Pubblicato il 10/03/2021

N. 01608/2021 REG.PROV.COLL.

N. 03365/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3365 del 2019, proposto da
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, A A, B C, A C, G P, B R, E C, A I F, G R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato T T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;

nei confronti

Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, piazza Matteotti, 1;
Provincia di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Marsicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, piazza Amedeo, 8 (presso lo studio dell’avv. Lucia Papa);
Comune di Benevento, Comune di Avellino, Provincia di Salerno, Provincia di Avellino, Provincia di Caserta, ANM - Azienda Napoletana Mobilità, EAV - Ente Autonomo Volturno,

SITA

Sud - Sicurezza Trasporti Autolinee, CLP Sviluppo Industriale, ATC - Azienda Trasporti Campani, A.IR. Mobilità, Trenitalia, Caremar, Busitalia Campania, Autolinee Buonotourist, Autolinee Curcio, Ettore Curcio e Figli, Medmar, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera di Giunta Regionale della Campania n. 250 del 11.6.2019, trasmessa agli enti gestori dei Servizi della Regione Campania con nota n. 381934 del 17.6.2019 e pubblicata nel BURC n. 34 del 17.6.2019 avente ad oggetto “servizi minimi trasporto pubblico locale. Programmazione risorse ed indirizzi operativi” , nella parte in cui ha assegnato al Comune di Napoli per l'anno 2019 risorse per euro 58.484.022,00, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, nonché per l’accertamento delle risorse per il finanziamento dei servizi minimi del trasporto pubblico locale dovute dalla Regione Campania al Comune di Napoli per il 2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, della Città Metropolitana di Napoli e della Provincia di Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 - svoltasi con le modalità di cui all’art. 25 del D.L. n.137/2020 convertito dalla L. n. 176/2020, come modificato dall’art. 1, co. 17, del D.L. n. 183/2020, e al D.P.C.S. del 28.12.2020 - il dott. G D V;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

E’ impugnata la delibera della Giunta Regionale della Campania n. 250 dell’11.6.2019 pubblicata nel BURC n. 34 del 17.6.2019 avente ad oggetto “servizi minimi trasporto pubblico locale. Programmazione risorse e indirizzi operativi” , nella parte in cui sono state assegnate al Comune di Napoli per l’anno 2019 risorse finanziarie per euro 58.484.022,00.

L’amministrazione ricorrente deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili lamentando, in estrema sintesi, l’inadeguatezza dei fondi stanziati.

Con un primo ordine di rilievi contesta la disparità di trattamento e l’elusione del giudicato in quanto, con l’impugnata delibera, la Regione Campania avrebbe reiterato le scelte compiute negli anni precedenti, ivi compresi gli anni 2011 e 2012, per i quali il giudice amministrativo aveva già accertato l’illegittimità della ripartizione dei fondi in quanto al Comune di Napoli sarebbe stata applicata una immotivata riduzione rispetto agli altri enti locali e agli operatori del comparto ferro (EAV e Trenitalia), a scapito dei servizi locali di metropolitana e di circumvesuviana.

Con il secondo motivo parte ricorrente lamenta il mancato rispetto delle previsioni del piano di riprogrammazione dei servizi minimi di trasporto pubblico locale approvato dalla Giunta Regionale con delibera n. 462 del 2013 che, per lo scenario minimo “0”, prevedevano per il Comune di Napoli lo stanziamento della somma di euro 67.486.632,00, di cui oltre euro 27 milioni per trasporto su ferro (metropolitane e funicolari cittadine);
parte ricorrente evidenzia in proposito che la linea 1 della metropolitana ha registrato un notevole incremento del numero di viaggiatori senza beneficiare di un corrispondente adeguamento delle risorse, a differenza di altre aziende regionali di trasporto su ferro che, viceversa, avrebbero ricevuto un incremento.

Con la terza doglianza il Comune ribadisce che la Regione non avrebbe considerato le risorse necessarie da destinare al trasporto cittadino su ferro (funicolari e metropolitana), pur aumentato in maniera rilevante quelle destinate al trasporto su ferro regionale, tra cui la metropolitana del Comune di Salerno che rientra nel contratto stipulato dalla Regione Campania con Trenitalia.

Con gli ulteriori motivi di gravame l’istante contesta il difetto di motivazione, la violazione della partecipazione procedimentale, atteso che in sede di Comitato di indirizzo e monitoraggio del TPL, erano state previste risorse maggiori in favore del Comune di Napoli (62,5 milioni di euro) rispetto a quelle poi effettivamente stanziate, nonché l’illegittimità della previsione che imponeva ai soggetti destinatari delle risorse di inserire nei contratti con i gestori del servizio di TPL una clausola di revisione dei corrispettivi fino al 20%.

Infine, lamenta l’illegittimo assorbimento nei finanziamenti della quota destinata ai rinnovi contrattuali del personale del TPL, ai sensi dell’art. 23 del D.L. n. 355/2003, convertito dalla L. n. 47/2004.

Resistono in giudizio la Regione Campania e la Provincia di Benevento che replicano nel merito e chiedono il rigetto del ricorso. La Città Metropolitana di Napoli eccepisce la carenza di legittimazione passiva, per non aver adottato gli atti impugnati e si oppone all’accoglimento della impugnazione.

All’udienza pubblica del 10 febbraio 2021 la causa è passata in decisione.

Preliminarmente, non ha pregio l’eccezione in rito sollevata dalla Città Metropolitana di Napoli.

Difatti, non può escludersi che l’accoglimento del gravame in merito all’entità del finanziamento concesso al Comune ricorrente, unitamente alla successiva attività programmatoria conformativa regionale, possa pregiudicare l’interesse degli altri beneficiari, ivi compresa la resistente, a conservare la quota di risorse attribuita con il provvedimento impugnato;
pertanto, la predetta amministrazione è stata ritualmente evocata in giudizio in qualità di controinteressata ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a..

Nel merito, il ricorso va accolto.

Giova premettere che il giudizio in trattazione segue a pregressi contenziosi azionati dal Comune di Napoli avverso gli atti regionali di programmazione delle risorse finanziarie per precedenti annualità, tra i quali il 2017 e il 2018, definiti da questo Tribunale, Sez. I, con sentenze n. 4668/2018 e n. 1667/2019.

Al riguardo, occorre tuttavia rilevare che tali pronunce non sono state confermate in appello dal Consiglio di Stato che, con sentenze della Sez. V n. 721/2020 e 722/2020, in riforma delle decisioni di primo grado, ha accolto le impugnazioni proposte dal Comune di Napoli.

Ne discende che anche il gravame in trattazione va accolto, visto che esso reca censure sovrapponibili a quelle già positivamente vagliate dai giudici di Palazzo Spada.

Non resta, dunque, che riportate le statuizioni rese dal Consiglio di Stato:

- rispetto all’anno 2011, per il quale il giudice amministrativo aveva già accertato l’illegittimità per disparità di trattamento della decurtazione dei finanziamenti regionali per il trasporto pubblico locale di Napoli da quasi 69 milioni di euro a circa 62 milioni e mezzo di euro, il finanziamento si è ulteriormente ridotto ad euro 58.484.022,00 mentre per alcuni Comuni della Regione Campania è aumentato;

- nel 2016 e ancor di più nel 2017 il fondo TPL regionale per i servizi su gomma è aumentato, mentre è rimasta invariata la quota di finanziamento attribuita al Comune, la valutazione effettuata, in proposito, dalla Regione deve ritenersi manifestamente irragionevole e sindacabile proprio perché sintomatica di essere viziata alla luce del criterio di finanziamento basato “sul costo storico” che, seppur non più previsto dalla normativa vigente, rimane pur sempre parametro logico di riferimento derogabile solo in base a criteri ragionevoli indicati, esigendo, sul punto, pregnante motivazione, ciò che non è stato fatto nella specie, laddove la spesa nominale è costante, cioè diminuisce in termini reali, e ciò si verifica solo per l’ente che, per fatto notorio, ha i più alti costi di congestione, connessi, appunto, alle peculiarità del trasporto pubblico locale così come sviluppato negli ultimi anni, che hanno visto un notevole incremento di viaggiatori connesso alla costruzione e al continuo ammodernamento della linea 1 della metropolitana;

- è manifestamente illogico non far valere il criterio della spesa storica: se lo stanziamento nominale rimane lo stesso, in realtà con gli anni esso diminuisce né può ammettersi un’inversione dell’onere della prova;
per sovvertire il criterio della spesa storica si esige una specifica motivazione, perché la città di Napoli, per le sue dimensioni, presenta costi aggiuntivi di congestione non presenti negli enti locali minori;

- il taglio sostanziale dei fondi per il Comune di Napoli non può giustificarsi con l’entrata in vigore di accordi e piani regionali con EAV e RFI, che avrebbero diminuito le risorse a disposizione, risultando illogico finanziare RFI e EAV e diminuire il finanziamento reale per la metropolitana e la circumvesuviana di Napoli: il potenziamento delle linee veloci su Napoli crea, infatti, l’esigenza di potenziarne, conseguentemente, anche la metropolitana e la circumvesuviana, che costituiscono importanti infrastrutture di raccordo per la cittadinanza e per tutti coloro che si muovono nella città:

- nonostante la Regione avesse a disposizione risorse maggiori di quelle necessarie a dare attuazione ai servizi minimi della propria ultima programmazione, si è discostata dalle previsioni di finanziamento del Piano di riprogrammazione del 2013, che per lo scenario “0”, cioè minimo, che rappresenta la soglia minima al di sotto della quale non si garantisce un’offerta minima di servizi per i cittadini, prevedevano per il Comune di Napoli lo stanziamento della somma di euro 67.486.632,00 (esclusa IVA), di cui oltre 27 milioni per trasporto su ferro (metropolitane e funicolari cittadine), mentre la quota di finanziamento attribuita in concreto alla città è stata, come detto, pari ad euro 58.484.022,00 comprensiva anche della porzione per il trasporto su ferro;

- nel verbale della seduta del 29 novembre 2016 del comitato di indirizzo e di monitoraggio del trasporto pubblico locale la Regione, nell’ambito della ripartizione delle risorse stanziate per i servizi di trasporto pubblico locale, ha manifestato l’intenzione di assegnare al Comune di Napoli circa 62,5 milioni di euro, disattendendo, invece, irragionevolmente, tale impegno con l’emanazione della delibera impugnata e reiterando il pregresso stanziamento pari ad euro 58.484.022,00;

- la questione relativa alla ricomprensione nei finanziamenti della quota destinata ai rinnovi contrattuali del personale del TPL (sul quale, al contrario, vi è stata una distinta pronuncia reiettiva del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5804/2019) può essere assorbita, come disposto dal Consiglio di Stato, Sez. V, n. 721 e n. 722 del 2020.

All’accoglimento delle predette censure segue l’annullamento dell’impugnata delibera regionale nei limiti dell’interesse di parte ricorrente - ovvero nella sola parte in cui ha assegnato al Comune di Napoli per l'anno 2019 risorse per euro 58.484.022,00 - fatta salva l’ulteriore attività programmatoria regionale.

Viceversa, non può trovare accoglimento la richiesta di accertamento delle risorse per il finanziamento dei servizi minimi di TPL dovute dalla Regione Campania al Comune di Napoli per il 2019 ostandovi, innanzitutto, profili di discrezionalità tecnica nell’attività di programmazione che compete all’amministrazione, alla quale questo giudice non può sostituirsi.

Sotto distinto profilo, dall’esame dell’ultima memoria di parte ricorrente emerge che, ai fini dell’esecuzione delle sentenze del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 721 e n. 722/2020, la Regione Campania ha incaricato l’Acamir per l’elaborazione di una istruttoria tecnica che è sfociata nel documento “Programmazione e riparto risorse servizi minimi di trasporto pubblico locale – Istruttoria Tecnica” del 3.6.2020 con cui è stata rideterminata nel 21,2% la percentuale di risorse dovute al Comune di Napoli. Per l’effetto, con delibere di Giunta Regionale n. 366 e n. 367 del 15.7.2020 è stato rideterminato il budget riferito alle predette annualità 2017 e 2018 nell’importo, rispettivamente, di euro 63,7 e 63,2 milioni in luogo del precedente di euro 58,4 milioni.

Tuttavia, tali ulteriori provvedimenti non sono stati ritenuti satisfattivi, tant’è che il Comune ricorrente espone di aver proposto ulteriori gravami innanzi al Consiglio di Stato per elusione del giudicato. Inoltre, l’ente locale rappresenta di aver proposto anche impugnazione innanzi a questo T.A.R. (R.G. n. 4030/2020) avverso la delibera di Giunta n. 414/2020 con cui, sulla base del predetto documento Acamir, la Regione ha provveduto al riparto delle somme destinate al finanziamento dei servizi minimi del TPL per il 2020, assegnando al Comune di Napoli l’importo di euro 64.480.606,86;
anche in tal caso l’amministrazione comunale ha ritenuto insufficienti le risorse.

Pertanto, non è possibile accogliere la richiesta avanzata dal Comune di individuare criteri il più possibile stringenti per la corretta quantificazione del finanziamento regionale per il 2019. Difatti, proprio richiamando il criterio di finanziamento basato sul “costo storico” - che il Consiglio di Stato ha individuato come parametro logico di riferimento derogabile solo in base a criteri ragionevoli indicati (sentenze citate n. 721 e n. 722 del 2020) - la determinazione delle risorse per il 2019 non può prescindere da quella riferita alla precedente annualità che, come riferito dal Comune istante, seppur incrementata costituisce oggetto di impugnazione per elusione del giudicato.

In conclusione, il ricorso va accolto con conseguente annullamento della delibera impugnata nei limiti dell’interesse di parte ricorrente e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti regionali, anche alla luce dell’attività conformativa di programmazione relativa al 2018.

La complessità delle questioni esaminate ed il diverso esito dei giudizi riferiti alle precedenti annualità giustificano la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.