell’art. 3 della L.P. n. 23/1992. Nullità ex art. 21 septies Legge n. 241/1990.

L’Amministrazione comunale non avrebbe corrisposto all’opposizione promossa dall’interessato avverso la definitiva adozione della Variante.

A propria volta, l’Amministrazione provinciale, prima che scadesse il termine stabilito perché il Comune si pronunciasse, avrebbe rigettato l’opposizione nell’ambito della definitiva approvazione della Variante, illegittimamente sostituendosi all’autorità comunale.

2) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 31, co. 5 bis e 148, co. 5, lett. d) L.P. n. 1/2008;
art. 3 Legge n. 241/1990;
art. 4 L.P. n. 23/1992). Eccesso di potere per motivazione errata e perplessa, contraddittorietà manifesta e sviamento.

L’Amministrazione comunale avrebbe provveduto illegittimamente a deliberare la definitiva approvazione della Variante, senza provvedere ad una nuova previa pubblicazione, nonostante l’accoglimento - totale o parziale - di alcune osservazioni, ed il parere reso dal responsabile del proprio Servizio tecnico.

Dalla fondatezza del denunciato vizio conseguirebbe altresì l’illegittimità della successiva e definitiva approvazione della Variante da parte della Provincia di Trento.

3) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 148 L.P. n. 1/2008;
art. 3 L.P. n. 23/1992;
art. 97 Cost.). Eccesso di potere per motivazione carente e contraddittoria;
contraddittorietà ed illogicità manifeste, sviamento e carenza di interesse pubblico. Violazione e falsa applicazione degli obiettivi della pianificazione.

La introdotta previsione del parcheggio, e la collocazione della stessa, non corrisponderebbe ad un’effettiva pubblica utilità, considerata la perifericità della sua localizzazione, e comporterebbe viceversa “danno e disturbo” all’attività economica del ricorrente.

Inoltre, la realizzazione del parcheggio si collocherebbe in buona parte sull’area già alienata dall’Amministrazione al ricorrente nell’anno 2007, ciò potendo costituire, si aggiunge, fonte di danno erariale per l’ente pubblico e, comunque, risulterebbe tale da determinare la lesione dell’interesse allo sfruttamento del’area, ormai consolidatosi in capo all’interessato.

Laconiche, e per ciò censurate, si rivelerebbero le risposte date dall’Amministrazione alle inoltrate osservazioni critiche. Immotivata, oltre ché illogica ed irragionevole, si rivelerebbe la riduzione dell’area avente destinazione artigianale.

Nel conseguente giudizio si è costituito con memoria il solo Comune di Bocenago, instando per il rigetto dell’impugnazione.

Parte ricorrente ha depositato memoria di replica.

Alla pubblica udienza del 26 marzo 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

2. Quanto al primo motivo, con cui come s’è visto il ricorrente lamenta la violazione della disposizione contenuta nell’art. 79 del T.U.,va osservato quanto segue.

2.1. E’ ben vero che, come rilevato dall’interessato, nella fattispecie in esame l’opposizione proposta è rimasta senza esito, non avendo provveduto la Giunta comunale di Bocenago ad esprimersi sulla stessa.

2.2. E’ altresì vero che la predetta opposizione, inviata all’atto del ricevimento dal Comune alla Provincia di Trento, ha trovato apparente riscontro da parte di quest’ultima Amministrazione in sede di definitiva approvazione (doc.1 fasc. difesa comunale), con il mero rinvio alla competenza del Comune ed al contenuto della relazione illustrativa e di rendicontazione urbanistica, allegata al progetto di Variante.

2.3. Ciò posto, va peraltro osservato che l’art. 79 del citato T.U. stabilisce letteralmente che “entro il periodo di pubblicazione, ogni cittadino può presentare alla giunta comunale opposizione a tutte le deliberazioni. Le modalità, i termini e le procedure di risposta all’opposizione sono disciplinati con regolamento”.

2.4. Il Collegio ritiene che la norma non configuri un effettivo rimedio di carattere giustiziale, riconducibile alla disciplina ed ai termini previsti in materia di ricorsi amministrativi dal D.P.R. n. 1199/1971: la disposizione in esame, infatti, nel riferirsi all’eventuale iniziativa di “ogni cittadino” nei confronti di “tutte le deliberazioni”, prescinde palesemente dalla sussistenza di una concreta legittimazione ed interesse sostanziale rinvenibile in capo all’opponente in riferimento al contenuto, effettivamente per lui pregiudizievole, della singola Deliberazione opposta, come viceversa necessariamente richiesto per la proposizione dei rimedi giustiziali disciplinati dal citato D.P.R. (art. 1: “da parte di chi vi abbia interesse”).

La norma del T.U. in argomento, del tutto prescindendo dai necessari requisiti soggettivi ed oggettivi per l’ammissibilità e percorribilità dei ricorsi di tipo gerarchico, ed estendendo a tutta la cittadinanza e nei confronti di tutte le deliberazioni comunali la facoltà di “presentare”opposizione”, si riferisce piuttosto ad iniziative di carattere popolare ed, in senso lato, partecipativo- politico, senza che a queste ultime sia possibile estendere la diversa e rigorosa disciplina propria dei ricorsi di tipo gerarchico, e dunque il regime della ben diversa “opposizione” normata dall’art. 7 del citato D.P.R.

2.5. Quanto precede trova conferma nell’assenza del previsto regolamento, cui la norma del T.U. rinvia, destinato nelle intenzioni della norma a disciplinare “le modalità i termini e le procedure di risposta all’opposizione”, ma che in effetti non è rinvenibile in ulteriori disposizioni e di cui non viene neppure dedotta la sussistenza aliunde, neppure nel circoscritto ambito dell’ordinamento locale del Comune di Bocenago.

2.6. Per altri versi, va altresì escluso che l’opposizione prevista dall’art. 79 del predetto T.U. possa venir disciplinata dalle norme generali regolanti il procedimento amministrativo: gli artt. 13 della Legge n. 241/1990 e 29 della L.P. n. 23/1992, invocate dal ricorrente, sottraggono infatti espressamente dall’ambito applicativo della predetta disciplina “gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione e l’efficacia”.

Il procedimento di Variante generale al P.R.G., costituente strumento di pianificazione e programmazione territoriale a contenuto generale, per il quale la disciplina urbanistica appronta specifici strumenti partecipativi e rimedi giurisdizionali, esula dunque anche dall’applicazione di tale normativa (c.f.r.: T.a.r. Friuli Venezia Giulia 22.3.2012, n.110;
T.a.r. Lombardia Milano, sez. II, 24.2. 2010).

2.7. Ne consegue che le censure mosse dal ricorrente con il primo motivo, risolventisi nella riscontrata mancata risposta della Giunta comunale all’opposizione ex art. 79 T.U. cit. e nel contestato intervento “sostitutivo” dell’amministrazione provinciale, non possono trovare accoglimento, atteso che, per le ragioni che precedono, né la disciplina contenuta nel D.P.R. n. 1199/1971, né quella prevista dalla Legge n. 241/1990 e dalla L.P. n. 23/1992 possono trovare applicazione alla fattispecie in esame, di talché il contegno assunto al riguardo dalle pubbliche amministrazione intimate appare giuridicamente irrilevante, in ogni caso inidoneo a determinare la reclamata illegittimità delle impugnate deliberazioni.

3. Passando all’esame del secondo motivo, va rilevato che – contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso – al momento della Deliberazione comunale di definitiva adozione della Variante (22.4.2014) vigeva il combinato disposto dell’art. 31, co. 5 bis, e dell’art. 148, co. 5, lett. d) della Legge provinciale n. 1/2008 (“Pianificazione urbanistica e governo del territorio”).

3.1. Per la parte di interesse, le predette norme - applicabili alla fattispecie ratione temporis – stabilivano a carico del Comune l’onere procedimentale di provvedere ad una nuova pubblicazione del progetto di variante laddove questo contenesse l’introduzione di modifiche rispetto alle precedenti edizioni, pur tuttavia con esclusione delle fattispecie in cui le modificazioni apportate non fossero tali da comportare una “rielaborazione complessivamente innovativa del piano o comunque un mutamento delle sue caratteristiche essenziali o della sua impostazione programmatica”.

3.2. Ciò posto, nel caso in esame è agevole rilevare che, escluso alla radice ogni onere di ripubblicazione a seguito dell’impressa destinazione a parcheggio pubblico, in quanto intervenuta fin dal momento della prima adozione, la reclamata modestia della trasformazione da area “a verde agricolo” in area “a verde privato” di alcune porzioni dei fondi del ricorrente, o la dedotta riduzione in loco dell’area artigianale, intervenute con la seconda adozione, non erano certamente tali da determinare uno stravolgimento generale del contenuto e dei principi fondamentali dello strumento urbanistico locale, tantomeno riconducibili ad una nuova adozione del progetto di Variante (c.f.r.: Cons. di Stato, sez. IV, 27.12.2011, n. 6865;
T.a.r. Lazio Latina, 18.9.2013, n. 717).

Neppure dall’accoglimento, medio tempore intervenuto, di alcune puntuali osservazioni provenienti da altri interessati, nell’assenza di qualsiasi specificazione svolta sul punto dal ricorrente nei propri atti, è possibile desumere l’introduzione di modificazioni sostanziali al progetto di Variante.

3.3. Peraltro, l’autorità commissariale di Bocenago ha espressamente dato atto di quanto precede, prima di assumere motivatamente la decisione di evitare una nuova e non richiesta ripubblicazione, come palesemente evidenziato nella delibera di definitiva adozione sub n. 1 di data 22.4.2014 (doc. 2 fasc. Comune).

3.4. Del resto, il contestuale parere non vincolante, reso sulla proposta del provvedimento da parte del responsabile del Servizio tecnico comunale ed invocato a fini difensivi dal ricorrente, risulta espresso alfine (doc. 16 fasc. Comune) come “sostanzialmente favorevole”, non assumendo dunque rilevanza contraria, ai fini della disamina della censura mossa, la ritenuta, mera “utilità” di svolgere al riguardo un ulteriore approfondimento.

3.5. Per le ragioni che precedono, il secondo motivo di ricorso non merita accoglimento.

4. In ordine alla terza censura dedotta nel gravame va rilevato quanto segue.

4.1. L’Amministrazione comunale ha rigettato le osservazioni del ricorrente, quanto all’imposizione del vincolo a parcheggio, rilevando reiteratamente la necessità dello stesso nel pubblico interesse, nonché la circostanza che, in sede di progettazione, verrà mantenuta l’accessibilità all’area produttiva (doc. 3, pag. 10, fasc. del ricorrente).

4.2. A tal riguardo deve rilevarsi, come del resto riconosciuto dallo stesso interessato (pag. 8 del ricorso), che la relazione accompagnatoria al progetto di Variante (doc. 15 fasc. del ricorrente), individua espressamente nella realizzazione di nuovi parcheggi pubblici uno degli obiettivi principali perseguiti dal pianificatore locale (pagg. 77 ed 80), reputati necessari per la riqualificazione dei servizi pubblici collettivi in coerenza con le strategie individuate dal Piano urbanistico provinciale.

In tale contesto (“I servizi pubblici ed i parcheggi”), risultano introdotti in Variante, accanto al potenziamento della struttura viaria ed alla realizzazione di piste ciclabili, numerosi nuovi parcheggi (n. 2, 4, 13, 26, 49, 54 e 67) distribuiti nel territorio comunale.

4.3. Sotto tale profilo, dunque, l’adozione del vincolo a “parcheggio pubblico”, anche su una parte della proprietà del ricorrente, non rappresenta una scelta pianificatoria isolata, ma - al contrario - si inserisce in una programmazione territoriale di carattere generale, coerente con la natura generale della Variante e con gli obiettivi dalla stessa perseguiti.

4.4. Va, al riguardo, richiamato il costante insegnamento giurisprudenziale secondo cui le scelte urbanistiche operate dall’Amministrazione, titolare del potere di governo del territorio, costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione oltre quella ricavabile dai principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione (Cons. di Stato, sez. IV, 4.12.2013, n. 5765;
T.a.r. Piemonte, 7.1.2014, n. 6), evincibili dai criteri tecnico-urbanistici seguiti nella redazione e/o rinvenibili nella relazione di accompagnamento (T.a.r. Puglia Lecce, Sez. III, 4.3.2014, n. 701;
T.a.r Campania Napoli, sez. III, 10.1.2014, n. 146).

4.5. Ciò vale vieppiù allorquando trattasi (come nel caso di specie) di varianti di carattere generale che provvedono ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale (Cons. di Stato, sez. IV, 26.2.2015, n. 960;
idem 22.9.2014, n. 4731;
T.a.r. Marche, 11.12.2014, n. 983), e non sono, dunque, destinate ad introdurre singole e puntuali modificazioni circoscritte a specifiche aree.

4.5. Le censure proposte nel ricorso, relativamente alla pretesa assenza di un pubblico interesse ed all’asserito difetto motivazionale nell’introduzione del vincolo a parcheggio, appaiono dunque destituite di fondamento.

5. Né miglior pregio rivestono i profili con cui il ricorrente lamenta la difettosità della motivazione addotta dall’Amministrazione in riferimento al rigetto delle osservazioni svolte dall’odierno ricorrente, atteso che “le osservazioni dei proprietari interessati ad una variante rappresentano un mero apporto collaborativo e devono essere esaminate e valutate in rapporto all’interesse generale, non richiedendo – per il loro rigetto – una dettagliata motivazione (Cons. di Stato, sez. IV, 18.11.2013, n. 5453;
T.a.r. Umbria, sez. I, 28.2.2014, n. 144;
T.a.r. Toscana, sez I, 7.11.2013, n. 1497).

5.1. Sotto tale aspetto, dunque, la indicata necessità di imprimere in loco, nel pubblico interesse, il vincolo destinativo a parcheggio, appare sufficiente, tenuto conto della coerenza della scelta con gli obiettivi del piano, a giustificare il rigetto delle osservazioni, anche prescindendo dalla sinteticità delle risposte fornite al riguardo dall’Amministrazione.

6. Neppure può fondatamente sostenersi che la posizione del ricorrente, nel caso di specie, fosse assistita da specifiche aspettative al mantenimento della pregressa (parziale) destinazione “artigianale” - peraltro incisa solo in parte dalla Variante impugnata - del proprio compendio immobiliare, o che queste potessero derivare dall’acquisizione, risalente all’anno 2007, di singole particelle immobiliari compravendute dal Comune, aventi a loro volta dichiarata destinazione a “verde agricolo”.

6.1. Entrambe le circostanze dedotte, infatti, non sono riconducibili a quelle particolari situazioni giuridiche (quali l’esistenza di un piano di lottizzazione approvato, il giudicato di annullamento del diniego di concessione edilizia, la reiterazione di un vincolo scaduto) solo in presenza delle quali l’insegnamento giurisprudenziale riconosce l’esistenza, in capo all’Amministrazione, di un onere motivazionale più intenso e specifico (Cons. di Stato, sez. IV, 31.7.2014, n. 4042;
idem 7.11.2014, n. 5482).

7. Per quel che riguarda la localizzazione del parcheggio e l’estensione dello stesso, trattasi di apprezzamento di merito, pertanto non inciso dalla pretesa “perifericità” della sua localizzazione, rientrante come tale nell’ampia discrezionalità spettante all’Amministrazione nell’esercizio del proprio potere pianificatorio, e dunque sottratto in linea di principio al sindacato di legittimità, fatte salve le ipotesi di manifesta abnormità od irragionevolezza (T.a.r. Lombardia Brescia, sez. I, 17.1.2014, n. 43;
T.a.r. Sicilia Catania, sez. I, 20.12.2013, n. 3103).

7.1. Peraltro, i rilievi mossi sul punto dal ricorrente appaiono eccessivamente generici, non essendo assistiti da concreti dati, quali l’effettiva entità della superficie interessata dall’imposizione del vincolo in rapporto a quella del compendio immobiliare appartenente all’interessato, di cui è peraltro agevolmente desumibile dagli atti la ben più ampia estensione anche in riferimento alla superficie dell’area ad attività produttiva, in relazione alla quale l’Amministrazione ha comunque ampiamente conservato la destinazione, nonostante il parziale inserimento del cennato vincolo.

7.2. In assenza di tali, o altri ma significativi, elementi - rimasti invero estranei alla trattazione del motivo di ricorso in esame e financo al corredo dello stesso - non è sufficiente lamentare genericamente un non meglio definito “danno e disturbo” all’attività economica, per poter fondatamente ricavare il giudizio di manifesta abnormità ed irragionevolezza nella scelta pianificatoria adottata dal Comune e confermata dalla Provincia in sede di approvazione della Variante.

8. Infine, ed a fortiori, va escluso che la dedotta insufficienza nella trasformazione della destinazione di alcune porzioni del predetto compendio, da “verde agricolo” a “verde privato”, avvenuta in accoglimento, sia pur parziale, delle istanze dell’interessato, possa costituire profilo di illegittimità della scelta urbanistica operata sul punto nella Variante in esame, non potendo il ricorrente pretendere di sostituirsi nelle scelte territoriali al pianificatore locale, né che quest’ultimo debba assecondare pienamente le istanze formulate, non rivestenti peraltro, nel caso di specie, carattere di interesse generale, essendo state dedotte dall’interessato esclusivamente per le proprie private finalità.

9. Per le suesposte ragioni il motivo di gravame non merita accoglimento.

10. In definitiva il ricorso va rigettato.

11. Le spese seguono la soccombenza nei confronti del resistente Comune di Bocenago, costituito in giudizio, e vengono liquidate a carico del ricorrente nella misura stabilita in dispositivo.