N. 01911/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01033/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1033 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ordine degli Avvocati di Lecce, rappresentato e difeso dall'avv. P L P, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Lecce, via Imbriani 36;

contro

Consiglio Nazionale Forense, rappresentato e difeso dall'avv. S S Di, con domicilio eletto presso lo studio in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria 9;
Ministero della Giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Lecce, via F. Rubichi 23;

nei confronti di

C Rocco Luigi, rappresentato e difeso dall'avv. P Q, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Lecce, via Garibaldi 43;

per l'annullamento

(quanto al ricorso principale e ai motivi aggiunti):

della nota del 27 aprile 2012 con la quale il Consiglio Nazionale Forense, disattendendo le indicazioni fornite dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce, ha nominato quale componente del Consiglio giudiziario del Distretto di Corte d’Appello di Lecce l’avv. R L C in luogo dell’avv. G S, e di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale;

(quanto al ricorso incidentale proposto dal Consiglio Nazionale Forense):

della delibera adottata dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Lecce in data 18 aprile 2012, limitatamente alla parte in cui lo stesso COA ha "designato" il solo avvocato G S quale componente non togato del consiglio giudiziario presso la Corte di Appello di Lecce, pur avendo altresì indicato i nominativi degli avvocati R L C e S V;
della nota prot. n. 3701 del 19 aprile 2012, con la quale il COA di Lecce ha trasmesso la predetta delibera al Consiglio Nazionale Forense e di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso;

(quanto al ricorso incidentale proposto dell’avv. R L C):

della delibera adottata dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Lecce in data 18 aprile 2012, limitatamente alla parte in cui lo stesso COA ha deliberato di procedere a votazione segreta per indicare il componente del Consiglio giudiziario presso la Corte d’Appello di Lecce e, all’esito, ha "designato" l’avv. G S.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio Nazionale Forense, del Ministero della Giustizia, del Consiglio Superiore della Magistratura e dell'avv. R L C;

Visti i ricorsi incidentali proposti dal Consiglio Nazionale Forense e dall'avv. R L C;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2012 il dott. G E e uditi per le parti gli avv.ti P L P, S S Di, P Q e l’avvocato dello Stato G P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.- Nella seduta del 18 aprile 2012 del Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Lecce, veniva posta all’ordine del giorno la nota del 28/3/2012 con cui il Consiglio Nazionale Forense – dovendo procedere alla nomina di due componenti del Consiglio giudiziario presso il Distretto della Corte di Appello di Lecce – richiedeva all’ordine professionale di indicare i nominativi degli avvocati idonei a ricoprire l’incarico.

Secondo quanto disposto dall’art. 9, secondo comma, del d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 25, infatti, nei distretti giudiziari con organico complessivo fino a 350 magistrati il Consiglio giudiziario è composto, tra l’altro, da “due avvocati, con almeno dieci anni di effettivo esercizio della professione con iscrizione all'interno del medesimo distretto, nominati dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei consigli dell'ordine degli avvocati del distretto”.

In quella seduta il Consiglio dell’Ordine deliberava preliminarmente (a maggioranza) di procedere a votazione, effettuata la quale (a scrutinio segreto) riportavano preferenze gli avvocati G S (n. 7 voti), R L C (n. 6 voti) e S V (n. 1 voto).

Trasmessa la delibera al CNF, in data 27/4/2012 quest’ultimo comunicava al Presidente della Corte di Appello di Lecce e allo stesso Consiglio dell’Ordine di aver designato a far parte del consiglio giudiziario l’avv. C del foro di Lecce (oltre all’avv. Rosario Pompeo O del foro di Taranto).

2.- Premesso che il deliberato è stato impugnato anche dall’avv. S con ricorso R.G. 915/2012 (chiamato alla stessa udienza pubblica del 24 ottobre 2012), avverso la determinazione del Consiglio Nazionale Forense è insorto l’Ordine degli Avvocati di Lecce con il presente ricorso, affidato ad un unico motivo con cui è dedotta la violazione dell’art. 9, secondo comma, del d.lgs. n. 25 del 27 gennaio 2006 e dell’art. 3 della legge n. 241/90, nonché l’eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza assoluta di attribuzioni.

Si premette che il potere di nomina del CNF è annoverabile tra i poteri cc.dd. costitutivi, la cui funzione è di tradurre in effetto giuridico e rendere immodificabile la misura adottata nell’esercizio di un potere cosiddetto determinante.

Nel caso di specie, il Consiglio Nazionale Forense è titolare del potere di rendere efficace la designazione del componente nel Consiglio giudiziario, effettuata dall’organo territoriale (a cui è attribuito il potere determinante di scelta).

Pertanto, nell’ipotesi in cui sia disattesa la sua indicazione, deve essere sollecitata una nuova scelta, senza potersi ingerire nel potere riservato ed effettuare la nomina di un avvocato non designato dall’Ordine territoriale.

Si è costituito in giudizio il Consiglio Nazionale Forense, sostenendo l’infondatezza delle censure, confutate nella memoria depositata.

Anche il Ministero della Giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso, chiedendo che sia dichiarato irricevibile, inammissibile e, gradatamente, rigettato.

A sua volta il controinteressato avv. C ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con motivi aggiunti l’Ordine ricorrente ha articolato nuove deduzioni, contestando (in replica al CNF) che debba distinguersi tra indicazione e designazione, non potendosi attribuire all’organismo nazionale ogni potere e sottrarre all’Ordine quello di scelta, nonché censurando la rilevanza delle motivazioni addotte per escludere l’avv. S (basate sugli incarichi di curatore fallimentare), non sussistendo incompatibilità ed essendo, in ogni caso, gli incarichi di scarso rilievo e necessitanti, perciò, di un accertamento istruttorio che è stato del tutto omesso.

3.- Sia il CNF che il controinteressato hanno proposto ricorso incidentale, impugnando la delibera adottata dal Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Lecce in data 18 aprile 2012 e chiedendo la sospensione della sua efficacia.

Con i gravami incidentali si sostiene l’illegittimità della delibera:

a) secondo il CNF, laddove si intenda che con essa è stato “designato” il solo avv. S quale componente non togato del consiglio giudiziario presso la Corte di Appello di Lecce, avendo il Consiglio dell’Ordine manifestato, con comportamento concludente, la volontà di indicare anche l’avv. C (comunicando le preferenze riportate e inviando il suo curriculum);

b) secondo il controinteressato, non potendo il Consiglio dell’Ordine procedere a votazione al fine di indicare a maggioranza l’avv. S, violando il Regolamento interno modificato il 17/12/2008, che impone di effettuare la scelta secondo criteri oggettivi, con decisivo rilievo nella specie alla maggiore anzianità professionale;
si aggiunge che l’art. 12 dello stesso Regolamento dispone che la convocazione sia preceduta dall’avviso contenente l’ordine del giorno, che in questo caso non prevedeva il ricorso alla votazione;
si afferma, dunque, che correttamente il CNF ha recepito la “designazione” del Consiglio dell’Ordine quale indicazione plurima - essendo stato trasmesso anche il curriculum dell’avv. C -, nominando quest’ultimo, avente la maggiore anzianità professionale.

4.- Alla camera di consiglio del 19 settembre 2012 la trattazione delle istanze cautelari proposte dalle parti è stata cancellata dal ruolo, al fine di una sollecita definizione nel merito della controversia.

Su richiesta di parte, con decreto presidenziale del 20 settembre 2012 è stata disposta l’abbreviazione alla metà dei termini ex artt. 71 e 73 cod. proc. amm.

Le parti hanno prodotto documentazione e memorie difensive e, all’udienza pubblica del 24 ottobre 2012, la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- L’Ordine ricorrente censura la determinazione con cui il Consiglio Nazionale Forense ha nominato l’avv. C a far parte del Consiglio giudiziario del Distretto della Corte d’Appello di Lecce, rilevando che la distribuzione dei poteri tra gli organismi esclude che il CNF sia titolare di prerogative esercitabili prescindendo dall’indicazione fornita dal Consiglio dell’Ordine, ed è tenuto a rinviare all’organo territoriale la scelta del componente del Consiglio giudiziario che ritenga inidoneo a ricoprire l’incarico (con i motivi aggiunti, viene anche censurata la rilevanza dei rilievi manifestati dal CNF a proposito dell’avv. S e la mancanza di un adeguato accertamento).

Al ricorso si oppongono il Consiglio Nazionale Forense e l’avvocato C (contestando che il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lecce abbia designato esclusivamente l’avv. S, avendo invece formulato un’indicazione plurima di nominativi).

Anche il Ministero della Giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura si sono costituiti per resistere al ricorso.

Come detto, il Consiglio Nazionale Forense e l’avvocato C hanno proposto ricorso incidentale, impugnando la delibera del 18/4/2012 del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Lecce, al fine di far valere pregiudizialmente l’inammissibilità del ricorso principale.

2.- L’ art. 9, secondo comma, del d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 25 dispone che, nei distretti giudiziari con organico complessivo fino a 350 magistrati, il Consiglio giudiziario è composto, tra l’altro, da “due avvocati, con almeno dieci anni di effettivo esercizio della professione con iscrizione all'interno del medesimo distretto, nominati dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei consigli dell'ordine degli avvocati del distretto”.

Come ricordato innanzi, su apposita richiesta del CNF il Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Lecce ha deliberato nella seduta del 18/4/2012, decidendo di procedere a votazione, all’esito della quale ottenevano suffragi gli avvocati S (n. 7 voti), C (n. 6 voti) e V (n. 1 voto).

In tale contesto, avendo l’Ordine trasmesso i curricula dei due avvocati, il Consiglio Nazionale Forense:

a) ha innanzitutto rivendicato la propria autonomia nella scelta, addebitando all’organo territoriale di aver impropriamente usato il termine “designati”, riferibile all’atto della nomina (cfr. la delibera del 27/4/2012);

b) ha quindi recepito l’attività dell’Ordine territoriale come un’indicazione plurima di nominativi, escludendo l’avv. S e prescegliendo l’avv. C.

La fattispecie sottoposta all’esame del Tribunale esige dunque di stabilire, nei fatti, se il Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Lecce abbia proposto la sola nomina dell’avv. S o non abbia anche indicato l’avv. C.

2.1- Secondo il Consiglio Nazionale Forense – che ha riversato la propria tesi nel ricorso incidentale spiegato –, la delibera del 18/4/2012 non può essere intesa nel senso voluto dall’avv. S (e, in tal caso, è illegittima per contraddittorietà ed illogicità), dal momento che il Consiglio dell’Ordine ha manifestato, con un comportamento concludente, la volontà di indicare anche l’avv. C, riportando all’organismo nazionale le preferenze dallo stesso ottenute e allegando il suo curriculum.

La tesi non può essere condivisa.

Il Collegio osserva che, dalla circostanza che sia stata effettuata la votazione (e, per di più, che sia stata ancor prima disattesa la richiesta “di procedersi alla mera designazione dei nominativi da inviarsi al C.N.F.”: cfr. la delibera del 18/4/2012), emerge che è stata affidata alla scelta della maggioranza l’indicazione di un unico nominativo.

In altri termini, se il Consiglio avesse voluto optare per un’indicazione plurima, la votazione non sarebbe stata necessaria.

Inoltre, l’univoca volontà del Consiglio dell’Ordine è chiaramente espressa nella delibera, che ha un contenuto palese (“Viene quindi designato a maggioranza con voti 7 il consigliere avv. G S”), confermato nella lettera del 19/4/2012 di trasmissione al CNF (ove si comunica che i Consigli degli Ordini di Lecce, Brindisi e Taranto hanno designato gli avvocati S e O, rispettivamente dell’Ordine forense di Lecce e di Taranto).

Rispetto a ciò, le circostanze addotte dal resistente Consiglio nazionale non hanno decisiva influenza, essendo piuttosto addebitabili ad una completezza di informazione fornita dal Consiglio dell’Ordine con la notizia dell’esito delle votazioni (tenutesi sia a Lecce che a Taranto) e l’invio dei curricula degli aspiranti all’incarico.

Peraltro, ad avviso del Collegio va tenuto presente che, allorquando la legge (come, nella specie, l’art. 9, secondo comma, d.lgs. cit.) chiama due organismi a concorrere alla scelta da effettuare, non assumono rilievo le espressioni che possono essere adoperate (“indicazione” o “designazione”), le quali hanno un significato sostanzialmente coincidente.

Il comune denominatore tra i termini è dato dal valore di proposta, che con essi si esprime.

Pertanto, considerato che la legge demanda al Consiglio dell’Ordine territoriale il potere di proporre al CNF la nomina dei componenti dell’avvocatura nel Consiglio giudiziario e che il contenuto della proposta si desume dalla volontà manifestata e dagli elementi ricavabili dal contenuto dell’atto (“individuando gli effetti degli atti amministrativi in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere”: Cons. Stato – Sez. IV, 7 giugno 2012 n. 3385 e Sez. V, 5 settembre 2011 n. 4980), si osserva che il Consiglio Nazionale Forense non avrebbe dovuto trascurare che, essendo pervenuto alla designazione (o indicazione che dir si voglia) all’esito di una votazione, il Consiglio dell’Ordine di Lecce proponeva l’avv. S e non altri per la nomina.

Per queste ragioni il ricorso incidentale del Consiglio Nazionale Forense va respinto.

2.2- Quanto al rimedio incidentale proposto dal controinteressato, si è detto che l’avv. C sostiene che il Consiglio non poteva procedere a votazione, ostandovi il Regolamento interno che, all’art. 6, impone di effettuare la scelta in base a criteri oggettivi (sicché è da escludere l’apprezzamento soggettivo, insito nella scelta di una candidatura posta ai voti).

Tra i criteri oggettivi è indicata la “maggiore anzianità professionale”, sicché il Consiglio Nazionale Forense ha “recuperato la legalità della procedura” (pag. 5 del ricorso incidentale), nominando l’avv. C, nel rispetto dei suoi stessi criteri, in base ai quali “in caso di pluralità di indicazioni, si privilegiano i Presidenti dei Consigli e l’anzianità professionale” (cfr. doc. 3, depositato il 20/7/2012).

Inoltre, la convocazione del Consiglio del 18/4/2012 aveva ad oggetto “indicazione avvocati per comporre nuovo Consiglio Giudiziario”, per cui l’ordine del giorno non comprendeva il ricorso alla votazione, disposta violando l’art. 12 dello stesso Regolamento.

Nessun argomento può essere condiviso.

Il Regolamento invocato è rivolto a disciplinare il conferimento di incarichi da parte del Consiglio nella generalità dei casi, eccettuati quelli disciplinati per legge (art. 6 cit.), tra cui va ricompreso - quanto alla necessità del conferimento - l’incarico di consigliere giudiziario ex art. 9 del d.lgs. n. 25 del 2006.

Per quest’ultimo, è significativo considerare che il CNF, con circolare n. 11-C-2012 del 26/3/2012, ha orientato la scelta dei Consigli dell’Ordine, fornendo taluni criteri per l’indicazione (esercizio decennale della professione;
possesso di conoscenze diversificate e della peculiare materia dell’ordinamento professionale;
rappresentatività dell’Ordine), unitamente alla preferenza per candidati che mostrino disponibilità e volontà di impegno, con esclusione (dato l’impegno richiesto) dei componenti del Consiglio e degli avvocati che già rivestano al suo interno altre cariche.

Tali criteri, predisposti dall’organismo tenuto ad effettuare una nomina prevista dalla legge al fine di assicurare la uniformità dei comportamenti dei vari Consigli dell’Ordine territoriali, concretizzano la disciplina dell’incarico in questione ed escludono, quindi, la rilevanza di quelli fissati dal Consiglio dell’Ordine per la sua restante attività.

Peraltro i criteri indicati dal CNF riguardano le competenze specifiche acquisite e le attitudini richieste per lo svolgimento dell’incarico e coincidono con la “professionalità” specifica collocata al primo posto fra i criteri da seguire nel conferimento degli incarichi dall’art. 6 del Regolamento invocato.

E’ logico ritenere che i membri del Consiglio dell’Ordine, nell’esprimere la preferenza per il soggetto da proporre per l’incarico, abbiano tenuto conto dei criteri indicati dal CNF, così rispettando (secondo le rispettive valutazioni) anche il disposto del citato art. 6.

Neppure ha fondamento la dedotta impossibilità di procedere a votazione per la nomina da proporre al CNF.

Tale modalità costituisce l’ordinario criterio per formare la volontà dell’organo collegiale, tutte le volte in cui non sia altrimenti raggiungibile l’accordo dei suoi componenti;
né alla votazione si può ricorrere solo se di essa sia stato dato avviso nella convocazione, essendo fisiologico che la necessità del rimedio scaturisca necessariamente dall’andamento della discussione, se non si raggiunge l’unanimità.

Nel caso in esame, neppure può essere addotto che l’ordine del giorno della seduta del 18/4/2012 recitasse “indicazione avvocati per comporre nuovo Consiglio Giudiziario”, con ciò imponendo (implicitamente) la pluralità delle indicazioni.

Difatti, dalla declinazione al plurale dell’ordine del giorno non può farsi discendere un asserito vincolo alla indicazione plurima dei professionisti. Infatti, l’adempimento del compito imposto dalla legge comportava la scelta da parte del Consiglio dell’Ordine di designare uno o più soggetti;
tale scelta doveva necessariamente essere effettuata attraverso la votazione, come pure solo attraverso la votazione si poteva giungere alla individuazione dell’unico soggetto da proporre (a meno di non raggiungere l’unanimità, che a ben vedere costituisce anch’essa il risultato della votazione).

In considerazione di quanto sin qui esposto, anche il ricorso incidentale dell’avv. C deve essere respinto.

3.- Pertanto, deve affermarsi che il Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Lecce ha proposto unicamente e legittimamente l’avv. G S, al fine della nomina da parte del CNF a componente del Consiglio giudiziario.

Né può censurarsi l’operato del Consiglio per aver disattesa la prassi, seguita in precedenza, di indicare una rosa di nomi, rientrando nel “libero arbitrio” dell’organismo di rimeditare la scelta ed indicare stavolta al CNF un solo professionista per la nomina a consigliere giudiziario.

Pur tuttavia, il Consiglio Nazionale Forense ha ravvisato una condizione ostativa per procedere alla nomina.

Al Collegio preme sottolineare che la norma dell’art. 9 del d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 25 colloca il Consiglio Nazionale Forense e il Consiglio territoriale dell’Ordine in una posizione di significativo rilievo per entrambi, accomunati dalla funzione di rappresentanza dell’avvocatura (l’uno espressione dei professionisti operanti nel distretto, l’altro organismo di rappresentanza istituzionale dell’intera classe forense).

Dalla legge è, perciò, desumibile l’intento di favorire il concorso dei due organi e, del resto, nella richiamata circolare del CNF del 26/3/2012 si parla espressamente di nomina “mediante concertazione”.

In tal caso, secondo quanto messo in rilievo dall’Ordine ricorrente, è necessario che l’organo a cui spetta la nomina, qualora intenda disattendere la proposta, eserciti il suo potere formulando le proprie osservazioni e richiedendo di far conoscere le valutazioni del proponente.

Nella fattispecie in esame, tale modus operandi non è stato seguito, avendo il CNF proceduto alla nomina in completa autonomia e senza alcuna interlocuzione con il Consiglio dell’Ordine di Lecce, così trascurando il suo apporto e finendo con lo svuotare di contenuto il senso della norma, che fonda il potere di nomina sulla “indicazione” del consiglio territoriale, che non può intendersi quale mera trasmissione di uno o più nominativi, ma postula l’avvenuta valutazione dell’idoneità dell’iscritto a ricoprire la carica, la quale non può essere disattesa se non all’esito della consultazione tra gli organismi.

Il dialogo fra il CNF e il Consiglio dell’Ordine di Lecce, inoltre, trova nella fattispecie un’ulteriore ragion d’essere, in quanto avrebbe permesso di escludere l’esistenza della situazione che il CNF ha ritenuto ostativa alla nomina in seno al Consiglio giudiziario dell’avv. S, cioè la titolarità di “innumerevoli curatele fallimentari”. L’avv. S, infatti, ha provato di aver ottenuto due incarichi di curatore fallimentare e che al professionista associato non è stato assegnato alcun incarico del genere

Si premette che la determinazione del CNF si fonda su un presupposto errato e che non trova giustificazione nella equivoca formulazione utilizzata in proposito dal ricorrente nel curriculum presentato al Consiglio dell’Ordine e da questo inviato al CNF (in quanto gli elementi che un atto assume a suo presupposto o esistono o non esistono), sicché l’atto del CNF è per ciò stesso viziato.

Ciò detto, il dialogo fra il CNF e il Consiglio dell’Ordine territoriale appare il portato sia di un’esigenza formale - radicata nel ruolo che i due soggetti hanno nell’ordinamento e in seno al procedimento specifico - sia di un’esigenza sostanziale: il superamento della scansione procedimentale in fasi separate per conseguire una sintesi il più corretta possibile dei vari apporti, esigenza che pervade il nostro ordinamento e che si esprime in più istituti, dal principio di “leale collaborazione”al modulo procedimentale della “conferenza di servizi”.

Le censure proposte sono dunque fondate ed il ricorso deve essere sotto tali profili accolto, con conseguente annullamento della determinazione del Consiglio Nazionale Forense del 27/4/2012, recante la nomina a membri del Consiglio giudiziario, da intendersi limitata (in relazione all’interesse processuale della parte ricorrente) alla nomina dell’avv. R L C.

La peculiarità della questione trattata giustifica la compensazione integrale tra tutte le parti delle spese processuali.