N. 02090/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01260/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1260 del 2014, proposto da:
E D C, rappresentato e difeso dall'avv. P B, con domicilio eletto presso il medesimo in Torino, Via S. Francesco D'Assisi, 14;

contro

Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. G P, con domicilio eletto presso il medesimo in Torino, piazza Castello, 165;

nei confronti di

D R, rappresentato e difeso dagli avv.ti V B e Serena Dentico, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso G. Ferraris, 120;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Regionale 30.6.2014 n.

1-19452 pubblicata sul BUR in data 17.7.2014;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Piemonte e di D R;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2014 il dott. G P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente E D C, all’esito delle elezioni del Presidente della Giunta Regionale e del Consiglio Regionale del Piemonte del 25 maggio 2014, è risultato primo tra i non eletti nella lista circoscrizionale della Provincia di Cuneo “PD – Partito Democratico Chiamparino Presidente”.

2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio egli ha impugnato la deliberazione 30 giugno 2014, mediante la quale il Consiglio Regionale del Piemonte, in esito al procedimento elettorale:

- ha preso atto che " il consigliere A R, proclamato eletto nella lista regionale 'Chiamparino Presidente' e nella circoscrizione di Verbano – Cusio - Ossola nella lista 'PD-Partito Democratico Chiamparino Presidente', ha comunicato con lettera del 26 giugno 2014 di voler optare per il seggio della lista circoscrizionale ";

- ha disposto la surrogazione del dott. D R al consigliere A R nel seggio " rinunciato " da quest'ultimo nella lista regionale.

3. Ad avviso del ricorrente l'individuazione del signor D R quale subentrante al consigliere A R costituirebbe il frutto dell'errata applicazione, da parte del Consiglio Regionale, delle norme in materia di surrogazione dei consiglieri regionali (articoli 15 e 16 della legge 108/1968).

Sempre secondo il ricorrente la corretta applicazione delle norme in questione avrebbe invece condotto ad individuare in capo a sé la legittimazione a surrogare il consigliere A R nel seggio resosi vacante.

4. Nello specifico, ferma la necessità, a detta del ricorrente, di attingere da una delle liste circoscrizionali (avendo quella regionale esaurito i suoi candidati) e ferma altresì la corretta individuazione - nell'ambito della graduatoria di cui al comma 15 dell'art. 15 della citata legge n. 108/68 - del gruppo di liste provinciali aventi il contrassegno 'PD Chiamparino Presidente', il Consiglio Regionale avrebbe errato nel disporre lo scorrimento della graduatoria di cui al comma 10 dello stesso articolo e, quindi, nel selezionare la lista provinciale di Novara, ivi collocata al quarto posto. Più correttamente, il Consiglio Regionale avrebbe dovuto prescindere dalla graduatoria già formata - che aveva portato ad assegnare, in sede di Collegio unico regionale, un seggio a ciascuna delle liste provinciali collocate ai primi tre posti della suddetta graduatoria (Cuneo, Alessandria e Verbania) - formare una nuova graduatoria delle liste circoscrizionali e selezionare, tra queste, la lista provinciale di Cuneo, collocata al primo posto.

4.1 Secondo questo ragionamento, pertanto, visto che l'art. 16 della legge 108/1968 prevede un meccanismo di distribuzione dei seggi alle varie liste circoscrizionali appartenenti allo stesso gruppo mediante la formazione di una graduatoria delle liste medesime, nel caso specifico il seggio da surrogare avrebbe dovuto essere assegnato previa formulazione di una "nuova graduatoria per la surrogazione" (identica a quella relativa all'ordinario procedimento di assegnazione dei seggi). Al contrario, il Consiglio Regionale ha "proseguito" nella stessa graduatoria del procedimento "ordinario" di assegnazione, attribuendo il posto vacante alla prima lista non assegnataria di seggi, ossia alla lista di Novara.

4.2 Il ricorrente sostiene, dunque, che la normativa di riferimento andrebbe interpretata nel senso che " la graduatoria formata per la distribuzione dei seggi in sede elettorale viene definita e chiusa con la proclamazione degli eletti, mentre la surrogazione attiene ad una fase successiva ed ulteriore, in cui il procedimento non può che riprendere da principio… [sicché] la Regione è tenuta a calcolare una nuova graduatoria per la surrogazione, utilizzando i medesimi criteri previsti dall'art. 15 comma 10 della legge 108/1968 ".

5. Si sono costituiti in giudizio la Regione Piemonte e il controinteressato D R, formulando argomenti in replica alle deduzioni del ricorrente e instando per la reiezione della domanda cautelare e di merito formulate in ricorso.

6. La causa è stata discussa alla camera di consiglio dell'11 dicembre 2014.

DIRITTO

1. Appaiono sussistenti i presupposti di legge per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a..

2. La controversia all’esame soggiace al rito ordinario, giusta il condiviso indirizzo giurisprudenziale secondo il quale non occorre seguire lo speciale rito elettorale nel caso in cui venga impugnata la surrogazione di un consigliere regionale, in quanto tale surroga costituisce attività ulteriore e successiva alle operazioni elettorali, sicché le relative contestazioni non attengono alla regolarità dell’ iter elettorale ma alla corretta composizione e alla funzionalità dell’organo consiliare collegiale (T.A.R. Catania, Sez. II, 12 marzo 2012, n. 656;
T.A.R. Pescara, 6 novembre 2003 , n. 971;
Cons. Stato, Sez. V, 9 luglio 1990 , n. 595 e 27 giugno 1989, n. 406).

3. Nel merito, il thema decidendum si incentra sulle modalità di sostituzione del consigliere proclamato eletto nella lista regionale, nella specifica ipotesi in cui i candidati inclusi nella stessa lista regionale siano già stati tutti eletti e non sia quindi più possibile effettuare lo "scorrimento" della medesima.

3.1 La norma di riferimento è l'art. 16 comma 3 della legge 108/1968, che così stabilisce: " Nel caso in cui si renda necessaria per qualsiasi causa la sostituzione di un consigliere proclamato eletto nella lista regionale, il seggio è attribuito al primo dei candidati non eletti inclusi nella lista regionale e, qualora questa abbia esaurito i propri candidati, al gruppo di liste contrassegnate dallo stesso contrassegno secondo la graduatoria di cui al quindicesimo comma dell'articolo 15. Il seggio spettante al gruppo di liste viene quindi assegnato alla circoscrizione secondo le disposizioni di cui al decimo e all'undicesimo comma del medesimo articolo. Nella circoscrizione il seggio è attribuito al candidato che nella lista segue immediatamente l'ultimo eletto ".

3.2 La graduatoria di cui all’art. 15, comma 15, legge 108/1968, viene formata dividendo “ la cifra elettorale di ciascuno dei gruppi di liste provinciali di cui al periodo precedente successivamente per 1, 2, 3, 4... sino a concorrenza dei candidati proclamati eletti nella lista regionale e quindi sceglie, tra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei candidati eletti, disponendoli in una graduatoria decrescente. Tale graduatoria viene utilizzata per le eventuali surroghe di cui al terzo comma dell'articolo 16 ”.

4. Ora, dei due passaggi evidenziati nell’art. 16 comma 3 – l’individuazione del gruppo di liste contrassegnate dallo stesso contrassegno “secondo la graduatoria di cui al quindicesimo comma dell'articolo 15” (i) e l’assegnazione del seggio “secondo le disposizioni di cui al decimo e all'undicesimo comma del medesimo articolo” (ii), il punto controverso è il secondo.

4.1 Il ricorrente conviene sulla necessità di attingere il sostituto da una delle liste circoscrizionali (avendo quella regionale esaurito i suoi candidati) e nulla obietta sulla correttezza dell’individuazione - nell'ambito della graduatoria di cui al comma 15 dell'art. 15 della citata legge n. 108/68 - del gruppo di liste provinciali aventi il contrassegno 'PD Chiamparino Presidente'. Solleva rilievi, invece, in ordine alla individuazione della specifica lista circoscrizionale (Cuneo o Novara) nell’ambito della quale individuare il sostituto.

4.2 Quest’ulteriore passaggio del procedimento di surroga è regolato secondo le disposizioni di cui al decimo e all'undicesimo comma dell'art. 15 della stessa legge 108/1968.

In particolare, il comma 10 prevede che " i seggi spettanti a ciascun gruppo di liste vengono attribuiti alle rispettive liste nelle singole circoscrizioni seguendo la graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente circoscrizionale ... ".

Il punto del contendere è se, come ritiene il ricorrente, l’assegnazione del seggio vacante presupponga la formulazione di una "nuova graduatoria per la surrogazione" (identica a quella relativa all'ordinario procedimento di assegnazione dei seggi), ovvero se (come sostengono le parti resistenti) sia sufficiente "proseguire" nella stessa graduatoria del procedimento "ordinario" di assegnazione, attribuendo il posto vacante alla prima lista non assegnataria di seggi nell’ambito di detta graduatoria.

4.3 La tesi perorata in ricorso interpreta la normativa di riferimento nel senso che la graduatoria formata per la distribuzione dei seggi in sede elettorale viene definita e chiusa con la proclamazione degli eletti, mentre la surrogazione attiene ad una fase successiva ed ulteriore, in cui il procedimento non potrebbe che riprendere da principio, così da implicare l’elaborazione di una nuova graduatoria per la surrogazione.

5. Il Collegio ritiene che il ricorso non sia fondato e che il criterio seguito nella delibera impugnata sia suffragato da validi argomenti di carattere letterale, teleologico e sistematico, puntualmente posti in luce nelle difese delle parti resistenti.

5.1. Sul piano letterale, innanzitutto, appare significativo che nessuna delle disposizioni normative citate statuisca che il meccanismo di surrogazione debba essere preceduto dalla formulazione di una nuova graduatoria da parte della Regione.

5.2 Per contro, l’art. 16, comma 3, reca una disciplina contestuale e armonica di tutte le fattispecie di surroga - sia di quelle effettuate mediante assegnazione del seggio al primo dei non eletti incluso nella lista regionale, sia di quelle implicanti il ricorso al gruppo di liste provinciali collegate - facendo generale riferimento al criterio omnivalente dello scorrimento e senza introdurre specifici correttivi per il caso, oggetto del presente giudizio, in cui la lista regionale abbia esaurito i suoi candidati.

5.3 Può quindi fondatamente ritenersi che la regola dello scorrimento pervada l’impostazione logica complessiva del sistema normativo, specificandosi nel duplice sottocriterio secondo cui l’assegnazione va fatta - nell’ambito della graduatoria già in essere - in favore della prima lista circoscrizionale non assegnataria di seggi;
e, quindi, nell’ambito della lista circoscrizionale così individuata, a vantaggio del candidato che nella lista segua immediatamente l’ultimo eletto (art. 16, comma 3, ult. periodo).

5.4 L’assimilazione delle diverse ipotesi di surroga è indirettamente confermata anche dall'art. 15 comma 15 della legge 108/1968, laddove prevede che la graduatoria delle liste provinciali collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale debba essere “ utilizzata per le eventuali surroghe di cui al terzo comma dell'art. 16 ".

Dunque, tutte le ipotesi di surroga (unitariamente disciplinate dall’art. 16, comma 3) vengono assimilate dall’art. 15, comma 5, senza traccia di differenziazione regolativa tra i diversi casi, così come un’unica graduatoria (quella di cui al citato art. 15, comma 5) si pone come funzionale ad ogni ipotesi di sostituzione contemplata dall’art. 16.

5.5 È vero, peraltro, che la graduatoria di cui all’art. 15 comma 5, reca in ordine decrescente i quozienti dei gruppi di liste, e non le liste circoscrizionali comprese nei vari gruppi di liste, alle quali è espressamente dedicato il disposto dell’art. 15, comma 10, della legge 108/1968. Nondimeno, appare ai nostri fini rilevante che per individuare la lista circoscrizionale assegnataria del seggio, la legge disponga di fare riferimento all’unica graduatoria formata all’esito delle elezioni dall’Ufficio centrale regionale, e non ad una nuova graduatoria da elaborare ad hoc .

6. L’argomento letterale è suffragato, in termini decisivi, dall’argomento teleologico e sistematico.

6.1 Giova osservare che nel meccanismo elettorale disciplinato dalla legge 108/1968 coesiste un’esigenza di valorizzazione della rappresentatività a livello locale, oltre che a livello politico.

Non è un caso che le legge privilegi il sistema dell’assegnazione dei seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti (art. 2 legge 108/1968), così da premiare anche il risultato conseguito dalle liste meno forti e favorirne il più possibile l’ingresso in Consiglio Regionale.

6.2 La tesi propugnata in ricorso appare non in linea con la richiamata logica elettorale, in quanto, premiando con ulteriori seggi la lista circoscrizionale prima graduata (quella di Cuneo, nel caso di specie), finisce per accrescerne il peso a discapito delle altre liste circoscrizionali, pur appartenenti al medesimo gruppo politico ma riconducibili a differenti aree territoriali, essendo queste destinate a rimanere prive di propri rappresentanti nell’assemblea regionale.

6.3 Sul piano sistematico, poi, l’impostazione fatta propria dalla parte ricorrente dà adito all’ulteriore eventualità, del tutto irrazionale, per cui, dovendo rendersi necessaria la formulazione di una nuova graduatoria per ogni procedimento di surrogazione, la prima delle liste circoscrizionali in graduatoria conseguirebbe la totalità dei seggi vacanti di volta in volta in assegnazione, a scapito delle altre liste presenti in graduatoria che non ne otterrebbero alcuno.

6.4 A fronte delle segnalate distorsioni, non pare ipotizzabile neppure una soluzione mediana in forza della quale la formazione di una nuova graduatoria sarebbe necessaria solo in occasione del primo procedimento di surroga, potendosi effettuare lo scorrimento della medesima graduatoria per l’assegnazione degli ulteriori e successivi seggi vacanti: da un lato, infatti, anche in tale ipotesi la prima lista beneficerebbe di un immotivato surplus di rappresentanza;
dall’altro, se l’effetto sconveniente, che ragionevolmente occorre scongiurare, è quello dello sbilanciamento di seggi assegnati in sovrannumero ad una sola lista circoscrizionale a scapito delle altre, il sistema più efficiente (per quanto esposto) risulta essere indubitabilmente quello dell’utilizzo in scorrimento della stessa graduatoria elaborata nel procedimento ordinario di assegnazione.

7. A sostegno dell’assunto qui accolto depone, infine, il riscontro della prassi, favorevole alla soluzione accolta dalla Regione Piemonte, di cui vi è traccia sia nel parere ministeriale acquisito con riferimento alla specifica vicenda in oggetto;
sia in analoghe delibere di surroga adottate dal Consiglio Regionale della Liguria nel 2013 e nel 2014 (doc. 7 fasc. Regione).

8. In conclusione, le considerazioni che precedono impongono il rigetto del ricorso.

9. La novità della questione di diritto trattata giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.