Pubblicato il 28/04/2021

N. 04917/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02910/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2910 del 2018, proposto da
Comune di Cisterna di Latina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G L P e F R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A F, E P e L M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

e/o la revoca del decreto ingiuntivo n. 428 del 22 gennaio 2018, con il quale il T.A.R. Lazio - sezione II bis, “… ordina al Comune di Cisterna di Latina il pagamento di € 246.842,02, oltre agli interessi al saggio legale, in favore dell'Università degli Studi di Roma “La Sapienza” nel termine di giorni quaranta dalla notificazione del presente decreto, con l'avvertenza che nel medesimo termine potrà essere proposta opposizione e che in difetto si procederà ad esecuzione forzata. Condanna il Comune di Cisterna di Latina al pagamento a favore della ricorrente delle spese della presente procedura esecutiva che si liquidano in € 1.500,00 oltre agli accessori di legge”;

per l'accertamento della inesistenza del diritto di credito vantato dall'Università degli Studi di Roma “La Sapienza” in relazione alla convenzione stipulata con l'Istituzione “Conoscere” del Comune di Cisterna di Latina in data 2.4.2007;

in via riconvenzionale per la restituzione ex art. 2033 c.c. delle somme già versate

e per il risarcimento del danno,

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2021 - svolta ai sensi degli artt. 25 d.l. n. 137/2020 e 4 d.l. n. 28/2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams” come previsto dalla circolare n. 6305 del 13/03/2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa - la dott.ssa Ofelia Fratamico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Cisterna di Latina ha proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio opposizione al decreto ingiuntivo n. 428 del 22.01.2018 con gli era stato ingiunto il pagamento di € 246.842,02 oltre agli interessi al saggio legale, in favore dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza, con condanna anche al pagamento delle spese della procedura monitoria.

Con il medesimo ricorso il Comune ricorrente ha anche domandato l’accertamento “della inesistenza del diritto di credito vantato dall’Università… in relazione alla convenzione … stipulata con la sua istituzione <<Conoscere>>
… in data 2.04.2007 “e, in via riconvenzionale, la restituzione delle somme già versate per il medesimo titolo ex art. 2033 c.c. e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

A sostegno della sue domande il ricorrente ha dedotto di aver stipulato, attraverso la propria istituzione “Conoscere”, in data 2.04.2007, con l’Università La Sapienza di Roma una convenzione il cui oggetto consisteva “nel finanziamento – da parte dell’Istituzione Conoscere - di due posti di ruolo di professore ordinario di prima fascia presso la Facoltà di Ingegneria della Sapienza da ricoprire tramite concorso…”;
da parte sua, secondo il ricorrente, l’Università La Sapienza si sarebbe obbligata ad “attivare un corso di laurea in Ingegneria in Cisterna di Latina”.

Il ricorrente ha, quindi, sottolineato come fosse “ab origine chiaro ad entrambe le parti che l’esborso in questione era finalizzato allo svolgimento dell’attività didattica della Sapienza nel territorio del Comune, perché altrimenti… non vi sarebbe stata alcuna plausibile ragione per cui detto Ente locale si sarebbe dovuto proporre quale finanziatore, accollandosi costi non giustificati dall’interesse pubblico della collettività stanziata sul relativo territorio…”

Nonostante gli impegni assunti e gli sforzi economici sostenuti dal Comune di Cisterna di Latina, la Sapienza non avrebbe, però, mai esperito a seguito della stipula della convenzione del 2.04.2007, la procedura concorsuale ivi prevista e il corso di laurea e la correlata attività didattica non sarebbero mai stati svolti in Cisterna di Latina, perché l’Università avrebbe unilateralmente deciso di accorpare il corso di laurea triennale in Ingegneria dell’Informazione, precedentemente attivato presso la sede di Latina, con previsione di corsi da tenersi in Cisterna di Latina, ad altro corso di laurea, che si sarebbe svolto esclusivamente in Latina.

Il Comune ricorrente ha, così, lamentato l’inadempimento da parte dell’Università agli obblighi assunti con la convenzione e ha sostenuto: 1) la spettanza della controversia alla Sezione staccata di Latina, 2) la nullità del decreto ingiuntivo per difetto di attribuzione territoriale, 3) l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda monitoria per insussistenza del credito, dovuta alla nullità e/o inefficacia della convenzione, 4) in via subordinata, l’inammissibilità e infondatezza della domanda monitoria per difetto di legittimazione passiva del Comune e nullità della convenzione, 5) in via subordinata, inammissibilità e infondatezza della domanda monitoria per difetto di liquidità del credito, 6) in via subordinata, inammissibilità e infondatezza della domanda monitoria per insussistenza del credito dovuta all’inadempimento dell’Università, 7) in via subordinata, violazione dei principi di leale collaborazione, buona fede e correttezza con conseguente inadempimento dell’opposta, 8) in via subordinata, inammissibilità e infondatezza della domanda monitoria per nullità della convenzione dovuta a contrarietà all’interesse pubblico e a difetto assoluto di attribuzione, 9) in via subordinata, inammissibilità e infondatezza della domanda monitoria per inefficacia della convenzione per vizio del consenso ed errore essenziale, 10) in via subordinata, infondatezza della pretesa all’adeguamento automatico del 5% annuo, 11) in via subordinata, nullità, illegittimità e inapplicabilità delle clausole di adeguamento automatico del 5% annuo.

Si è costituita in giudizio l’Università La Sapienza di Roma, chiedendo il rigetto del ricorso e delle domande riconvenzionali, in quanto infondati.

All’udienza pubblica del 20.01.2021 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe il Comune di Cisterna di Latina ha, come anticipato, dedotto l’insussistenza del credito oggetto del decreto ingiuntivo opposto per una molteplicità di ragioni tra le quali, in primo luogo, il fatto che la convenzione su cui l’Università aveva fondato le sue pretese fosse nulla, in quanto “non…sottoscritta dal Rettore pro tempore, unico organo legittimato ad esprimere all’esterno la volontà dell’Università assumendo validi rapporti obbligatori…”;
il ricorrente ha, in particolare, sostenuto che la convenzione de qua, in quanto firmata da un “soggetto ignoto”, non identificabile per mancata indicazione delle generalità e della funzione all’interno dell’Ente, risultasse del tutto inefficace, per “inesistenza di una volontà decidente”, nonché per “assenza degli estremi di protocollo”, circostanza che non poteva che deporre “a sfavore dell’autenticità e riferibilità della stessa all’opposta”.

Il Comune di Cisterna di Latina ha, inoltre, eccepito il proprio difetto di legittimazione dinanzi alle pretese avanzate dall’Università, affermando la sua estraneità alle eventuali obbligazioni scaturenti dalla convenzione che era stata stipulata, in realtà, non dall’Amministrazione Comunale, ma da un’ “istituzione” del Comune denominata “Conoscere”, che non avrebbe “potuto operare né assumere oneri ed obblighi di natura patrimoniale, non avendo, peraltro, mai redatto il documento contabile su cui tali oneri avrebbero dovuto essere impegnati…”;
l’opponente ha, quindi, ribadito “il difetto di un valido impegno contabile, accompagnato dall’attestazione della copertura finanziaria ” ad esso riferibile e la nullità, anche sotto tale profilo, della convenzione “e ciò anche ai sensi degli artt. 1343 e 1418 co. 2 c.c. per illiceità della causa, comportando un’inaccettabile compressione dell’interesse pubblico ed essenziale, assicurato dalle norme imperative in materia contabile e contrattuale.

Il ricorrente ha, poi, sostenuto che la somma rivendicata dall’Università non potesse neppure dirsi “liquida” in base all’art. 184 co. 1 TUEL.

A ciò doveva aggiungersi che La Sapienza “non (aveva)… mai esperito, a seguito della stipula della convenzione del 2.04.2007, la procedura concorsuale ivi prevista” perché i due posti di ruolo di professore ordinario di prima fascia che gli importi dovuti dal Comune avrebbero dovuto finanziare sarebbero già stati coperti alla data del 1°.11.2006 e, quindi, anteriormente alla stipula della convenzione.

L’Università, sottoscrivendo la convenzione, che era stata preceduta dalle delibere del Consiglio Comunale n. 8/2006 e n. 15/2006, tra l’altro espressamente richiamate dall’atto stesso, avrebbe comunque “inequivocabilmente accettato… la motivazione ed il perseguimento dei fini socio-culturali per i quali il Comune aveva proposto il finanziamento…”, corrispondenti all’impegno a “svolgere l’attività di un corso di laurea triennale in Ingegneria in Cisterna di Latina” e, dinanzi all’inadempimento di tali obbligazioni, “il comportamento tenuto dall’opposta non (avrebbe meritato)… alcuna protezione giurisdizionale”, avendo l’Università dapprima ingenerato nel Comune il convincimento circa lo svolgimento del corso universitario e dell’attività didattica negli immobili comunali, che le erano stati per tale motivo messi gratuitamente a disposizione, e, successivamente, agito in violazione dei principi di leale collaborazione e di correttezza.

La lesione del legittimo affidamento riposto dal Comune di Cisterna di Latina nello svolgimento dei corsi sul suo territorio avrebbe, dunque, “legittimato – causalmente e proporzionalmente – la sospensione dell’adempimento da parte del medesimo Comune…”

Per il caso in cui dalla convenzione fosse effettivamente derivato l’obbligo per il Comune di sovvenzionare l’Università anche senza l’attivazione dei corsi di Ingegneria in Cisterna, l’opponente ha dedotto la nullità/inefficacia dell’atto “poiché esorbitante a) da quel limite invalicabile per l’attività del Comune rappresentato dal relativo territorio;
b) dai limiti previsti dall’art. 15 l.n. 241/1990, il quale impone il perseguimento del pubblico interesse ex art. 97 Cost.”

In via subordinata, l’opponente ha, inoltre, chiesto al Tribunale di dichiarare l’inefficacia della convenzione “anche ai sensi dell’art. 1427 c.c. per vizio del consenso ed errore essenziale (ex art. 1428 c.c.) del Direttore dell’Istituzione Conoscere, errore da ritenersi riconoscibile dall’Università che aveva partecipato – tramite un delegato del Rettore - alla seduta del Consiglio Comunale sfociata nella delibera di C.C. n. 8 del 16.02.2006”, nonché essenziale e determinante per il consenso.

Il Comune di Cisterna di Latina ha lamentato anche l’infondatezza della pretesa dell’Università di adeguamento automatico del 5% annuo degli importi dovuti, che, da un lato, avrebbe invece potuto essere erogato “solo a conguaglio e previa dimostrazione della sussistenza degli eventuali incrementi effettivamente verificatisi nel periodo considerato” e, dall’altro lato, avrebbe costituito comunque una clausola nulla o disapplicabile “quantomeno per contrasto: a) con l’obbligo di protezione che impone di evitare che i beni o la persona dell’altra parte subiscano pregiudizi;
b) con i principi di correttezza, buona fede, lealtà;
c) con il generale divieto di abuso di ogni posizione soggettiva, divieto che, ai sensi dell’art. 2 Cost. e dell’art. 1175 c.c. permea le condotte sostanziali al pari dei comportamenti processuali (cfr. SSUU. N. 23726/2007 e Ad. Plen. n. 3/2011);
d) con il principio secondo cui l’attività amministrativa… persegue i fini determinati dalla legge ed è retta dal principio del buon andamento, mentre … le clausole di cui trattasi introdurrebbero una sorta di pura e semplice occasione di lucro per la Sapienza”.

L’Università, secondo la ricostruzione del Comune ricorrente, avrebbe “arbitrariamente attuato una sorta di non previsto anatocismo in quanto – nel conteggio - … (avrebbe capitalizzato) l’incremento del 5% ogni anno, calcolando il 5% della successiva annualità sul capitale come sopra incrementato… (raggiungendo) all’esito, l’indebito profitto… di 115.975,59 euro”.

Il Comune di Cisterna di Latina ha, infine, come detto, avanzato, oltre alla domanda di revoca del decreto ingiuntivo, anche due domande riconvenzionali di restituzione, ai sensi dell’art. 2033 c.c., delle somme già corrisposte sulla base della medesima convenzione ed indicate nei mandati di pagamento di cui ai documenti nn. 10, 26, 28 e 30 e, in via subordinata, di condanna dell’opposta al risarcimento del danno per inadempimento “da quantificarsi sia nella somma indebitamente (già) versata… sia nell’ulteriore somma pari a quella azionata nella fase monitoria del … ricorso RG n. 12770/17 oppure in quella maggiore o minore ritenuta di giustizia”.

Devono essere, in primo luogo, rigettate le eccezioni di difetto di attribuzione per l’emissione del provvedimento monitorio – che sarebbe stato, perciò, da revocare - e per la trattazione della presente controversia di opposizione della sede centrale di Roma, per la asserita spettanza della causa alla sezione staccata di Latina.

Come evidenziato dalla difesa dell’opposta, oggetto della controversia è un accordo tra due Amministrazioni aventi sedi legali in differenti province del territorio del Lazio (una in Latina e l’altra a Roma) e non un provvedimento emesso unilateralmente dal Comune di Cisterna di Latina, con effetti limitati al suo territorio.

Nel caso di specie l’applicazione dell’art. 13 c.p.a., che fa riferimento, appunto, in primo luogo, al criterio della sede dell’organo o dell’Ente che ha emanato l’atto e al criterio dell’efficacia territoriale dello stesso, non può, quindi, condurre ad attribuire la controversia alla sede staccata di Latina, poiché gli effetti della convenzione, stipulata, come detto, da due Amministrazioni diverse, non sono circoscritti al territorio del Comune di Latina, ricompreso nell’attribuzione della sede staccata, ma sono destinati a prodursi anche e soprattutto a Roma, sede dell’Università La Sapienza.

Da qui la necessaria attribuzione alla sede centrale di Roma.

Quanto al merito della controversia, non idonea ad inficiare in alcun modo la validità della convenzione è, in primo luogo, la contestazione svolta dal Comune sulla identificazione della sottoscrizione apposta sull’atto per l’Università poiché, come evidenziato dalla Suprema Corte di Cassazione, “nessuna norma o principio abilita un contraente a mettere in dubbio la firma di controparte, seppure non leggibile” (Cass. Civ. Sez. II, n. 23669 del 19.11.2015) e, in ogni caso, la firma risulta essere stata riconosciuta in giudizio dall’Università (che ha prodotto in giudizio la convenzione, avvalendosene per richiedere ed ottenere il decreto ingiuntivo) e mai prima della presente causa di opposizione messa in dubbio, quanto a riferibilità all’Ateneo, neppure dall’opponente che risulta, anzi, aver parzialmente adempiuto in via spontanea le obbligazioni ivi previste.

Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le doglianze svolte dall’opponente in relazione al suo preteso difetto di legittimazione passiva ed alla sua asserita estraneità alle obbligazioni scaturenti dalla convenzione che, essendo stata stipulata dal legale rappresentante dell’Istituzione “Conoscere” in assenza di un valido impegno contabile o di autonomia dell’ente, sarebbe risultata nulla.

L’istituzione “Conoscere”, dalla documentazione in atti, appare, in verità, essere un ente strumentale del Comune di Cisterna di Latina privo di personalità, ma dotato di autonomia gestionale ai sensi dell’art. 60 dello Statuto del Comune e, come tale, in grado di impegnare la volontà e la responsabilità del Comune stesso, che, del resto, risulta aver preparato, sostenuto ed approvato con i propri provvedimenti e determinazioni la sottoscrizione della convenzione e l’assunzione dei relativi impegni.

Il medesimo Comune, come evidenziato dalla difesa dell’Università, nelle sue delibere e nelle disposizioni di pagamento delle prime annualità del finanziamento ha, infatti, dato atto di aver regolarmente inserito in bilancio il capitolo di spesa relativo all’impegno finanziario assunto in virtù della convenzione e di aver adottato tutte le misure per far fronte alla spesa.

Non possono, poi, essere in alcun modo condivise le censure di nullità del decreto ingiuntivo per insussistenza del credito dovuta all’inadempimento dell’Università.

Da un’attenta lettura della convenzione emerge che, con tale atto, attraverso la sua istituzione “Conoscere”, il Comune di Cisterna di Latina, intendendo partecipare al potenziamento della didattica e della ricerca con il finanziamento della creazione di due posti di ruolo di professore ordinario presso la Facoltà di Ingegneria dell’Università la Sapienza di Roma, si è espressamente impegnato, senza alcun onere o obbligo a carico dell’Ateneo, “ad erogare all’Università… la cifra di € 212.000,00 annua”, per la durata di 8 anni.

Nell’atto non è prevista alcuna controprestazione dell’Università, soprattutto nessun obbligo a tenere i relativi corsi nel territorio comunale e, a tale riguardo, nessun effetto vincolante per l’Ateneo né alcuna efficacia integrativa della convenzione possono avere le delibere del Consiglio Comunale richiamate nel ricorso in opposizione.

Poiché, secondo una possibilità prefigurata nella convenzione stessa, vincitori del concorso - iniziato precedentemente alla sottoscrizione della convenzione, ma chiaramente considerato dalle parti come idoneo a realizzare gli scopi perseguiti da entrambe le parti con la firma di tale accordo – sono stati due professori associati già in servizio presso la Facoltà di Ingegneria, il ricorso monitorio è stato presentato correttamente dall’opposta solo per la differenza tra la retribuzione spettante al professore di prima fascia e quella spettante al professore di seconda fascia.

Del tutto ingiustificata si rivela, perciò, la sospensione dei pagamenti disposta quale “eccezione di inadempimento” da parte del Comune, non potendosi configurare, come detto, alcun inadempimento dell’Università alla convenzione, né, tantomeno, la denunciata violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede o del legittimo affidamento.

L’Ateneo, da parte sua, ha dimostrato attraverso i documenti di causa di avere utilizzato il finanziamento ottenuto per la nomina dei due professori e di aver svolto, pur non essendovi obbligata, attività di ricerca ed attività didattica anche nel territorio di Cisterna di Latina come le lezioni di Ingegneria dell’Informazione, i laboratori del Dipartimento di Ingegneria dell’Informazione, Elettronica e Telecomunicazioni e le conferenze nei locali di Palazzo Caetani del 2012 e del 2014.

Non in grado di provare l’esistenza del preteso obbligo dell’Ateneo di far svolgere i corsi finanziati esclusivamente nel territorio del Comune appaiono, inoltre, gli atti con i quali il Comune stesso avrebbe messo a disposizione dell’Ateneo alcuni locali siti sul suo territorio, provvedimenti del tutto distinti dalla convenzione in esame e assolutamente non idonei a fondare una obbligazione, in realtà, come anticipato, non inserita dalle parti nelle pattuizioni sottoscritte in data 2.04.2007.

Non meritevoli di accoglimento sono anche i motivi volti a trasformare un eventuale sviamento di potere della determinazione comunale di concedere all’Università il finanziamento, determinato dalla non immediata riferibilità degli effetti del beneficio alla collettività di riferimento territoriale, in una causa di annullabilità della convenzione per vizio del consenso dell’Ente, che sarebbe stato indotto in errore circa il reale contenuto della convenzione o in una causa di nullità dell’atto stesso per non meglio precisati “contrarietà all’interesse pubblico e difetto assoluto di attribuzione”, non potendo, evidentemente, tale eventuale sviamento incidere sulla validità ed efficacia della convenzione ma semmai integrare l’eventuale responsabilità dell’Ente o dei suoi amministratori per un utilizzo dei fondi comunali non direttamente ricollegabile ai primari bisogni della collettività di riferimento e non potendo, d’altronde, l’Università sindacare i reali interessi del Comune a finanziare il potenziamento della sua attività di ricerca e didattica in specifici settori come l’Ingegneria dell’Informazione.

L’esame del contenuto della convenzione e la lettura dell’espressa previsione dell’adeguamento automatico del 5% annuo degli importi dovuti sia nell’art. 6 della convenzione, sia nel bilancio del Comune rendono, infine, infondate anche le doglianze di illegittima applicazione di tale aumento delle somme da versare.

In presenza di una causa giustificatrice degli esborsi ingiunti da questo Tribunale con il decreto ingiuntivo opposto e dell’assenza di qualsiasi condotta illegittima da parte dell’Ateneo nei confronti dell’opponente suscettibile di condurre al risarcimento del danno, anche le domande riconvenzionali non possono che essere respinte.

In conclusione, l’opposizione e le domande riconvenzionali devono essere rigettate, con conferma del decreto ingiuntivo opposto e condanna dell’opponente alla rifusione delle spese della presente lite.