Pubblicato il 15/02/2017

N. 00937/2017 REG.PROV.COLL.

N. 02126/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2126 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
R D, rappresentato e difeso dall’avv. prof. M T, presso il cui studio domicilia elettivamente in Napoli, via Toledo n. 156;

contro

- Azienda Ospedaliera Universitaria F I, in persona del commissario straordinario dott. V V, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. prof. F L, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, piazza Sannazaro n. 199/C;
- Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso i cui uffici ex lege domicilia in Napoli, via A. Diaz, 11;
- Università degli Studi di Napoli “F I”, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso i cui uffici ex lege domicilia in Napoli, via A. Diaz, 11;
- Regione Campania, in persona del presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina ed elettivamente domiciliato in Napoli, via S. Lucia n. 81;
- Sub-Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania, non costituito in giudizio;

nei confronti di

- Califano Luigi, non costituito in giudizio;
- Direttore p.t. dell'U.O.C. di Chirurgia Maxillo Facciale dell'Azienda Ospedaliera Universitaria F I Napoli, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo (previa sospensiva):

a) dell'atto del Commissario ad Acta e/o del Sub Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi del Settore Sanitario della Regione Campania che ha approvato e/o recepito la Deliberazione del Commissario straordinario dell'Azienda Ospedaliera Universitaria (d'ora in poi A.O.U.) F I n. 104 del 29.2.2016 avente ad oggetto "soppressione UU.00.CC. e UU.00.SS." e di tutti gli atti in esso richiamati in quanto lesivi della posizione del ricorrente;
b) della Deliberazione del Commissario Straordinario dell'A.O.U. F I n. 104 del 29.2.2016 avente ad oggetto "soppressione UU.00.CC. e UU.00.SS." e di tutti gli atti in esso richiamati in quanto lesivi della posizione del ricorrente, nonché dell'atto prot. n. 3683 del 4.3.2016 con cui il Commissario Straordinario dell'A.O.U. F I ha comunicato al ricorrente che con l'adozione della suddetta deliberazione n.104 del 29.2.20016 si è provveduto alla soppressione della UOC di "Nefrologia ed Ipertensione vascolare";
c) per quanto occorra, della nota del 08.02.2016 del Commissario ad Acta e del Sub-Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi del Settore Sanitario della Regione Campania, con cui è stato imposto all'A.O.U. F I di "procedere ad horas all'esatto adempimento degli obblighi in tema di parametri standard per l'individuazione delle UOC, UOS di cui alla l. 135/2012 con la conseguente immediata soppressione delle Unità Operative in esubero";
d) per quanto occorra, della nota del 11.02.2016 del Commissario ad Acta e del sub-Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi nel Settore Sanitario della Regione Campania, con cui si è disposto di "non procedere ad attribuire nuovi incarichi né a rinnovare quelli scaduti”;
e) per quanto occorra, dell'atto di cui al Verbale del 23.02.2016 e del 24.2.2016 della Direzione Strategica dell'AOU F I;
f) per quanto occorra dell'atto di cui al verbale n. 1 del 23.2.2016 del Collegio di Direzione dell'A.O.U. F I, compresi in particolare gli atti eventualmente adottati della direzione Strategica, della Scuola di Medicina e Chirurgia ed eventuali intese;
g) per quanto occorra dell'atto di cui al Verbale del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia dell'Università degli Studi di Napoli F I del 24.02.2016;
h) per quanto occorra, delle note del 24 e 25.2.2016 con le quali i Direttori dei D.A.I. dell'AOU F I hanno individuato, dopo aver sentito i Direttori delle UU.00.CC le U.O.S/U.O.S.D. da sopprimere;
i) per quanto occorra, del Protocollo d'Intesa stipulato tra la Regione Campania e l'Università in data 20.04.2012 e/o dell'eventuale nuovo accordo intervenuto;
i) per quanto occorra dell'atto prot. n. 6349 del 18.4.2016 con l'A.O.U. F I ha respinto l'istanza di autotutela presentata, confermando la delibera n. 104 del 29.2.20016;
m) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente;
nonché, ai sensi dell'art. 31 C.P.A., per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Commissario ad Acta e/o dal Sub-Commissario ad Acta p.t. per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi nel Settore Sanitario della Regione Campania relativamente all'obbligo di conclusione del procedimento di approvazione della delibera del Commissario straordinario dell'A.O.U. F I n. 104 del 29 Febbraio 2016 avente ad oggetto "soppressione UU.00.CC. e UU.00.SS.", pubblicata sull'albo pretorio dell'Azienda in data 29.02.2016.

quanto ai motivi aggiunti:

aa) dell'atto del Commissario ad Acta e/o del Sub Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi del Settore Sanitario della Regione Campania che ha approvato e/o recepito la Deliberazione del Commissario straordinario dell’A.O.U. F I n. 320 del 12 maggio 2016 con cui si sono confermati i provvedimenti adottati con la precedente deliberazione dell'A.O.U. F I n. 104 del 29.2.2016 e di tutti gli atti in esso richiamati in quanto lesivi della posizione del ricorrente;
bb) della delibera del Commissario Straordinario dell'A.O.U. F I n. 320 del 12 maggio 2016 con cui si sono confermati i provvedimenti adottati con la precedente deliberazione dell'A.O.U. F I n. 104 del 29.2.2016, comunicata in data 15.6.2016 con nota prot. n. 9982;
cc) ove occorra e lesiva dell'atto prot. n. 9982 del Commissario Straordinario dell'AOU F I avente ad oggetto "Riesame e conferma deliberazione n. 104 del 29.2.2016";
(dd) ove occorra e lesivo del Decreto n. 33 del 17.5.2016, con cui è stato approvato il "Piano regionale di programmazione della rete ospedaliera della Regione Campania", pubblicato in data 23 maggio 2016 sul BURC n. 32 compreso il medesimo piano regionale e rispettivi allegati in parte qua ove lesivo nei confronti del ricorrente;
ee) ove occorra e lesivi degli eventuali atti attuativi dell'AOU Federico Il, della Regione Campania e/o del Commissario ad Acta del Piano di rientro sanitario della Regione Campania;
ff) ove occorra e lesiva della delibera del Commissario Straordinario dell'Azienda Ospedaliera dell'Università F I n. 147 del 30 marzo 2016 con cui si è disposto il "temporaneo conferimento nelle more del perfezionamento dell'iter amministrativo, di responsabilità e gestione di un programma infra dipartimentale" al ricorrente;
gg) ove occorra e lesiva dell'atto prot. n. 1462 del 16.3.2016 e dell'atto n. 506/A del Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi dei Servizi del Settore Sanitario della Regione Campania;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “F I”, del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania, dell’Università degli Studi di Napoli “F I” e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2016 il dott. F G e uditi l’avv. M T per il ricorrente, l’avv. F L per l’Azienda Ospedaliera Universitaria “F I”, l’avv. dello Stato Giuseppe Di Sirio per il Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania e l’avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina per la Regione Campania;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Col ricorso introduttivo il prof. Domenico Russo ha impugnato, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, la deliberazione del commissario straordinario dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “F I”, n. 104 del 29 febbraio 2016, con cui è stata soppressa, tra altre, l’unità operativa complessa dallo stesso diretta, nonché, con atto di motivi aggiunti, la successiva deliberazione commissariale n. 320 del 12 maggio 2016 di conferma di quella impugnata, e ha chiesto l’accertamento dell’obbligo della gestione commissariale preposta all’esecuzione del piano di rientro dal disavanzo regionale nel settore sanitario di concludere, con un provvedimento di contenuto negativo, il procedimento di approvazione dell’atto aziendale.

Il ricorrente ha formulato, col ricorso introduttivo, una domanda di sospensione degli atti impugnati, ma alla camera di consiglio del 7 giugno 2016, fissata per l’esame dell’istanza cautelare, la causa è stata rinviata all’udienza di merito.

Hanno resistito in giudizio l’Azienda Ospedaliera Universitaria “F I”, il Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania, l’Università degli Studi di Napoli “F I” e la Regione Campania, gli ultimi tre sostenendo in limine il proprio difetto di legittimazione passiva.

Le parti hanno prodotto memorie e documenti.

Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - E’ controversa in giudizio la legittimità della deliberazione n. 104 del 29 febbraio 2016 del commissario straordinario dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “F I”, la quale ha soppresso l’unità operativa complessa diretta dal ricorrente, e degli atti presupposti e connessi indicati in epigrafe.

Il ricorrente chiede, con l’annullamento degli atti impugnati, anche una pronuncia ai sensi dell’art. 31 c.p.a. di accertamento dell’obbligo del commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro di concludere il procedimento di approvazione dell’atto aziendale dell’A.O.U. e, segnatamente, di concluderlo adottando un provvedimento di contenuto negativo.

Con motivi aggiunti, espressamente proposti in via cautelativa, il ricorrente impugna inoltre la deliberazione n. 320 del 12 maggio 2016 del commissario straordinario della medesima Azienda Ospedaliera, avente ad oggetto «riesame e conferma Deliberazione n. 104 del 29.2.2016», e gli ulteriori atti indicati nell’epigrafe del nuovo ricorso.

2 – La soluzione della controversia non può prescindere dal suo corretto inquadramento nella complessa disciplina di settore, che, essendo richiamata in maniera soltanto parziale e frammentaria dalle parti in causa, deve qui di seguito essere ricapitolata nei suoi tratti più importanti.

3. – Al riguardo, appare anzitutto necessario ripercorrere, nei suoi passaggi più significativi, la disciplina del rapporto tra servizio sanitario pubblico, università e aziende ospedaliero-universitarie.

3.1 - Il D.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, recante la nuova disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università a norma dell'articolo 6 della L. 30 novembre 1998, n. 419, ha stabilito, all’articolo 1, che l'attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università venga determinata («nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca») in base a specifici protocolli d'intesa che devono essere stipulati dalla Regione con le università ubicate nel proprio territorio in conformità ad apposite linee guida, contenute in atti d’indirizzo e coordinamento emanati, su proposta dei Ministri della Sanità e dell’Università, ai sensi dell’art. 8 della legge 15, marzo 1997, n. 59 (che prevede la deliberazione del Consiglio dei Ministri previa intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni).

Lo stesso decreto legislativo ha previsto che la collaborazione fra Servizio sanitario nazionale e università, di regola, si realizzi attraverso aziende ospedaliero-universitarie, aventi autonoma personalità giuridica (art. 2).

In queste aziende, l'organizzazione e il funzionamento dei dipartimenti ad attività integrata e l’individuazione delle strutture complesse che li compongono sono disciplinati dall’atto aziendale (previsto dall’art. 3, comma 1 bis, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502) sulla base dei principi e dei criteri stabiliti nei protocolli d'intesa tra regione e università (art. 3, comma 2 d.lgs. 517/99), sicché, limitatamente a questo profilo, l'atto aziendale è adottato dal direttore generale dell’azienda d'intesa con il rettore dell'università (art. 3, comma 3, d.lgs. 517/99).

3.2 - Le linee guida concernenti la stipula dei suddetti protocolli di intesa sono state adottate con D.P.C.M. del 24 maggio 2001, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 184 del 9 agosto 2001.

Esse impongono che, nel protocollo d’intesa, le regioni e le università (tra l’altro):

- definiscano i parametri, per tipologia e volume, delle attività assistenziali necessarie e non vicariabili per le attività istituzionali della facoltà di medicina e chirurgia, rapportati al numero programmato degli iscritti al primo anno del corso di laurea in medicina e tenendo conto dell'indispensabile contributo delle strutture del Servizio sanitario nazionale alla formazione del personale dell'area sanitaria e degli specializzandi (precisando che «per le strutture di degenza, il numero di posti letto messo a disposizione delle facoltà di medicina e chirurgia per lo svolgimento delle attività didattiche e di ricerca, è determinato, di norma, in tre posti letto per ogni studente iscritto al primo anno del corso di laurea in medicina e chirurgia») (art. 3, comma 1);

- prevedano l'impegno delle aziende, delle università e delle altre strutture pubbliche e private accreditate, individuate negli stessi protocolli d'intesa, a procedere al progressivo adeguamento della dotazione di posti letto agli standard indicati nel piano sanitario regionale e nei piani attuativi locali, secondo le modalità e nei tempi ivi previsti, compatibilmente con il mantenimento delle strutture definite in base ai parametri di cui al comma 1 (cfr. art. 3, comma 2, lett. a);

Richiedono, inoltre, che l'atto aziendale definisca l'organizzazione delle aziende ospedaliero-universitarie in modo da assicurare il pieno svolgimento delle funzioni didattiche e scientifiche delle facoltà di medicina e chirurgia «in un quadro di coerente integrazione con l'attività assistenziale e con gli obiettivi della programmazione regionale» (art. 4, comma 1).

3.3 – Le medesime linee guida per la stipula dei protocolli d’intesa dedicano specifica attenzione alle strutture assistenziali complesse, stabilendo che (art. 3, commi 7-10):

«Le attività e le strutture assistenziali complesse, funzionali alle esigenze di didattica e di ricerca del corso di laurea in medicina e chirurgia, salvo quanto previsto al successivo art. 7 [che prevede la definizione di specifici parametri in termini di strutture, attrezzature e personale necessari per la formazione degli specializzandi e del personale sanitario], sono individuate sulla base di soglie operative, indicate nei protocolli d'intesa, consistenti nei livelli minimi di attività definiti sia secondo criteri di essenzialità, efficacia assistenziale ed economicità nell'impiego delle risorse professionali, sia di funzionalità e di coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca.

Per le attività assistenziali tali livelli sono rappresentati dal numero minimo di casi trattati o dai volumi minimi di attività richiesti dalla programmazione regionale per garantire l'adeguata qualificazione della struttura. Per le esigenze della didattica e della ricerca sono rappresentati dal numero di professori e ricercatori universitari assegnati alla struttura, nonché dal numero medio di allievi che ad essa ordinariamente afferiscono.

Tenuto conto delle soglie operative, le strutture complesse vengono individuate in rapporto alla casistica media complessiva per le attività di ricovero ordinario o a ciclo diurno, ovvero al volume medio complessivo di attività, avuto riguardo alla complessità delle prestazioni e dell'impegno assistenziale per le altre attività, ed alle esigenze della didattica e della ricerca, sulla base dei dati relativi al triennio precedente.

Programmi di sviluppo dell'attività assistenziale di ricovero o ambulatoriale o della didattica e della ricerca, definiti in sede di programmazione concordata fra l'azienda e l'università, possono motivare l'aumento nel numero previsto di strutture complesse, comunque entro limiti massimi di incremento stabiliti nei protocolli d'intesa, ovvero la costituzione di nuove strutture. Situazioni di operatività ridotta, discontinua o limitata nel triennio considerato possono altresì determinare la programmazione concordata della diminuzione del numero delle strutture complesse individuate o la modifica delle medesime».

3.4 – In data 18 luglio 2003 è stato, quindi, stipulato il Protocollo d’Intesa tra Regione ed Università degli Studi F I di Napoli per la costituzione dell’Azienda Ospedaliero Universitaria, integrata col Servizio Sanitario Regionale.

Il Protocollo aveva una durata di quattro anni, decorrenti dalla data di costituzione dell’Azienda Ospedaliero Universitaria, la quale è avvenuta in data 31 luglio 2003, con decreto n. 2942 del Rettore dell’Università degli Studi “F I” di Napoli.

4. – Questo essendo il quadro di base (sui cui sviluppi si tornerà più avanti), lo scenario normativo nel quale si collocava quel rapporto, sostanzialmente trilatero, è andato profondamente mutando con la progressiva affermazione di preminenti esigenze di razionalizzazione e di contenimento della spesa del servizio sanitario regionale, la cui programmazione e i relativi standard, come si è visto, sin dall’origine non erano indifferenti per l’organizzazione delle stesse aziende ospedaliero-universitarie.

4.1 – Negli anni seguenti, infatti, la situazione di grave disavanzo della finanza pubblica allargata, al quale aveva concorso in maniera significativa il livello raggiunto dalla spesa sanitaria regionale, ha dato luogo a ripetuti interventi legislativi volti a promuovere il perseguimento, infine forzoso, di obiettivi di riequilibrio finanziario mediante il contenimento della spesa corrente.

Tralasciati i precedenti interventi in materia di finanziamento del servizio sanitario e ripianamento del deficit, che, dopo l’avvenuta soppressione del fondo sanitario nazionale, erano stati largamente basati sul principio che spettasse alle regioni provvedere alla copertura degli eventuali disavanzi di gestione (una ricostruzione se ne legge in C. Cost., sentenza n. 98 del 2007, punto 4 in diritto;
al punto 5 si ricorda altresì che la legislazione di finanziamento del servizio sanitario nazionale trova origine in una serie di accordi fra Stato e Regioni che spesso ne hanno successivamente sviluppato ed integrato la normativa), il legislatore statale si è così avvalso della potestà, conferitagli dal terzo comma dell’art. 117 Cost., di dettare quei principi fondamentali ai quali è vincolata la competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di coordinamento della finanza pubblica e che, per consolidato orientamento della Corte costituzionale, ben possono fissare limiti alla spesa delle regioni e degli enti locali (cfr. sent. n. 120 del 2008), anche sotto forma di prescrizioni specifiche se giustificate dal contesto, dal momento congiunturale e dalla stessa peculiarità della materia (cfr. sent. n. 23 del 2014).

4.2 - In particolare, con la legge 30 dicembre 2004, n. 311, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), ai fini del contenimento della dinamica dei costi, lo Stato non si è limitato soltanto a subordinare l’accesso al finanziamento integrativo statale del servizio sanitario alla stipula di una specifica intesa tra Stato e regioni che, ai sensi dell’art. 1, comma 173, lett. f), contemplasse «in ogni caso, l'obbligo in capo alle regioni di garantire in sede di programmazione regionale […] l'equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie, aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico sia in sede di preventivo annuale che di conto consuntivo, realizzando forme di verifica trimestrale […] e prevedendo l'obbligatorietà dell'adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di squilibrio […]».

Con detta legge, infatti, ha stabilito anche che la regione che, in base alle verifiche trimestrali, si fosse trovata in situazione di squilibrio economico-finanziario dovesse, per un verso, adottare i provvedimenti necessari per il ripianamento dei disavanzi di gestione (a pena di commissariamento, blocco del turn-over del personale del comparto sanitario e divieto di effettuare spese non obbligatorie, nei termini previsti dal comma 174 dell’art. 1 cit. e successive modifiche e integrazioni) e, per altro verso, provvedere all’elaborazione di un programma pluriennale di recupero, concludendo un apposito accordo con i Ministeri affiancanti (cfr. art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004: «la regione interessata […] procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma»).

4.3 - L’intesa Stato - Regioni in attuazione delle previsioni dei due commi ora richiamati è stata conseguita il 23 marzo 2005 e pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005.

4.4 - In data 13 marzo 2007 il Presidente della Regione Campania ha sottoscritto con il Ministro della Salute ed il Ministro dell’economia e delle finanze l’accordo per l’approvazione del Piano di rientro d’individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi del succitato art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004;
l’accordo e il relativo “Piano di rientro” triennale sono stati, quindi, approvati dalla Giunta regionale della Campania con deliberazione n. 460 del 20 marzo 2007 e pubblicati, insieme a quest’ultima, nel B.U.R.C. n. 17 del 26 marzo 2007.

4.5 – Nelle more della sottoscrizione da parte della Regione Campania dell’accordo finalizzato al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento del debito ai sensi del citato art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004 è intervenuta la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), la quale ha reso gli accordi vincolanti per le Regioni che li hanno sottoscritti (cfr. art. 1, comma 796, lettera b, legge n. 296 del 2006, là dove afferma che «gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto degli accordi di cui all' articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come integrati dagli accordi di cui all' articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione in materia di programmazione sanitaria»).

4.6 - Una norma analoga è stata ripetuta nella legge 23 dicembre 2009, n. 191, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), il cui art. 2 prevede, al comma 80 ed ancora al comma 95 (con una semplice variazione stilistica irrilevante), che «gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».

A garanzia del vincolo, la legge commette agli organi ordinari di attuazione del piano o al commissario ad acta di segnalare al Consiglio regionale i motivi di contrasto della legislazione regionale col Piano di rientro o coi programmi operativi perché il Consiglio regionale provveda a modificarla, sospenderla o abrogarla entro sessanta giorni, e prevede che, ove ciò non avvenga, intervenga in via sostitutiva il Governo, ai sensi dell’art. 120 della Costituzione (cfr. ancora l’art. 2, comma 80, legge n. 191 del 2009 cit.).

4.7 – Con il programma operativo per gli anni 2007-2009 contenuto nell’art. 1 del citato accordo del 13 marzo 2007 sottoscritto con il Ministro della Salute ed il Ministro dell’economia, la Regione Campania si impegnava, in particolare, ad attuare specifiche misure contenute nel Piano di rientro, comprendenti (cfr. art. 1, comma 3): «a. misure di riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza, per renderlo conforme a quello desumibile dal vigente Piano Sanitario Nazionale e dal vigente decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di fissazione dei medesimi livelli di assistenza;
gli obblighi e le procedure previste dall’articolo 8 dell’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005;
b. misure di riequilibrio della gestione corrente necessarie all’azzeramento del disavanzo entro il 2010;
gli interventi di riorganizzazione, di riqualificazione e di potenziamento del Servizio sanitario regionale e gli interventi ivi previsti per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei Livelli Essenziali di Assistenza e degli adempimenti di cui alla Intesa del 23 marzo 2005, correlati con gli ordinari strumenti della programmazione sanitaria regionale;
[…] Il Piano prevede: […] iv. l’adozione di provvedimenti che razionalizzino la rete ospedaliera, la spesa farmaceutica, la spesa per l’acquisto di beni e servizi, e la spesa per il personale dipendente e convenzionato con il servizio sanitario regionale, nel rispetto dei Livelli Essenziali di Assistenza».

4.8 - Non essendo stati conseguiti gli obiettivi prefissati, la Regione Campania è stata commissariata con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 28 luglio 2009.

4.9 – La suddetta legge del 23 dicembre 2009, n. 191, al fine della prosecuzione dei piani di rientro ha tenuto fermi gli assetti delle gestioni commissariali vigenti nelle regioni già commissariate alla data della sua entrata in vigore (cfr. art. 2, comma 88).

4.10 – Con decreti commissariali, quindi, sono stati approvati i successivi programmi operativi (da ultimo, con decreto del commissario ad acta n. 18 del 21 marzo 2014, relativo al triennio 2013-2015, pubblicato nel B.U.R.C. n. 20 del 31 marzo 2014).

4.11 – L’intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 è stata sostituita dalla nuova intesa concernente il Patto per la salute per gli anni 2010-2012, raggiunta il 3 dicembre 2009 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 3 del 5 gennaio 2010.

Con la nuova intesa le regioni si sono espressamente impegnate ad un ulteriore contenimento della spesa di personale degli enti del servizio sanitario, compreso quello operante nelle aziende ospedaliero-universitarie, anche attraverso «la fissazione di parametri standard per l’individuazione delle strutture semplici e complesse, nonché delle posizioni organizzative e di coordinamento rispettivamente delle aree della dirigenza e del personale del comparto del Servizio sanitario nazionale» pattuendo, altresì, che al Comitato permanente per la verifica dei Livelli Essenziali di Assistenza, di cui all’art. 9 della precedente intesa del 2005, sarebbe spettata la verifica della coerenza dei parametri adottati dalle singole regioni con uno standard di riferimento adottato dal medesimo Comitato (cfr. art. 12, comma 1, lett. b, dell’Intesa del 3 dicembre 2009 cit.).

Riguardando questo impegno il contenimento dei costi dell’intero comparto del S.S.R., comprese le aziende universitarie, la nuova intesa ha, di conseguenza, stabilito, nel successivo comma dello stesso articolo, che «i protocolli di intesa Università – Regione recanti disposizioni o indirizzi contrastanti con le indicazioni e i parametri di cui al comma 1 sono da adeguarsi», pena l’accollo al bilancio regionale e a quello delle università dei maggiori costi sostenuti (art. 12, comma 2, Intesa cit.).

In questo modo, il Patto per la salute 2010-2012 ha attribuito al Comitato permanente per la verifica dei LEA un potere conformativo dei parametri standard adottati dalle regioni per la riorganizzazione e riqualificazione del servizio sanitario regionale e sancito, a cascata, un obbligo di corrispondente adeguamento dei protocolli di intesa stipulati con le università (presidiato indirettamente dalla previsione di un accollo integrale, da parte degli enti interessati, delle conseguenze economiche della sua inosservanza).

4.12 – Giovano due precisazioni.

La prima è che, diversamente dal caso della determinazione dei livelli essenziali di assistenza, che definiscono standard minimi delle prestazioni sociali necessari per evitare che, in parti del territorio nazionale, gli utenti godano di un regime di assistenza inferiore, per quantità e qualità, a quello ritenuto intangibile dallo Stato, la definizione degli standard di riferimento rimessa dall’Intesa Stato-Regioni al Comitato permanente per la verifica dei LEA non tende a garantire un minimum intangibile alla prestazione, ma ad imporre un tetto massimo alla stessa (si tratta, invero, della stessa osservazione fatta da C.Cost., sentenza n. 125 del 2015, a proposito della riduzione dello standard dei posti letto operata dall’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012, convertito con legge 7 agosto 2012, n. 135).

La seconda è che la necessità che l’obbligo assunto dalle regioni di procedere a un’ulteriore razionalizzazione organizzativa nel rispetto di quegli standard si traduca invece, allorché si tratti di aziende universitarie, in una correlativa revisione dei protocolli d’intesa con le università discende dal doveroso rispetto di un’ulteriore parametro costituzionale.

Difatti, la Corte costituzionale ha più volte affermato che il rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica non può essere realizzato, con riguardo alle aziende ospedaliero-universitarie, in violazione dell’autonomia universitaria, tutelata all’art. 33 Cost., sicché le misure necessarie a garantire il rispetto degli obiettivi di contenimento della spesa concordato con lo Stato devono essere individuate, quanto alle medesime aziende, mediante appositi protocolli d’intesa fra la Regione e le specifiche Università (cfr. C.Cost., sentenza n. 91 del 2012, punto 1.2.1 in diritto).

5. – Giunti a questo punto, possono trarsi alcune prime conclusioni:

- la Regione Campania è obbligata ad osservare l’accordo attuativo ed il piano di rientro dal disavanzo (supra, §§ 4.4 e 4.6), per la cui attuazione è tuttora in carica la gestione straordinaria commissariale;

- con l’accordo attuativo e il piano di rientro, essa si è impegnata al rispetto degli obblighi, procedure ed adempimenti di cui all’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 (supra, §§ 4.3 e 4.7);

- l’intesa del 2005 è stata rinnovata e sostituita dall’Intesa Stato-Regioni del 3 dicembre 2009 (Patto per la salute 2010-2012), per effetto della quale la Regione Campania è tenuta all’osservanza degli standard di riferimento fissati dal Comitato LEA per l’individuazione delle strutture semplici e complesse (supra § 4.11);

- l’Intesa Stato-Regioni del 2009 prevede espressamente che i protocolli di intesa stipulati tra le regioni e le università del territorio per disciplinare l'attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali di queste ultime (supra, § 3.1) siano adeguati al nuovo Patto per la salute, anche in relazione ai parametri standard per l’individuazione delle strutture semplici e complesse (supra, § 4.11).

6. – I parametri standard sono stati formalizzati dal Comitato LEA in un documento del 26 marzo del 2012 (“Standard per l’individuazione di strutture semplici e complesse del SSN ex art. 12, comma 1, lett. b), Patto per la salute 2010-2012”, approvato nella seduta del 26 marzo 2012 del Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei Livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficacia nell’utilizzo delle risorse, di cui all’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005), dopo essere stati definiti in una precedente seduta del 2 agosto 2011 (cfr. pag. 5 doc. ult. cit.).

Il documento stabilisce uno standard di 17,5 posti letto per struttura complessa ospedaliera (comprendendo nell’indicatore le aziende ospedaliere universitarie) ed uno standard di 1,31 strutture semplici per struttura complessa.

Esso prevede che «le Regioni che hanno sottoscritto un accordo con il Piano di rientro dai disavanzi sanitari, sin dalla data di divulgazione della presente nota, sono tenute ad emanare, entro il 31 dicembre 2012, apposite direttive ai fini dell’adozione da parte delle aziende di specifici provvedimenti di riorganizzazione aziendale al fine di contenere il numero delle strutture semplici e complesse entro i limiti previsti dai predetti standard, fermi restando comunque i vincoli finanziari ed organizzativi previsti per il personale dai rispettivi Piani di rientro e/o Programmi Operativi […]».

Nella circolare applicativa del 16 luglio 2012 del Ministero della Salute, indirizzata agli Assessorati alla Sanità e pubblicata sul sito internet dello stesso Ministero, si sottolinea che gli standard sono da intendersi riferiti al livello regionale e che, dunque, l’obiettivo è quello del raggiungimento dei medesimi su detta scala.

7. – A distanza di circa un mese dall’approvazione degli standard da parte del Comitato LEA, il 20 aprile 2012 è stato concluso un nuovo Protocollo d’Intesa tra l’Università degli Studi di Napoli “F I” e la Regione Campania (per essa sottoscritto dal Presidente della Giunta regionale in qualità di Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del servizio sanitario regionale) per il triennio 2011-2013, destinato a durare fino al 31 dicembre 2013, ma munito di una clausola di ultrattività fino al rinnovo (cfr. art. 15).

Il protocollo non menziona i parametri standard per le strutture semplici e complesse indicati nel documento approvato poche settimane prima dal Comitato LEA, che, come detto, pongono un limite al numero di queste strutture in ragione dei posti letto disponibili (supra, § 6). Tuttavia, all’articolo 1 (“Principi di collaborazione tra Regione e Università”) contiene un raccordo mobile con la disciplina vincolistica della spesa sanitaria in Campania, impegnando anche l’Università fridericiana, attraverso la sua facoltà medica, al rispetto degli impegni di rientro gravanti sul servizio sanitario regionale (cfr. art. 1, comma 5, cit.: «affinché sia assicurata l'inscindibilità tra le funzioni di didattica, ricerca e assistenza che l'Università, attraverso la Facoltà di Medicina e Chirurgia, deve istituzionalmente svolgere, le parti assicurano: […] il rispetto, nella programmazione e nello svolgimento delle attività assistenziali da parte dell'azienda, della disciplina e dei provvedimenti regionali in materia sanitaria, compresi tutti i vincoli che si impongono alla spesa sanitaria regionale per effetto delle norme vigenti e dei provvedimenti statali concernenti il ripiano del debito in materia sanitaria della Regione Campania»).

7.1 – Il medesimo protocollo dedica, invece, attenzione all’individuazione in concreto delle singole strutture, stabilendo, nel secondo comma dell’art. 2 (“Parametri per l'individuazione delle attività assistenziali integrate con le funzioni di didattica e di ricerca della Facoltà di Medicina e Chirurgia”), che «[…] Le strutture assistenziali complesse sono identificate nel rispetto dei criteri fissati dai commi d) ed e) dell'art. 1 del d.lgs. 517/99 e dal Decreto Commissariale n. 49 del 27.09.2010 di riassetto della rete ospedaliera».

Occorre brevemente soffermarsi sui criteri così richiamati.

Quanto all’identificazione delle strutture assistenziali complesse «nel rispetto dei criteri fissati dai commi d) ed e) dell'art. 1 del d.lgs. 517/99», quei “commi” corrispondono a due dei cinque principi direttivi che il secondo comma dell’articolo 1 cit. detta per l’adozione dell’atto d’indirizzo governativo che, come già si è detto, è chiamato a fissare le linee guida per la stipula degli stessi protocolli d’intesa tra regioni ed università (supra, § 3.1). Si tratta dunque, in sostanza, di un rinvio circolare, perché quei criteri debbono già ritenersi implementati, fino a prova contraria, nell’atto d’indirizzo adottato con il D.P.C.M. del 24 maggio 2001 (supra, § 3.2), che presiede alla conclusione dei protocolli d’intesa tra università e regioni, dettando le linee guida per l’individuazione delle attività e le strutture assistenziali complesse funzionali alle esigenze di didattica e di ricerca del corso di laurea in medicina e chirurgia (sul cui contenuto cfr. supra, § 3.3).

Quanto, poi, all’identificazione delle strutture assistenziali complesse «nel rispetto dei criteri fissati […] dal Decreto Commissariale n. 49 del 27.09.2010 di riassetto della rete ospedaliera», il richiamato decreto commissariale, recante l’approvazione del testo coordinato, modificato ed integrato del piano di riassetto della rete ospedaliera e territoriale (pubblicato nel B.U.R.C. n. 65 del 28 settembre 2010), fissa l’obiettivo della riduzione di un quinto della consistenza, a livello regionale, delle strutture complesse e, riconosciuti inapplicabili i parametri contenuti nella legislazione regionale precedente al Patto per la salute 2010-2012 ed alla legge n. 191 del 2009, riporta in un’apposita tabella (la tabella n. 11) «gli elementi utili per rivalutare l’attuale dotazione di strutture organizzative e di conseguenza, provvedere alla successiva identificazione di strutture complesse, semplici dipartimentali e semplici, nonché di posizioni organizzative e coordinamenti», con la puntualizzazione che, «in particolare, l’individuazione delle “strutture organizzative complesse” deve essere caratterizzata dalla evidenza di una maggiore rilevanza e di una particolare specificità che la struttura stessa assume all’interno dell’organizzazione» (cfr. Parte prima, capitolo 4 “pianificazione attuativa aziendale”, pagina 71 ss. del piano di riassetto approvato col D.C.A. n. 49/2010). Gli “elementi utili” elencati nella tabella (pag. 75 del piano) attengono alla dimensione della “responsabilità” (economica, organizzativa e strategica, ognuna con relativi parametri descrittivi), alla dimensione delle “risorse umane” (numero e livello dei collaboratori), alla dimensione della “competenza” ( “tecniche, specialistiche e comportamentali” e relativi parametri descrittivi) e, infine, alla dimensione delle “relazioni” (interne e esterne intrattenute dalla specifica struttura aziendale).

8. – Con decreto n. 135 del 10 ottobre 2012, pubblicato nel B.U.R.C. n. 67 del 22 ottobre 2012, il commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario ha approvato l’atto di indirizzo per l’adozione dell’atto aziendale delle aziende sanitarie della Regione Campania, destinato anche alle aziende ospedaliero-universitarie, recependo, in materia di articolazione delle strutture operative, i parametri standard per l’individuazione delle strutture semplici e complesse definiti dal Comitato LEA nella seduta del 26 marzo 2012 (17,5 posti letto per struttura complessa e 1,31 strutture semplici per struttura complessa: punto 17 dell’atto d’indirizzo), dettando, inoltre, i criteri di natura non quantitativa per l’individuazione delle strutture operative complesse, semplici dipartimentali e semplici.

9. – Una versione integrata e consolidata dell’atto d’indirizzo è stata approvata con decreto commissariale n. 18 del 18 febbraio 2013.

9.1 - Per quanto qui interessa, il nuovo atto di indirizzo (alla sezione VII, punto 17), nell’adeguarsi ai parametri standard definiti dal Comitato LEA su scala regionale, ne introduce, tuttavia, una specifica articolazione per tener conto del diverso ruolo svolto nell’ambito del servizio sanitario regionale dalle differenti strutture ospedaliere e della maggiore o minor complessità organizzativa in ragione del numero e della rilevanza delle funzioni attribuite ed «in particolare delle specificità tecnico assistenziali delle aziende ospedaliere e delle esigenze scientifiche e didattiche delle Aziende ospedaliere universitarie e dell’IRCCS di diritto pubblico».

Fissa, perciò, tre parametri diversi per le strutture complesse in ambito ospedaliero: una struttura complessa ogni 22 posti letto per i presidi ospedalieri delle ASL;
una ogni 16 posti letto per le aziende ospedaliere;
una ogni 14 posti letto per le aziende ospedaliere universitarie;
il tutto fermo restando il rapporto di 1,31 strutture semplici o semplici dipartimentali per struttura complessa.

In questo modo, il parametro standard su base regionale indicato dal Comitato LEA viene a essere rimodulato in maniera più favorevole per le aziende ospedaliere universitarie, ed in seconda battuta anche per le aziende ospedaliere, a scapito dei presidi ospedalieri delle ASL.

9.2 – L’atto indirizzo, come si è detto, detta anche criteri per l’individuazione delle diverse strutture operative e, in particolare, per quanto riguarda le UU.OO.CC. in ambito ospedaliero (ambito comprensivo anche delle aziende ospedaliero-universitarie) prevede semplicemente (sezione VII, punto 18) che «le Unità operative complesse di norma devono essere caratterizzate da: a) Rilevanza delle attività svolte per volume e tipologia;
b) Rilevanza del livello di responsabilità per la gestione della struttura;
c) Valore delle risorse professionali, operative e organizzative, adeguate qualitativamente e quantitativamente alla natura e all’entità degli obiettivi attesi;
d) congrua dotazione di risorse professionali, operative e organizzative, rispetto alla necessità di contare su una massa critica adatta quali-quantitativamente alla natura e all’entità degli obiettivi attesi».

Si tratta, pertanto, di criteri che si pongono in una sostanziale linea di continuità con quelli contenuti nel Decreto commissariale n. 49 del 2010 di approvazione del testo coordinato, modificato ed integrato del piano di riassetto della rete ospedaliera e territoriale (supra, § 7.1), senza che qui occorra soffermarsi sui profili di differenziazione.

10 – L’atto d’indirizzo adottato dalla gestione commissariale costituisce adempimento dell’obbligo gravante sulla Regione di rispettare i limiti fissati dagli standard di riferimento fissati dal Comitato LEA (supra, § 5), mentre la previsione di parametri differenti (che nell’insieme rispettano quei limiti) in funzione della diversità tipologica delle strutture ospedaliere del SSR costituisce legittima espressione dell’autonomia della regione, che all’obiettivo del rispetto dei 17,5 posti letto per struttura complessa è vincolata su scala regionale e non per singola struttura ospedaliera (supra, § 6).

11 – All’osservanza dei parametri adottati con l’atto d’indirizzo di cui al decreto commissariale n. 18 del 2013 (che ha fissato, come visto, il numero di posti letto per struttura complessa: supra, § 9.1), e prima ancora degli standard di cui alla legge 7 agosto 2012, n. 135 - il cui art. 15, comma 13, lett. c), ha stabilito in 3,7 posti letto per mille abitanti lo standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del SSR (cfr. anche il regolamento attuativo di cui al D.M. 2 aprile 2015, n. 70, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 127 del 4 giugno 2015) -, le aziende sanitarie tutte sono state compulsate, a distanza di tre anni da quell’atto, con nota del 8 febbraio 2016, a firma congiunta del commissario e del subcommissario ad acta, con le quali sono state richiamate all’immediata soppressione delle unità in esubero.

12 – Il fatto che l’atto d’indirizzo e la nota di richiamo siano stati direttamente destinati anche all’azienda ospedaliera universitaria dell’Università “F I” di Napoli trova sufficiente giustificazione nella clausola di leale collaborazione tra Regione ed Università che impegnava entrambe le parti al rispetto dei vincoli posti alla spesa sanitaria regionale e, in particolare, vincolava la seconda al rispetto, nella programmazione e nello svolgimento delle attività assistenziali da parte dell'azienda, della disciplina e dei provvedimenti regionali in materia sanitaria (supra, § 7).

In ultimo, peraltro, il nuovo Protocollo d’intesa stipulato tra la Regione Campania e l’Università degli Studi di Napoli “F I” per il triennio 2016-2018, del quale costituisce presa d’atto il decreto del commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro n. 47 del 10 giugno 2016, pubblicato nel B.U.R.C. n. 42 del 27 giugno 2016, stabilisce espressamente che «le strutture assistenziali complesse sono identificate nel rispetto del provvedimenti regionali di riordino della rete ospedaliera e nel rispetto delle soglie minime di attività previste dal D.M. 70/2015, nonché in attuazione degli standard per la individuazione delle UOC, UOS e UOSD stabiliti dal Comitato LEA, recepiti ed articolati a livello regionale nel DCA 18/2013» (cfr. art. 2, comma 1).

13 – Per quanto specificamente riguarda l’A.O.U. “F I”, con deliberazione n. 104 del 29 febbraio 2016, il suo commissario straordinario, ritenuta la necessità di adeguarsi alle disposizioni impartite dal commissario ad acta per il piano di rientro e sulla base dei criteri per il taglio delle strutture in sovrannumero ivi riportati, ha deliberato la soppressione di una serie di unità operative complesse, unità operative semplici ed unità operative semplici dipartimentali, riducendone il numero complessivo a sessantotto UU.OO.CC. e novanta UU.OO.SS./ UU.OO.SS.DD.

13.1 – La deliberazione elenca i seguenti criteri per l’individuazione delle strutture da sopprimere:

- «salvaguardia della presenza di tutte le discipline assistenziali, in modo da assicurare una coerente integrazione tra l'attività assistenziale, gli obiettivi di programmazione regionali e lo svolgimento delle attività didattiche e scientifiche della Scuola di Medicina e Chirurgia, ai sensi di quanto previsto dall'art. 3, co.3 del Protocollo d'Intesa Regione Campania/Università del 20/04/2012»;

- «salvaguardia della consolidata gerarchia: Professori Ordinari, Professori Associati e Ricercatori, anche alla luce di quanto disposto dall'art. 5, co.4 del D.Lgs. 517/99»;

- «nel caso in cui si verifichi che i Direttore di U.O.C., della medesima disciplina, appartengano allo stesso ruolo universitario, salvaguardare, la posizione di chi abbia realizzato il maggiore fatturato complessivo, nel corso dell'anno 2015 e, nel caso di parità di fatturato, salvaguardare la posizione del Direttore di U.O.C. che abbia optato per il rapporto di lavoro esclusivo»;

- «individuazione delle U.O.S/U.O.S.D. da abolire a seguito di segnalazione da parte dei relativi Direttori di U.O.C. e del Direttore del D.A.I.».

14 – Con nota prot. 1255/C del 7 marzo 2016, il commissario ad acta ed il subcommissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro hanno comunicato al commissario straordinario dell’A.O.U. “F I” di aver preso atto dell’adozione della suddetta delibera di adeguamento ai parametri standard e di rimanere in attesa dell’adozione del nuovo atto aziendale per poterlo recepire con specifico decreto commissariale.

15 - A seguito dell’impugnazione della delibera commissariale dell’A.O.U. da parte dell’odierno ricorrente e di altri dirigenti medici responsabili delle strutture soppresse, nonché di alcuni atti stragiudiziali di diffida e di richieste di revoca da parte di altri ancora, ritenuto che i criteri di taglio individuati dal Collegio di Direzione nella seduta del 23 febbraio 2016 (condivisi col Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia e oggetto di intesa col Rettore dell’Università “F I”) conducano al risultato di cui alla deliberazione n. 104 del 2016, il commissario straordinario dell’A.O.U. “F I”, con provvedimento n. 320 del 12 maggio 2016, ha confermato i provvedimenti adottati con la suddetta delibera n. 104 del 2016, riattivando soltanto la U.O.C. “Area Centralizzata di Medicina Interna e Nutrizione Clinica”.

16 – Giunti a questo punto, sulla scorta della ricostruzione compiuta e delle conclusioni che se ne devono trarre, è possibile procedere ad esaminare le censure articolate con il ricorso introduttivo.

17 – Vanno, tuttavia, preliminarmente definite alcune questioni di rito.

17.1 - Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, nonostante l’espressa qualificazione in termini privatistici dell’atto aziendale che disciplina l’organizzazione ed il funzionamento dell’azienda ospedaliera universitaria (cfr. art. 3, comma 1 bis, d.lgs. 502/92;
art. 3, comma 1, del protocollo di intesa citato al § 3.4), in ragione sia della stretta interconnessione con le funzioni e lo status di professore universitario dei ricorrenti, sia della indubbia caratterizzazione in senso pubblicistico che, nondimeno, l’atto stesso presenta nella parte relativa alla definizione dei dipartimenti ad attività integrata e all’individuazione (che qui specificamente interessa) delle strutture complesse che li compongono, soggetta ad apposita e peculiare disciplina (supra, § 3.1). Ed in questo senso già si pronunciata, con ampie argomentazioni cui si rinvia, la giurisprudenza amministrativa (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 30 maggio 2012, n. 1038, e, in appello, C.d.S., sez. III, 12 febbraio 2013, n. 839).

17.2 – Va respinta l’eccezione di carenza di legittimazione a ricorrere sollevata, con memoria depositata il 1° giugno 2016, dal Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania sostenendo che il ricorrente sarebbe portatore di un interesse di mero fatto.

Il ricorrente, infatti, in qualità direttore dell’unità soppressa, presenta senz’altro una situazione giuridica qualificata e differenziata che lo legittima a ricorrere contro l’atto impugnato.

17.3 – Va respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata, con atto depositato il 20 ottobre 2016, dall’Università degli Studi di Napoli “F I” in ragione della sua estraneità al provvedimento aziendale col quale l’A.O.U. F I, soggetto munito di distinta personalità giuridica, ha proceduto alla soppressione delle unità operative complesse in esubero, nonché a quelli del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro sanitario in Campania.

L’evocazione in giudizio dell’Ateneo, infatti, è giustificata dalla circostanza che il ricorrente ha, tra l’altro, impugnato anche atti dell’Ateneo (quelli elencati alle lettere f, g, h e i dell’epigrafe del ricorso).

18 – Nel merito, le undici censure alle quali è affidato il ricorso introduttivo sono tutte infondate.

Per comodità di esposizione, esse sono qui di seguito elencate enumerandole col numero d’ordine racchiuso tra parentesi tonde – ad es., (1), (2) etc. -, facendo seguire ad ogni numero l’esposizione del rispettivo motivo di doglianza e delle ragioni per le quali tale motivo non merita accoglimento.

(1) gli atti impugnati, condizionati da un’inchiesta condotta dalla Procura della Corte dei conti, sono addivenuti alla soppressione immediata delle UU.OO.CC. senza, peraltro, che questo adempimento fosse stato richiesto dalla Procura contabile, che invece aveva chiesto che si procedesse all’adozione degli atti necessari al tempestivo rinnovo del protocollo di intesa quale passaggio necessario e vincolato per la concreta attuazione degli obblighi in tema di riduzione e soppressione delle unità operative in esubero;
occorreva, dunque, procedere piuttosto alla stipula del nuovo protocollo in sostituzione di quello scaduto, che solo avrebbe consentito di individuare le esigenze organizzative e produttive di cui tener conto per individuare le UU.OO.CC. da sopprimere;
illegittimamente, perciò, l’azienda ha ritenuto, arbitrariamente, di poter comunque procedere alla riduzione delle UU.OO.CC., adottando criteri di soppressione illogici che si palesano illegittimi per contrasto con la normativa di riferimento [il ricorrente non specifica, però, quale] e perché irrispettosi della particolarità della fattispecie, dato che i professori universitari, oltre all'attività assistenziale, svolgono attività didattica e scientifica, gli aspetti della docenza e dell’assistenza, tra loro strettamente connessi, non possono essere separati ed è impossibile distinguere, nel complesso dell’impegno assistenziale, quale sia quello funzionale all’attività didattica e di ricerca e quale possa essere considerata assistenza pura;
sussiste inoltre una carenza assoluta di istruttoria, avendo l’azienda considerato, tra i propri tagli, anche UU.OO.CC. dirette da professori ormai in pensione;
ed in ogni caso il commissario ad acta non poteva imporre ad horas alle strutture sanitarie l’adempimento degli obblighi in tema di parametri standard per l’individuazione delle strutture operative, poiché, in questo modo, ha demandato al livello inferiore delle strutture periferiche di gestione dei servizi sanitari delle funzioni organizzative che spettano, invece, alla Regione e/o ai commissari di nomina governativa.

Le censure non meritano accoglimento. La circostanza che l’azione della Procura regionale abbia determinato un’accelerazione dell’iniziativa di vigilanza della gestione commissariale per il Piano di rientro (il riferimento è alla nota del 8 febbraio 2016 su cui supra, § 11) e della decisione dell’azienda di procedere all’adeguamento della sua struttura organizzativa (che nel preambolo richiama sia l’invito a dedurre notificato dalla Procura contabile il 1° febbraio 2016, sia la nota commissariale di richiamo) non rileva in alcun modo per la legittimità di quest’ultima decisione, che va scrutinata alla luce della sua oggettiva rispondenza ai presupposti di fatto e alle ragioni di diritto, nel quadro del doveroso rispetto della puntuale disciplina vincolistica (su cui ci si è ampiamente trattenuti), alla cui osservanza la facoltà medica, e con essa l’azienda ospedaliera universitaria, già era impegnata dal protocollo d’intesa, munito di una clausola di ultrattività fino al rinnovo, vigente per il triennio 2011-2013 (supra §§ 7 e 12). Quanto poi al rispetto della compenetrazione delle funzioni assistenziali, didattiche e di ricerca, il ricorrente oblia il fatto che la deliberazione impugnata, nel rispetto dei principi di autonomia universitaria (supra, § 4.12, ult. cpv.), è stata adottata d’intesa col Rettore, dopo averne condiviso i criteri con la Scuola di Medicina e Chirurgia e aver sentito i direttori dei Dipartimenti ad attività integrata (DD.AA.II., cui afferiscono UU.OO.CC., UU.OO.SS. e UU.OO.SS.DD.), come riportato nel preambolo del provvedimento e non contestato in questa sede, assicurando dunque all’università la codecisione sulla attività assistenziale correlata alle esigenze dell’attività scientifica e didattica. Occorre ancora ribadire che la clausola di ultrattività del protocollo di intesa vale ad escludere che si dovesse attendere la stipula del nuovo protocollo per individuare le esigenze organizzative e produttive di cui tener conto per decidere quali UU.OO.CC. meritassero, in concreto, di essere soppresse. Anche il denunciato profilo di carenza d’istruttoria relativo al fatto che i direttori di alcune delle UU.OO.CC. soppresse sarebbero stati in pensione non ha pregio, anzitutto perché la censura, sfornita anche solo d’un principio di prova, non è circostanziata (non accenna neppure a quali sarebbero le strutture ed i professori in questione) né argomentata (lasciando al giudice il compito di intuire perché, secondo il ricorrente, una circostanza accidentale, quale quella denunciata, avrebbe potuto influire sulla decisione contenuta in un provvedimento strutturale, quale è quello in esame);
inoltre, anche assumendo che ci si volesse riferire all’acquisizione di fatti rilevanti per l’applicazione di uno dei criteri individuati nella deliberazione aziendale impugnata, questo non potrebbe che essere, in alternativa, (a) quello della “salvaguardia della consolidata gerarchia” (supra, § 13.1), il quale - subordinato a quello prioritario della salvaguardia della presenza di tutte le discipline assistenziali (supra, § 13.1) volto a preservare le UU.OO.CC. che sono espressione unica di un settore scientifico disciplinare, indipendentemente dal ruolo universitario del dirigente responsabile (il che si giustifica, come illustrato nel verbale della seduta del 24.2.2016 Consiglio della Scuola di Medicina e chirurgia, per non compromettere l’offerta didattica della Scuola) – è finalizzato a selezionare l’unità da sopprimere tra più UU.OO.CC. dirette da professori della medesima disciplina, sacrificando quelle dirette da un grado accademico minore, oppure (b) il criterio ancor più subordinato per cui, tra più UU.OO.CC. dirette da dirigenti appartenenti alla stessa disciplina e allo stesso ruolo universitario e con parità di fatturato realizzato nell’anno 2015, va salvaguardata la posizione del direttore che abbia optato per il rapporto di lavoro esclusivo: sennonché, in ambo i casi sarebbe stato necessario che il ricorrente indicasse quale U.O.C. acefala sarebbe stata preferita ad altra U.O.C. dello stesso settore scientifico disciplinare diretta da un professore o ricercatore in servizio (a prescindere da ogni considerazione sull’effettiva consistenza dell’interesse del ricorrente ad una siffatta censura). Non possiede maggior pregio la doglianza relativa alla spettanza delle funzioni organizzative esercitate, poiché, nelle AA.OO.UU., l’organizzazione e il funzionamento dei dipartimenti ad attività integrata e l’individuazione delle strutture complesse che li compongono sono disciplinati con atto aziendale (supra, § 3.1). Quanto, infine, alla denuncia del contrasto “con la normativa di riferimento” dei criteri adottati per stabilire quali UU.OO.CC. sopprimere e quali salvare, formulata in questo primo motivo di ricorso in termini estremamente generici, si rinvia a quanto si dirà più avanti in relazione alla specifica censura che è svolta in argomento nel quinto motivo di ricorso.

(2) l’art. 15, comma 13, lett. c), della legge 7 agosto 2012, n. 135, di conversione del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, assegna alle regioni il compito di procedere alla riorganizzazione del settore sanitario sulla base di un regolamento (il D.M. n. 70/2015) prescrivendo loro l’adozione di provvedimenti di riduzione dello standard di posti letto ospedalieri, ed un coerente adeguamento delle dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici, conseguita esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse;
a sua volta, il D.M. 70/2015 ha confermato che spetta alle regioni il compito di adottare il provvedimento generale di riduzione dei posti letto, non ancora adottato, garantendo il progressivo adeguamento agli standard fissati nel medesimo decreto. Pertanto, il commissario ad acta per il Piano di rientro non poteva trasferire questa competenza, che, inoltre, in base allo stesso D.M., si sarebbe dovuta esercitare attraverso un articolato percorso istruttorio volto ad assicurare una riconversione di servizi, strutture e ospedali coerente con quanto previsto dalla legge n. 135/12.

La censura è destituita di fondamento. Il D.M. 2 aprile 2015, n. 70, reca il regolamento attuativo dell’art. 15, comma 13, lett. c), della citata legge n. 135/2012, sugli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera (cfr. supra, § 11) e la norma invocata sulla competenza regionale in materia (art. 1, comma 2, D.M. cit.), in particolare, si riferisce alla riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale (onde rispettare lo standard di 3,7 posti letto ogni mille abitanti). Viceversa, l’impugnata determinazione aziendale di soppressione delle UU.OO.CC. in esubero è stata adottata per garantire il rispetto del rapporto previsto tra numero di strutture complesse e numero di posti letto, fissato in una U.O.C. ogni quattordici posti letto (supra, §§ 9.1 e 11), assumendo come dato di fatto, senza intervenire sullo stesso, la dotazione complessiva di posti letto dell’A.O.U. stabilita in 936 unità.

(3) il decreto del commissario ad acta (D.C.A. n. 18 del 18 febbraio 2013) di approvazione dell’atto d’indirizzo per l’adozione dell’atto aziendale delle aziende sanitarie campane, nel dettare al punto 17 i parametri di individuazione delle UU.OO.CC. e UU.OO.SS., richiama una nota ministeriale (279-P del 17 luglio 2012) nella quale si chiarisce che ogni regione potrà raggiungere gli standard di posti letto per unità organizzativa complessa su scala regionale, articolando i parametri regionali anche in funzione delle riconosciute e documentate specificità tecnico-assistenziale o tecnico-scientifiche dei rispettivi enti o aziende del servizio sanitario, così palesando che la “matematica” delle strutture semplici e complesse, secondo lo standard del DCA n. 18/2013, è solo uno dei vincoli programmatici da tenere in considerazione nell’attività di riorganizzazione aziendale, da valutare e contemperare con altri parametri;
è soltanto dopo aver definito il disegno organizzativo e le scelte strategiche di fondo, in coerenza con gli indirizzi programmatici a livello regionale, che è possibile configurare la quantità e la qualità delle strutture organizzative, sicché si è incorsi in carenza assoluta d’istruttoria basando il criterio dello standard di posti letto sul numero complessivo di quelli programmati in atti che, ormai, non sono più attuali, come il D.C.A. n. 49 del 27 settembre 2010, anziché sul nuovo piano ospedaliero o, comunque, sui nuovi atti di pianificazione degli enti.

Il motivo è infondato. Esso si basa su una lettura parziale ed incompleta dell’atto di indirizzo, che ne tradisce il reale contenuto. Il punto 17 della settima sezione dell’atto di indirizzo richiama, anzitutto, i parametri standard definiti dal Comitato LEA e, quindi, la citata nota del direttore generale della Programmazione sanitaria del Ministero della Salute proprio per legittimare la propria, autonoma, scelta di riparametrare quegli standard, in modo più favorevole alle UU.OO.CC. appartenenti alle AA.OO.UU., per tener appunto conto del diverso ruolo svolto dalle strutture ospedaliere nell’ambito del servizio sanitario regionale «ed in particolare […] delle esigenze scientifiche e didattiche delle Aziende ospedaliere universitarie» (amplius supra, §§ 9.1 e 10). Il contemperamento del parametro standard fornito dal Comitato LEA con le specificità della realtà regionale è stato, dunque, effettuato già nell’atto di indirizzo commissariale, con un esito (la fissazione di uno standard minimo di 14 posti letto per ogni struttura complessa, in luogo di quello di 17,5 posti letto /struttura complessa indicato dal Comitato LEA) del quale non risulta seriamente contestata la logicità e la ragionevolezza;
e se è vero che l’atto d’indirizzo prevede che il parametro si applichi al numero di posti letto programmati dal decreto commissariale n. 49 del 27 settembre 2010 e ridefiniti dalle pianificazioni attuative delle aziende approvate con relativi decreti commissariali, è anche vero che, fintantoché non fosse stata approvata una diversa programmazione regionale (la definizione di un nuovo piano ospedaliero era ancora ampiamente in itinere), era perfettamente logico che il parametro (dettato nel 2013) dovesse applicarsi sulla base di quella esistente (nella specie, non è contestato il numero di UU.OO.CC. in esubero che l’A.O.U. F I presentava rispetto alla propria dotazione di posti letto, secondo lo standard sopra richiamato). Ed invero, è soltanto con il decreto n. 33 del 17 maggio 2016, a firma congiunta del commissario e del subcommissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro (pubblicato nel B.U.R.C. n. 32 del 23 maggio 2016), che è stato approvato il nuovo “Piano regionale di programmazione della rete ospedaliera ai sensi del D.M. 70/2015”, che, destinato a sostituire il piano approvato col D.C.A. n. 49/2010, è stato inviato ai Ministeri affiancanti per l’approvazione (nell’allegato B reca la nuova programmazione dei posti letto per singola disciplina delle aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie e