Pubblicato il 17/01/2024

N. 00806/2024 REG.PROV.COLL.

N. 15434/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15434 del 2019, proposto da D D G, E M, E M, A D P, G G, D D P, C S d T G &
F M, S R, R T, E T, A T, D C, O M, E T, E M S.r.l., C F, G V, rappresentati e difesi dagli avvocati O C, A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Eredi Terracina Sas di Terracina Carlo, Antonietta Carmelitano, non costituiti in giudizio;

AVVERSO E PER L’ANNULLAMENTO

- della Deliberazione della Giunta Capitolina n. 172 del 30 agosto 2019, avente ad oggetto “Approvazione dello schema di Protocollo d’Intesa tra Roma Capitale, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e la Regione Lazio finalizzato alla formalizzazione delle determinazioni conclusive adottate dal Tavolo Tecnico per il Decoro istituito ai sensi della Deliberazione di Giunta Capitolina n. 96 del 9 aprile 2014”, pubblicato all’Albo Pretorio on line di Roma dal 12 al 26 settembre 2019;
e di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti richiamati nel provvedimento;

- della Delibera della Regione Lazio n. 751 del 15 ottobre 2019, recante “Approvazione dello schema di Protocollo d’Intesa tra Roma Capitale, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e la Regione Lazio finalizzato alla formalizzazione delle determinazioni conclusive adottate dal Tavolo Tecnico per il Decoro istituito ai sensi della Deliberazione di Giunta Capitolina n. 96 del 9 aprile 2014”;
e di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti richiamati nel provvedimento;

- della approvazione dello schema di protocollo di intesa da parte del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, ove medio tempore intervenuto;
in uno a tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

- dei verbali del Tavolo Tecnico per il Decoro, richiamati nei predetti atti;

- della determinazione Dirigenziale QH/1253 del 23/11/2018, con cui si è ritenuto di prendere atti delle determinazioni conclusive del Tavolo Tecnico per il Decoro per gli ambiti territoriali n. 3, 4, 5, 6 e 7;

- di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto richiamato nei predetti atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Regione Lazio e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2023 la dott.ssa F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti – titolari di postazioni commerciali a rotazione nel Centro storico di Roma – hanno impugnato le deliberazioni della Giunta capitolina e della indicata Giunta regionale, nonché del Mibact, ove adottata, come indicate in epigrafe, finalizzate ad approvare lo schema di intesa tra Roma Capitale, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e la Regione Lazio per formalizzare le determinazioni conclusive del Tavolo Tecnico del Decoro, già istituito con precedente Delibera della Giunta capitolina 96/2014;
nonché la Determinazione Dirigenziale n. QH/1253 del 23.11.2018 con cui già il Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive ha provveduto a prendere atto delle determinazioni conclusive assunte dal TTD relativamente agli Ambiti dal n.3 al n.7, prima di sottoporre la proposta alla Giunta Capitolina per l’adozione dell’atto giuntale qui impugnato.

2. Le Deliberazioni giuntali impugnate si inseriscono in un ampio e complesso procedimento già noto al Tribunale, in virtù dei numerosi ricorsi in materia, proposti anche dagli odierni ricorrenti, finalizzato, in sintesi, alla adozione di piani di riordino delle postazioni commerciali operanti sul territorio di Roma Capitale, alla luce delle esigenze di tutela e decoro delle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.

Nell’ambito di questo procedimento nell’anno 2014 è stato istituito il Tavolo Tecnico del Decoro che nel tempo ha svolto delle valutazioni sulla compatibilità/incompatibilità delle numerose postazioni sul territorio, cui hanno fatto seguito varie Determinazioni Dirigenziali di delocalizzazione delle postazioni commerciali, impugnate dagli operatori interessati, inclusi i ricorrenti, inizialmente previste come temporanee e poi perdurate negli anni con provvedimenti di proroga, di volta in volta contestati (si veda la ricostruzione di cui alle sentenze 3529 e 3536/2016, relative ad una prima parte del procedimento, nonché più di recente le sentenze 3653 e 3659/2023, richiamate anche dai ricorrenti, cui per brevità si rimanda).

3. Nel presente giudizio sono invece impugnati degli atti generali, vale a dire le Deliberazioni sopra indicate, con cui, dopo che in data 22.02.2018 i coordinatori del Tavolo Tecnico hanno dichiarato conclusi i lavori relativi alla prima fase funzionale (ambiti territoriali dal n. 3 al n. 7) e graficizzato per ciascun ambito territoriale le proprie conclusioni su tavole cartografiche, la Giunta capitolina (come già in passato con la D.G.C. 233/2014) e la Giunta regionale hanno preso atto delle determinazioni del Tavolo e approvato lo schema di Protocollo di Intesa da sottoscrivere tra Roma Capitale, Regione Lazio e Mibac per formalizzarle.

4. Avverso tali atti i ricorrenti si sono rivolti al Tribunale, replicando gran parte delle censure già sottoposte al Tribunale nei precedenti giudizi, chiedendone l’annullamento per:

I - Illegittimità in via derivata dagli atti già impugnati in precedenti giudizi e ancora sub iudice (all’epoca di notificazione del ricorso);

II – Violazione di legge (D. lgs. 25/11/2016 n. 222 art. 1 comma 4 – Legge regione Lazio 31/12/2016 n. 17, art. 3 comma 122) – nullità per difetto di attribuzione – eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza di motivazione – con eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4 D. lgs. n. 222/2016 in relazione all’art. 76 Cost.;

III – Violazione di legge (art. 52, D. lgs. 42/2004 – sent. Corte Cost. 140/20154 - art. 9 D. lgs. n. 281/1997) – eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto del presupposto – nullità per difetto di attribuzione – con eccezione di illegittimità dell’art. 52 D. lgs. 42/2004 (e dell’art. 1, comma 4, D Lgs. 222/2016 e dell’art. 3, comma 122 della Legge Regione Lazio n. 17/2016) in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.;

IV – Incompetenza;

V – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, sviamento, contraddittorietà – Violazione di legge e/o regolamento (art. 97 Cost. - Violazione dell’Accordo approvato con Delibera n. 96/2014);

VI – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A., disparità di trattamento, illogicità – Violazione di legge (art. 14 L. R. 12/2016);

VII – Violazione di legge (D. lgs. 59/2010;
art. 1, comma 686 Legge 145/2018;
art. 52 D. lgs 42/2004;
art. 53 Legge regione Lazio 22/2019 – art. 44 Legge regione Lazio 33/1999) – violazione della CEDU - violazione dell’art. 97 cost. e di ogni principio in materia di buon andamento della P.A. – eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento, perplessità, difetto dei presupposti;

VIII – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, difetto dei presupposti, illogicità, disparità di trattamento, contraddittorietà, erroneità, travisamento di fatto.

5. Roma capitale si è costituita in resistenza e con memoria del 7.12.2022 ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità/improcedibilità del ricorso in quanto nelle more del giudizio è stata determinata la ricollocazione definitiva dei posteggi commerciali di interesse dei ricorrenti con D.D. 1285/2019.

Sul punto i ricorrenti hanno precisato di aver impugnato tale Determinazione nel distinto giudizio r.g. 2191/2020.

6. La Regione Lazio e il Ministero intimato si sono costituiti in giudizio con formule di rito.

7. Con ordinanza 736/2023 il Tribunale ha disposto un’istruttoria a carico di Roma Capitale per acquisire la documentazione relativa ai lavori del TTD, corredata da puntuale relazione illustrativa rispetto alle determinazioni riguardanti le singole postazioni di interesse di ciascuno dei ricorrenti.

8. In vista della discussione nel merito del ricorso, le parti hanno insistito nelle difese.

9. Alla pubblica udienza del 20.06.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è inammissibile e, comunque, infondato.

10.1. Ed invero, sotto il profilo in rito, le deliberazioni impugnate, pur avendo natura mista (ricognitiva/deliberativa/autorizzativa), non sono direttamente ed immediatamente lesive della sfera giuridica dei ricorrenti.

Con tali Deliberazioni, infatti, la Giunta capitolina e quella regionale si sono limitate a prendere atto delle Determinazioni del TTD, approvando lo schema di Protocollo di intesa (non ancora sottoscritto) e, al contempo, ne hanno autorizzato la sottoscrizione da parte degli Organi competenti.

Nessuno degli effetti diretti delle Deliberazioni, pertanto, si ripercuote nella sfera giuridica dei ricorrenti;
possono in ipotesi ravvisarsi effetti indiretti (ma comunque non immediatamente lesivi, anche alla luce delle doglianze formulate), per essere state recepite le determinazioni conclusive del TTD e deliberato che tali determinazioni costituiscono il presupposto per i Piani di riordino del commercio;
tali Piani, tuttavia, ancora non sono stati adottati ed è invece in quella sede (ovvero a valle della definizione dei Piani generali, nella adozione dei singoli provvedimenti da parte dei Municipi competenti) che si verifica la lesione della sfera giuridica dei singoli commercianti interessati.

Quanto sopra, peraltro, risulta innanzitutto confermato dal fatto che gli stessi ricorrenti – nel gravare con ricorso r.g. 2191/2020 la D.D. 1285/2019 citata da Roma Capitale – hanno impugnato quale atto presupposto la Deliberazione della Giunta Capitolina, già impugnata in via autonoma con il presente ricorso.

Inoltre, risulta confermato dalla stessa Deliberazione giuntale, laddove – sebbene in riferimento ad altra categoria di commercianti – è specificato che le osservazioni inviate ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs. n. 222/2016 dalle Associazioni di categoria “ considerata la natura di atto presupposto alla predisposizione dei Piani di riordino delle predette determinazioni del tavolo tecnico per il Decoro (…) sono state inviate ai Municipi territorialmente coinvolti nei lavori del Tavolo Tecnico per il Decoro per le eventuali informazioni ivi contenute che potessero risultare utili ai fini dell’adozione dei medesimi Piani ”.

Nonché, parimenti, la mancanza di effetti diretti immediatamente lesivi scaturenti dalle determinazioni del TTD (quindi anche dall’atto dell’Organo centrale che le recepisce ai fini della soltanto successiva formalizzazione, anche per dare reciprocamente atto, con altre Amministrazioni, di aver esercitato le prerogative costituzionalmente garantite in attuazione del principio di leale collaborazione) risulta confermata sia dall’esame della documentazione del TTD, acquisita agli atti, sia dalle pronunce del Consiglio di Stato (nn. 3680 e 3681/2016), rese in relazione alla (fase iniziale della) medesima vicenda, e richiamate anche nella sentenza di questo Tribunale da ultimo richiamata dagli stessi ricorrenti, nell’esaminare il vizio di partecipazione procedimentale sollevato in quella sede.

Nelle sentenze indicate, infatti, il Giudice di appello ha chiarito che “ Il tavolo tecnico Roma Capitale – Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo è riconducibile allo schema dell’accordo tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 della legge generale sul procedimento amministrativo (7 agosto 1990, n. 241). Rispetto a questo accordo, in cui si realizza una collaborazione istituzionale per lo svolgimento di attività di interesse pubblico comuni alle amministrazioni, non è ravvisabile alcuna legittimazione procedimentale di terzi privati, per la decisiva ragione che tale accordo non è destinato a produrre effetti diretti nella sfera giuridica di questi ultimi. La partecipazione ai sensi degli artt. 7 e seguenti della citata legge n. 241 del 1990 è invece dovuta nelle determinazioni amministrative adottate in esecuzione dell’accordo raggiunto, quando gli impegni raggiunti tra i soli enti pubblici stipulanti sono portati ad esecuzione attraverso atti aventi valore provvedimentale produttivi di modificazioni sfavorevoli nella sfera giuridica di terzi ”;
ciò avviene “ quando Roma Capitale ha avviato la rilocalizzazione sulla base degli esiti del tavolo tecnico, mentre la precedente fase del tavolo tecnico è riconducibile alla presupposta definizione del regime di tutela delle aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico ai sensi dell’art. 52 del Codice di cui al d.lgs. n. 42 del 2004 (…)”.

D’altro canto, anche i ricorrenti nell’ultima memoria hanno dedotto che “ nella fattispecie oggi sottoposta allo scrutinio di codesto Collegio, la Determinazione Dirigenziale QH/1253 del 23/11/2018 si pone come atto direttamente esecutivo dei richiamati lavori del TDD, produttivo di effetti giuridici nella sfera dei privati ”, così escludendo che un effetto lesivo potesse scaturire dagli atti generali meramente prodromici (invece qui autonomamente impugnati).

Tuttavia, in disparte la tardività della relativa impugnativa, neanche la D.D. da ultimo citata può qualificarsi quale atto esecutivo, per quanto già sopra osservato e perché, come risulta dal contenuto della Deliberazione giuntale, la D.D. indicata integra una mera presa d’atto interlocutoria, priva di portata provvedimentale lesiva.

10.2. Fermo quanto detto, valga peraltro osservare che, nel merito, le censure anche qui proposte sono già state esaminate e respinte dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 443/2020, alle cui ampie motivazioni si rinvia, pronunciata nelle more del giudizio e depositata in atti da Roma Capitale;
invero, contrariamente a quanto argomentato dai ricorrenti nella memoria di replica depositata in vista dell’udienza, la sentenza richiamata è pertinente poiché – sebbene abbia definito dei giudizi riuniti che avevano ad oggetto i provvedimenti di delocalizzazione all’epoca definita temporanea – ha comunque affrontato le questioni di carattere più generale sollevate anche nel presente giudizio.

11. In conclusione, per quanto detto, il ricorso è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e deve pertanto essere integralmente respinto.

12. La peculiarità della vicenda nel suo complesso consente, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.