Pubblicato il 18/07/2024

N. 14720/2024 REG.PROV.COLL.

N. 11546/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11546 del 2023, proposto da Popina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato S I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

1. dei provvedimenti prot. CA/2023/129933 e prot. CA/2023/129926 del 04/07/2023 recanti comunicazioni di inefficacia scia presentate dalla ricorrente;

2. di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo alla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2024 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – esercente laboratorio in forma artigianale nel settore alimentare, con esercizio di vicinato – ha impugnato i provvedimenti del 4.07.2023, indicati in epigrafe, con cui Roma Capitale ha dichiarato la inefficacia delle SCIA dalla medesima presentate in data 1.06.2023 per l’esercizio dell’attività, da svolgersi nell’ambito del sito Unesco.

I provvedimenti di inefficacia sono così motivati “ Conclusi entro i termini gli accertamenti istruttori previsti dalla L. 241/90 si è verificato che il locale in cui si intende avviare l’attività di vendita ricade nel sito UNESCO, nel quale è vietata l’apertura di nuove attività di vendita sia ai sensi della previgente DAC 49/2019, art. 14, sia ai sensi dell’attualmente vigente DAC 109/2023, art. 16 ”.

2. Avverso tali provvedimenti la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, per “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 16 DELLA D.A.C. 109/2023;
ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA', ABNORMITA', TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TASSATIVITA' ”.

La ricorrente in sostanza ha dedotto l’inopponibilità delle norme richiamate da Roma Capitale, poiché il divieto di cui all’art. 16 della DAC 109/2023 non era ancora entrato in vigore al momento della presentazione delle SCIA.

3. Roma Capitale si è costituita in resistenza e ha argomentato sulla rilevanza degli interessi che hanno giustificato, nel tempo, il divieto di cui si discute (già previsto in precedenti Deliberazioni), che ha il fine di conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico della Città Storica con la tutela del decoro nelle aree di maggior pregio storico-culturale.

4. Con ordinanza n. 6475 del 19.09.2023 l’istanza di sospensione cautelare è stata accolta con la seguente motivazione: “ Ritenuto che l’istanza cautelare debba essere accolta, posto che - a fondamento del contestato provvedimento di inefficacia - non può rilevare il richiamo alla DAC 109/23, atteso che il regolamento di cui alla detta delibera è entrato in vigore in un momento successivo alla presentazione della SCIA, così da risultare inapplicabile alla segnalazione in esame in ragione dell’insensibilità della stessa allo ius superveniens (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 31 maggio 2023 n. 5404 e

TRGA

Bolzano, 1° giugno 2023, n. 193) ”.

5. Alla pubblica udienza del 4.06.2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle tesi svolte, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso, come già ritenuto in sede cautelare, è fondato e va accolto.

Invero, brevemente si ricorda che l’art. 14 della DAC n. 49/2019 e, in precedenza, l’art. 14 della DAC n. 47/2018, stabilivano (per quanto qui interessa), al primo periodo del primo comma, che “ 1. Nell'area del Sito UNESCO (…) è vietata l'apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché l'apertura di attività artigianali della tipologia alimentare, per un periodo di anni 3 (tre) a far data dall'entrata in vigore della deliberazione di Assemblea Capitolina n. 47/2018. (…)” e – all’ultimo periodo dello stesso primo comma – che “ I dati inerenti gli indici di saturazione riferiti ai singoli Rioni che ricadono nell'area del Sito UNESCO, saranno soggetti a revisione biennale in relazione agli eventuali mutamenti degli indici stessi .”.

Al secondo comma, inoltre, lo stesso art. 14 prevedeva che “ Entro il termine di cui al comma 1, l'Assemblea Capitolina, alla luce degli esiti della revisione degli indici di saturazione, adotterà apposito provvedimento per l'eventuale eliminazione del divieto previsto dal comma 1 ”.

Tali prescrizioni sono poi state riproposte dapprima nella DAC 37/2022, che estendeva il divieto fino al 31.05.2023 (annullata da questo Tribunale in quanto espressione di un potere amministrativo di proroga esercitato in un momento successivo alla scadenza del termine da prorogare) e, successivamente, dalla oggi vigente DAC 109/2023.

Tuttavia, occorre considerare che quest’ultima Deliberazione, approvata dall’Assemblea Capitolina in data 30.05.2023, è stata pubblicata a partire dal 7.06.2023, dunque dopo la presentazione delle SCIA di cui trattasi.

Pertanto non persuade la tesi esposta nei provvedimenti, secondo cui – in sostanza – la P.A. avrebbe correttamente tenuto conto del nuovo divieto posto da tale ultima Deliberazione nell’effettuare, nei termini di cui all’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990, la valutazione posta a base delle declaratorie di inefficacia gravate.

Come già rilevato in sede cautelare, infatti, l’accertamento in ordine all’eventuale carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di segnalazione certificata va sì esercitato “ nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione ”, ma sulla base dei “ requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale ” sussistenti al momento della presentazione della segnalazione.

Al riguardo, va detto che sono senza dubbio di rilievo le argomentazioni spese da Roma Capitale sulle esigenze di tutela della Città Storica, da realizzarsi anche per il tramite di strumenti quali i divieti di cui si discute. Tuttavia, simili argomentazioni non possono motivare il profondo ripensamento del sistema di liberalizzazione delle attività economiche private attuato dal Legislatore con lo strumento (oggi) della Scia, che si verificherebbe ove si dovesse affermare – come auspicato dalla P.A. – l’applicabilità del principio del tempus regit actum allo scadere del termine di 60 giorni previsto per l’esercizio dei poteri inibitori dall’art. 19 citato;
in questa maniera, infatti, la Segnalazione certificata sarebbe sostanzialmente equiparata ad un’istanza di autorizzazione.

Una simile impostazione dell’attività amministrativa di controllo sulle SCIA, poi, risulta ancor meno condivisibile ove si consideri che, nella fattispecie, l’evenienza del “vuoto di tutela” che si è verificato – cui la P.A. ha evidentemente cercato di fare fronte applicando retroattivamente la DAC 109/2023 anche a Segnalazioni, quali quelle di cui qui si discute, presentate prima della sua entrata in vigore, sulla base del principio del tempus regit actum nel senso espresso nei provvedimenti – è derivata, in realtà, dalla mancata adozione nei termini dei vari adempimenti cui la stessa Amministrazione si era vincolata nello stabilire originariamente il divieto (quali, ad esempio, la revisione biennale degli indici di saturazione);
trattasi, dunque, di una circostanza fattuale contingente che non può motivare, in diritto, la lettura delle norme prospettata.

Su quest’ultimo profilo del dato testuale, peraltro, la Sezione ha già recentemente ricordato, con riferimento a fattispecie sovrapponibile a quella in esame, che ai sensi dell’art. 19 citato la SCIA debba essere vagliata dalla P.A. alla luce della normativa vigente al momento della sua presentazione: “ Invero, sebbene, come noto, ai sensi della disposizione ora citata, l’Amministrazione sia tenuta ad accertare la eventuale carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di Segnalazione Certificata “nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione”, secondo il precedente comma 1 dell’art. 19 citato, i “requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale” sono, comunque, quelli vigenti al momento della presentazione della segnalazione. Ciò risulta chiaramente indicato, innanzitutto, nello stesso comma 1, laddove è stabilito che, “ove espressamente previsto dalla normativa [appunto] vigente”, la Segnalazione è corredata “dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati (…) relative alla sussistenza [attuale, cioè al momento della presentazione] dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo”, vale a dire, come già riportato, i “requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale”. Inoltre, di ciò si ha ulteriore conferma dalla disposizione di cui al successivo comma 2 dello stesso art. 19, secondo cui “L'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata (…) dalla data della presentazione della segnalazione all'amministrazione competente”, posto che in nessun caso potrebbe ipotizzarsi che il Legislatore abiliti il privato ad avviare un’attività (con tutto ciò che ne consegue, anche in termini di costi e oneri) sulla base di dichiarazioni sostitutive, attestazioni, asseverazioni e certificazioni, per poi pretenderne l’inibizione in virtù di normativa sopravvenuta ” (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. II, 2 maggio 2024, n. 8719, alle cui più ampie motivazioni si rinvia).

L’opzione interpretativa indicata si impone, altresì, a garanzia della effettività della liberalizzazione delle attività economiche private disposta dalla normativa primaria ricordata, tenuto anche conto che l’avvio di ogni attività implica adempimenti propedeutici che il privato – necessariamente - compie sulla base della legislazione vigente, non potendo poi subire gli effetti pregiudizievoli dello ius superveniens (cfr. in materia, recentemente, Consiglio di Stato, sentenza n. 5404/2023, Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, n. 79/2016);
basti pensare, infatti, che, secondo l’ id quod plerumque accidit , l’avvio di un’attività economica privata ai sensi dell’art. 19 della Legge n. 241/1990 è, in realtà, il risultato di un complesso percorso (si pensi per esempio, per attività come quelle di cui si discute, alla ricerca dell’immobile, del personale, dei fornitori, ecc..) di cui la presentazione della Segnalazione Certificata con le formalità, sopra ricordate, previste dalla legge, costituisce soltanto l’ultimo adempimento.

Va quindi escluso che possa avere rilievo il principio del tempus regit actum allo spirare del termine a disposizione della P.A. per effettuare i controlli sulla sussistenza dei presupposti e requisiti di legge sottesi alla SCIA.

7. Per quanto detto, il ricorso è fondato e va accolto, con annullamento dei provvedimenti di inefficacia impugnati e assorbimento di ogni altra censura.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore del difensore distrattario, tenuto conto della serialità delle questioni poste con analoghi ricorsi, già decisi dal Tribunale.