Pubblicato il 20/12/2016

N. 00363/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00128/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 128 del 2016, proposto dal sig. Martini D L A quale titolare del Circo Darix Martini, rappresentato e difeso dall'avvocato C G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A C in Parma, Galleria Polidoro 7;

contro

Comune di Parma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati S C, F P, L M D, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S C in Parma, Avvocatura Municipale - Strada Repubblica 1;

nei confronti di

Sig. V L S non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento in data 07/04/2016, prot.n. 72091/VIII/4/9.1/5, a firma del Dirigente del servizio edilizia privata - SUAP del Comune di Parma, che rigetta la domanda di rilascio dell'autorizzazione per l'installazione dello spettacolo viaggiante-circo;

della nota comunale prot. n. 42787 datata 03/03/2016 comunicante la sussistenza di motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza;

del Regolamento Comunale sulla concessione di aree per l'esercizio degli spettacoli viaggianti e circensi del Comune di Parma. approvato con delibere del Consiglio Comunale nn. 32 del 27/02/2006 e 95 del 19/11/2013;

della deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Parma n. GC 2014-198 in data 25/06/2014;

nonché degli atti preordinati, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2016 il cons. Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, spedito per la notifica il 28 aprile 2016 e depositato il successivo 13 maggio, il sig. Martini, titolare di un circo medio grande, con 80 dipendenti, impugna il diniego della richiesta autorizzazione per lo svolgimento dell’attività circense denominata “CIRCO DARIS presenta Orfei” nel periodo compreso tra il 15 aprile 2016 e il 1° maggio 2016 su area privata sita in via Emilia Ovest.

Espone il ricorrente che il diniego è motivato dalla previsione ostativa di cui all’art. 27 comma 5 del regolamento Comunale sulla concessione di aree per l’esercizio degli spettacoli viaggianti e circensi che non consente la loro installazione nel mese antecedente e successivo all’inizio dei Parchi Tradizionali e per tutta la loro durata, in particolare il Parco di San Giuseppe, conclusosi il 3 aprile 2016 e il Luna Park estivo che inizierà a metà maggio 2016.

Avverso il diniego ed il regolamento comunale il ricorrente articola i seguenti motivi di gravame:

1) violazione degli articoli 41, 97 e 120 Cost., della legge 18/3/1968 n. 337, dell’art. 3 della legge 7/8/1990 n. 241, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, manifesta ingiustizia, disparità di trattamento, incompetenza, in quanto il Regolamento e il provvedimento impugnato impedirebbero e/o ostacolerebbero gravemente le attività viaggianti, in contrasto con le disposizioni citate. In base al gravato regolamento: le attività circensi sarebbero consentite solo nel periodo estivo quando i possibili fruitori si sono trasferiti nelle località balneari;
non sono state individuate aree pubbliche o private ove esercitare l’attività circense al di fuori dei parchi tradizionali;
è ammessa solo una manifestazione circense di tipo tradizionale, con animali esotici, all’anno e per non più di 15 giorni, i circhi equestri, come quello del ricorrente, sono ammessi per un periodo non superiore a 15 giorni di effettivo spettacolo e solo nei mesi di luglio, agosto e settembre;
non è autorizzata l’installazione di circhi. Atteso che il regolamento consente dal 1° aprile al 1° ottobre di ciascun anno il circo con a seguito animali esotici non rientranti nell’art. 34, illegittimamente il Comune ha respinto la richiesta del ricorrente;

2) violazione degli articoli 41, 97 e 120 Cost., della legge 18/3/1968 n. 337, dell’art. 3 della legge 7/8/1990 n. 241, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, atteso che nel caso di specie non risultano essere state sentite le organizzazioni sindacali di categoria prima di adottare il regolamento come prescritto dall’art. 9 delle legge 337/1968.

Il Comune si è costituito con memoria il 20 maggio 2016 e resiste nel merito, oltre ad eccepire l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto risulta proposto dopo la data prevista per lo spettacolo per il quale era stata chiesta l’autorizzazione.

Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato. Si può pertanto prescindere dall’esame dell’eccezione in rito proposta dall’amministrazione intimata.

Oggetto della controversia è il diniego della domanda di rilascio dell’autorizzazione per l’installazione dello spettacolo viaggiante-circo (nel periodo compreso tra il 15 aprile 2016 e il 1° maggio 2016), sulla scorta della previsione di cui all’art. 27 comma 5 del Regolamento Comunale, la quale non ne consente l’installazione nel mese antecedente e successivo all’inizio dei Parchi Tradizionali e per tutta la loro durata.

Atteso che la richiesta della ricorrente ricade in detto periodo, in quanto il Parco di San Giuseppe si conclude il 3 aprile 2016 e il Luna Park estivo inizia a metà maggio 2016, le doglianze si appuntano sul gravato Regolamento il quale, ad avviso del ricorrente, impedirebbe e/o ostacolerebbe gravemente le attività viaggianti, in contrasto con gli articoli 41, 97 e 120 Cost. e le disposizioni della legge 18/3/1968 n. 337.

Con il primo motivo la ricorrente rileva che:

- l’unico periodo in cui sono consentite attività circensi è quello estivo (dal mese di luglio al 1° ottobre di ciascun anno) nel quale la popolazione si è spostata nelle località di mare;

- non sono state individuate aree pubbliche o private ove esercitare l’attività circense al di fuori dei parchi tradizionali;

- i circhi equestri, come quello del ricorrente, sono ammessi per un periodo non superiore a 15 giorni di effettivo spettacolo e solo nei mesi di luglio, agosto e settembre.

Le censure sono infondate.

L’attività di cui si discute è regolata, per quanto attiene alla disciplina di cui al Regolamento Comunale impugnato, dalla legge 18 marzo 1968, n. 337 («Disposizioni sui circhi equestri e sullo spettacolo viaggiante»), il cui articolo 1 prevede che “lo Stato riconosce la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante. Pertanto sostiene il consolidamento e lo sviluppo del settore”.

Il successivo art. 4, poi, dispone che “è istituito presso il Ministero … un elenco delle attività spettacolari, dei trattenimenti e delle attrazioni, con l’indicazione delle particolarità tecnico-costruttive, delle caratteristiche funzionali e della denominazione” (comma 1) e che “il Ministero … provvederà periodicamente all’aggiornamento dello elenco” (comma 4).

L’art. 9, infine, stabilisce che “le amministrazioni comunali devono compilare entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge un elenco delle aree comunali disponibili per le installazioni dei circhi, delle attività dello spettacolo viaggiante e dei parchi di divertimento” (comma 1) e che “le modalità di concessione delle aree saranno determinate con regolamento deliberato dalle amministrazioni comunali” (comma 5).

L’attività circense è, pertanto, da annoverarsi tra quelle attività che, benché di riconosciuta funzione sociale, sono, tuttavia, assoggettate a preventiva autorizzazione, oggi giustificata sulla base di interessi generali, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l’ordinamento comunitario nel rispetto del principio di costituzionalità (vedi art. 34 d.l. 201/2011 conv. con modif. legge 214/2011).

Un primo rilevante limite è dato dalla necessaria limitatezza degli spazi che necessitano, al fine di garantire l’accesso ai diversi operatori, di essere assoggettati a specifici criteri che garantiscano la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità.

Ciò rappresenta una prima giustificazione al contingentamento dei periodi di fruizione.

Un secondo limite è determinato dalle manifestazioni tradizionali, che caratterizzano culturalmente una determinata comunità urbana, e che si svolgono, nel caso di Parma, prevalentemente nel periodo primaverile. Il riconoscimento di tale limite deve ricavarsi dall’attribuzione ai singoli Comuni, enti esponenziali della comunità locale, della disciplina delle modalità di svolgimento.

A tali limiti si aggiungono esigenze derivanti dall’impatto che gli spettacoli viaggianti possono avere sul territorio, in termini di sicurezza, circolazione stradale, decoro urbano.

L’esercizio di attività di spettacolo viaggiante risulta infatti assoggettata all'art. 69 del R.D. n.773/1931 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), che prescrive il necessario rilascio di una licenza comunale e al D.M. 18 maggio 2007 (come modificato dal D.M. 12 dicembre 2012) recante “Norme di sicurezza per le attività di spettacolo viaggiante” che fissa “… i requisiti da osservare, ai fini della sicurezza, per le attività dello spettacolo viaggiante come individuate dalla legge 18 marzo 1968, n. 337” (art. 1).

Nel bilanciamento degli opposti interessi, quello pubblico alla fruizione collettiva ed indifferenziata, ma anche qualificata, del bene, e quello privato a trarre utilità economica-imprenditoriale da un uso in regime di esclusiva del medesimo bene, attesa la peculiarità dell’attività in questione che, da un lato è volta a realizzare una funzione sociale e, dall’altro, comporta la necessità di adottare misure a tutela della pubblica sicurezza (v. Tar Toscana, II, 616/2015), il Comune, nel disciplinarne le modalità di svolgimento, deve tenere in conto gli interessi pubblici che possono venire in conflitto con la suddetta attività, ove non congruamente limitata anche nella sua durata.

Deve, poi, tenersi in conto anche la normativa relativa all’utilizzo di animali esotici.

La legislazione nazionale sottopone a particolari cautele, tali da garantire il rispetto delle esigenze di benessere e di cura degli animali, lo svolgimento degli spettacoli che li vedono coinvolti. L’individuazione di dette cautele è rimessa alle valutazione di un’apposita commissione scientifica, prevista dall’art. 4, comma 2, della legge n. 150 del 1992 (e denominata “CITES”, acronimo dell’intitolazione inglese della già citata convenzione di Washington del 1973 – Convention on International Trade in Endangered Species).

Il giudice amministrativo, proprio in una controversia relativa al Regolamento del Comune di Parma, ha affermato che nell’esercizio delle loro funzioni di polizia veterinaria e delle competenze riconosciute da altre fonti normative, i Comuni possono dettare norme volte ad assicurare adeguate condizioni di igiene e anche di tutela degli animali da maltrattamenti, senza tuttavia introdurre divieti generalizzati di spettacoli che sull’uso degli animali si fondino, perché ciò implicherebbe un insanabile contrasto con la legge n. 337 del 1968, che attraverso l’attività circense ammette proprio l’impiego di animali a fini di spettacolo (v. TAR Abruzzo, Pescara, n. 321/2009 cit.) (così Tar Parma 157/2010).

Dalle esigenze di benessere degli animali esotici deriva quindi il limite temporale, imposto dal Regolamento impugnato, dal 1° ottobre di ciascun anno fino al 30 marzo.

Ciò premesso, avere circoscritto a tre mesi l’anno, per un massimo di 15 giorni per spettacolo, l’accesso, alle aree individuate, dei circhi che utilizzano animali esotici appare conforme ai principi ricavabili dalle norme citate, non sussistendo alcuna illegittima preclusione, bensì una mera regolamentazione temporale, giustificata dai motivi sopra esplicitati.

Il Regolamento, pertanto, non contiene previsioni in contrasto con la legge, laddove non preclude del tutto l’attività, ma ne disciplina le modalità di svolgimento, come previsto dall’art. 9 della legge 337/1968, limitandola, nel tempo, a periodi non insignificanti ed a tutela di interessi parimenti rilevanti, ove non prevalenti, quali la sicurezza e l’ordinato assetto del territorio e bilanciando l’uso del territorio a favore dell’interesse economico del concessionario con quello della collettività indifferenziata del centro urbano.

Quella del Comune, esplicitata nel gravato regolamento, è attività di pianificazione e programmazione delle attività ricreative, caratterizzata da ampia discrezionalità, censurabile solo ove tali limiti si palesassero manifestamente illogici, sproporzionati o frutto di travisamento, vizi che, per quanto sopra osservato, non sono ravvisabili nella disciplina dell’impugnato Regolamento.

In particolare non appare sindacabile la precedenza data a manifestazioni tradizionali, ove detta precedenza non si tramuti in assoluto e totale impedimento alle attività in discorso, ma in una mera riduzione dello spazio temporale da concedersi alle concorrenti attività circensi.

E’ poi infondata anche la censura con la quale si denuncia la mancata individuazione di aree ove svolgere le suddette attività, atteso che non si pone neanche un problema di mancanza di aree individuabili, quanto l’esigenza di non concentrazione in un determinato periodo di una pluralità di eventi.

Quanto osservato in ordine alla legittimità del regolamento, dà conto anche dell’assenza dei vizi denunciati nell’opposto diniego.

La previsione regolamentare, dove indica, dal 1° aprile al 1° ottobre di ciascun anno, l’ammissibilità di spettacoli con a seguito animali esotici non rientranti nell’art. 34, ha riguardo all’aspetto climatico, e si limita a precludere in via generale ed astratta il rilascio di concessioni nel periodo invernale per motivi attinenti, come già osservato, al benessere di detti animali.

I limiti temporali, pertanto, non discendono puramente e semplicemente dalla gravata disposizione regolamentare, ma dalle previsioni di legge relative alla tutela degli animali esotici.

Con il secondo motivo la ricorrente impugna in toto il Regolamento denunciando la violazione degli articoli 41, 97 e 120 Cost., della legge 18/3/1968 n. 337, dell’art. 3 della legge 7/8/1990 n. 241, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, atteso che non risultano essere state sentite le organizzazioni sindacali di categoria prima di adottare il regolamento, come prescritto dall’art. 9 delle legge 337/1968.

Il motivo è infondato.

Come rilevato dal Comune la regolamentazione dell’attività circense che ha qui trovato applicazione risale al regolamento approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 32/2006 in cui si dà atto del procedimento seguito, nel quale risultano essere state sentite le associazioni di categoria.

In conclusione il ricorso va respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza, ai sensi degli artt. 91 e 92 c.p.c., e sono liquidate come da dispositivo.