Pubblicato il 31/10/2023

N. 00326/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00353/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 353 del 2019, proposto da
Comune di Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;

nei confronti

Comune di Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Morgione, Patrizia Tracanna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di San Giovanni Teatino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Di Sciascio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, piazza Unione, 33;
Comune dell'Aquila, Comune di Teramo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto del Presidente della Giunta Regionale d'Abruzzo n. 55 del 9 agosto 2019, pubblicato nel B.U.R.A. n. 129 Speciale del 23 agosto 2019, avente ad oggetto Definizione dei criteri di riparto dello spazio di stazionamento taxi interno allo scalo dell’Aeroporto Internazionale d’Abruzzo fra i Comuni aventi titolo ai sensi dell’art. 14, co. 8 del D.lgs. 422/1997. Esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 14 co. 8, ult. capoverso del D.lgs. 19 novembre 1997 n. 422 a seguito della mancata intesa tra i Comuni di Chieti e di Pescara;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, del Comune di Chieti e del Comune di San Giovanni Teatino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2023 il dott. G G e uditi per le parti i difensori Patrizia Silvestri, in sostituzione dell'avv. P V, Patrizia Tracanna, Alessandro Di Sciascio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato il Comune di Pescara ha adito l’intestato Tribunale per la declaratoria di illegittimità e l'annullamento, e/o di inefficacia ed inapplicabilità, del decreto del Presidente della Giunta Regionale d'Abruzzo n. 55 del 9 agosto 2019, pubblicato sul BURA n. 129 Speciale del 23 agosto 2019, avente ad oggetto: " Definizione dei criteri di riparto dello spazio di stazionamento taxi interno allo scalo dell'Aeroporto Internazionale d'Abruzzo fra i Comuni aventi titolo ai sensi dell'art. 14, co. 8 del D.lgs. 422/1997. Esercizio del potere sostitutivo previsto dall'art. 14 co. 8, ult. capoverso del D.lgs. 19 novembre 1997 n. 422 a seguito della mancata intesa tra i Comuni di Chieti e di Pescara ", nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e conseguente.

In via istruttoria l’ente civico ricorrente insta affinché sia disposta verificazione tesa a stabilire quale sia il bacino di utenza aeroportuale di ciascun comune interessato ed il numero ad esso proporzionale delle licenze da ciascuno a rilasciarsi.

In punto di fatto il Comune di Pescara premette che la questione per cui è causa prende le mosse dalla proposta di intesa formulata dal Comune di Chieti con nota n. 74270 del 04/12/2017 al fine di indire una conferenza di servizi per regolamentare il servizio taxi e gli spazi ad esso dedicati nell’ambito dell’Aeroporto d’Abruzzo ai sensi dell’art. 14, comma 8 del D, Lgs. n. 422/1997 convocandovi tutti i Comuni "interessati" (nel caso in esame, Comune di Pescara, Comune di San Giovanni Teatino, Comune di Teramo e Comune dell’Aquila).

Il Comune di San Giovanni teatino, di Teramo e L’Aquila non partecipavano alla conferenza dei servizi in quanto gli operatori operanti nei rispettivi territori non avevano manifestato interesse allo svolgimento del servizio aeroportuale.

Con determinazione n. 28330 del 3 maggio 2018, il Comune di Chieti, preso atto dei verbali delle sedute della conferenza di servizi tenute in data 14 dicembre 2017, 25 gennaio, 21 febbraio e 21 aprile 2018 e del mancato raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 14, comma 8 del D, Lgs. n. 422/1997, ha determinato la conclusione negativa del procedimento di conferenza di servizi.

Di poi il medesimo Comune di Chieti, con nota in data 8 giugno 2018, prot. n.36978/2018, ha sollecitato l'intervento sostitutivo del Presidente della Regione, ex art. 14, comma 8, del D.lgs.422/97.

In riscontro a detta istanza di intervento sostitutivo, il Presidente della Regione ha adottato ai sensi dell’ultimo periodo del comma 8 dell’art. 14 del D.lgs.422/97, sentita la commissione consultiva regionale di cui all'articolo 4 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, il gravato Decreto 9 agosto 2019 n. 55.

Il Comune di Pescara impugna il Decreto presidenziale lamentando, con un’unica articolata doglianza, il vizio di eccesso di potere e di violazione e falsa applicazione di legge, così testualmente rubricato “ Violazione e falsa applicazione dell'art. 14, comma 8, del D.lgs n. 422/1997, da interpretare in correlazione con ogni altra norma applicabile al settore (Codice della Navigazione, Codice della Strada, L. 21/1992 ed altre). Eccesso di potere in relazione ai profili del difetto di istruttoria e di motivazione, del travisamento dei fatti e dello sviamento dalla causa tipica ”.

Si sono costituiti in resistenza al ricorso la Regione Abruzzo, il Comune di San Giovanni Teatino ed il Comune di Chieti instando per il suo rigetto in quanto inammissibile o, comunque, privo di merito di fondatezza.

Segnatamente, in punto di rito, il Comune di San Giovanni Teatino ha eccepito l’incompetenza di questo Tribunale in ordine all’odierno giudizio ritenendo per converso competente ex art. 47 c.p.a. il T.A.R. L’Aquila atteso che il gravato provvedimento produrrebbe effetti su tutto il territorio regionale e che l’Aeroporto d’Abruzzo è servente di tutta la Regione Abruzzo.

Sempre in rito, il Comune di San Giovanni Teatino ha chiesto, per economia processuale e per connessione oggettiva, disporsi la riunione del presente giudizio con quello di cui al n. 354/2019 avente ad oggetto il medesimo decreto Presidenziale in questa sede avversato.

All’udienza camerale del 6 dicembre 2019, fissata per la discussione della misura cautelare, questo Tribunale, con ordinanza collegiale n. 309/2019 del 10/12/2019, considerata l’eccezione preliminare di incompetenza territoriale sollevata dal Comune di S. Giovanni Teatino, ha disposto ai sensi dell’art. 47, comma 2, c.p.a., la trasmissione degli atti al Presidente del T.A.R. per l’Abruzzo affinché provvedesse su detta eccezione, ed al tempo stesso ha respinto l’istanza cautelare proposta dal Comune di Pescara in quanto non assistita dal periculum in mora .

Con ordinanza presidenziale n. 153/2019 del 20/12/2019 il Presidente del TAR Abruzzo, sez. L’Aquila, ha attribuito alla Sezione staccata di Pescara la competenza a conoscere della presente controversia in materia di servizio taxi presso l’Aeroporto Internazionale di Abruzzo in ragione della circostanza per cui gli effetti diretti cui è preordinato l'atto impugnato sono in concreto limitati all'ambito territoriale dei Comuni che contribuiscono all’esplicazione del servizio, ovvero Pescara e Chieti, atteso che i Comuni dell’Aquila, Teramo e San Giovanni Teatino si sono dichiarati estranei ad ogni programmazione di servizio taxi relativo al bacino di utenza aeroportuale.

In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie e repliche riportandosi alle conclusioni rassegnate nei propri atti difensivi e chiedendone l’integrale accoglimento.

All’udienza pubblica del 13 ottobre 2023, la causa è stata introitata per la decisione.

2. In via preliminare deve essere respinta la richiesta di riunione per connessione del presente ricorso con quello rubricato al n. 354/2019 atteso che, pur avendo quest’ultimo ad oggetto l’annullamento del medesimo Decreto presidenziale, si fonda su censure non totalmente sovrapponibili a quelle dedotte con il ricorso in esame.

3. Ciò posto, il ricorso non è meritevole di positivo apprezzamento per le ragioni appresso specificate.

3.1. L’art. 14 del D.Lgs. 19/11/1997, n. 422, nel porre la disciplina inerente alla programmazione dei trasporti locali, prevede al comma 8 una specifica regolamentazione per i collegamenti con gli aeroporti aperti al traffico aereo civile, disponendo che “ ferme restando le competenze degli enti gestori, sono autorizzati ad effettuare servizio di piazza i titolari di licenze per servizio di taxi rilasciate dai comuni capoluogo di regione e di provincia, nonché dal comune o dai comuni nel cui ambito territoriale l'aeroporto ricade. I comuni interessati, d'intesa, disciplinano le tariffe, le condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio, ivi compresa la fissazione del numero massimo di licenze che ciascun comune può rilasciare proporzionalmente al bacino di utenza aeroportuale. Nel caso di mancata intesa tra i comuni, provvede il presidente della regione, sentita la commissione consultiva regionale di cui all'articolo 4 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 ”.

La procedura prevista dalla cennata previsione normativa, che ricalca una fattispecie, almeno in parte, riconducibile all'accordo di programma di cui all'articolo 14 della L. n.241/1990, descrive l'intesa dei comuni come un passaggio fondamentale della disciplina delle tariffe, delle condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio (compresa la fissazione del numero massimo di licenze che ciascun comune può rilasciare proporzionalmente al bacino di utenza aeroportuale) (…). Secondo la lettera del medesimo articolo 14, il potere di intervento sostitutivo della Regione non sorge in caso di mancata convocazione della conferenza degli organi dei comuni interessati, ma solo in caso di mancata intesa (s'intende) all'esito della conferenza appositamente convocata (in tali termini, T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, 25/01/2007, n. 158).

Come ha avuto modo di statuire questo Tribunale con sentenza n. 363/2014, resa in una controversia avente ad oggetto l’impugnazione del decreto n. 058 del 02 agosto 2013, pubblicato sul Bura n. 32 in data 11 settembre 2013 con cui il Presidente della Regione Abruzzo aveva determinato la costituzione del bacino di traffico del servizio Taxi dell'Aeroporto d'Abruzzo dall'insieme dei territori dei Comuni di Pescara, Chieti e San Giovanni Teatino e stabilito i posti disponibili per i taxi all'interno dell'Aeroporto, “L’intervento sostitutivo, in quanto preordinato alla cura di “interessi di livello superiore” (Corte cost. 112/2004) rispetto a quelli propri degli enti locali chiamati a provvedere, è perciò legittimato anche dal “caso di inadempimento o inerzia dell'ente locale competente” (ibidem). Non sembra d’altra parte dubbio il carattere obbligatorio della regolamentazione in esame (“i comuni … disciplinano…”) tenuto conto della natura degli atti da compiere, “la cui obbligatorietà costituisca il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia è preordinato l'intervento sostitutivo” (T.A.R. Basilicata 16 aprile 2010 n. 204). Per quanto tale potere non presupponga la formalizzazione dell’esito negativo del procedimento, si rende comunque necessario (cfr. CGA 550/2011) “che in concreto il potere sostitutivo sia esercitato da un organo di governo della Regione … con congrue garanzie procedimentali (cfr. Corte cost. n. 43 del 2004)”, “ispirate ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione” (Corte cost. 112/2004). Quest’ultimo principio richiede che agli enti da sostituire sia consentito di interloquire ed eventualmente di provvedere direttamente agli adempimenti a cui sono tenuti (…).

3.2. Ebbene, nel caso di specie, il Comune di Pescara lamenta in buona sostanza che, in spregio del criterio testuale fissato dall’art. 14, comma 8, del D.lgs n. 422/1997 per la fissazione del numero massimo di licenze che ciascun comune può rilasciare per i collegamenti con gli aeroporti aperti al traffico aereo civile, commisurato “ proporzionalmente al bacino di utenza aeroportuale ”, il Decreto presidenziale impugnato fa applicazione, per stabilire il numero di dette licenze, a ben altri criteri non previsti dalla fattispecie normativa in esame (ovvero, la popolazione di ciascun Comune, cui si attribuisce un peso percentuale del 40%;
la porzione di territorio comunale su cui insiste l'aeroporto, con un peso percentuale del 30%;
il numero di licenze taxi attive in ciascun Comune, con un peso percentuale del 30%).

Detti “nuovi” criteri, peraltro, sarebbero stati applicati in difetto di istruttoria e di motivazione non essendo stato proceduto il Decreto, nonostante la precisa indicazione di legge, da alcuna indagine e ricerca inerente al bacino di utenza aeroportuale.

L’ente civico ricorrente, inoltre, lamenta il fatto che il potere sostitutivo sarebbe stato esercitato solo in parte (unicamente al fine di stabilire il numero delle licenze taxi a rilasciarsi da ciascun Comune per l'aeroporto e per imporre alcune prescrizioni identificative dei mezzi), e non anche per la disciplina degli altri aspetti previsti dalla disposizione normativa inerenti alla regolamentazione del servizio, per la quale si rinvia ad una futura intesa tra i comuni interessati, ed alla determinazione delle tariffe.

3.3. Gli assunti di cui innanzi non meritano condivisione.

Deve osservarsi ante omnia che va riconosciuto, in astratto ed in generale, ai sensi della disciplina speciale di cui all’art.14 co. 8 del D.Lgs 422/97 agli operatori di tutti i Comuni, che la legge qualifica espressamente come “interessati”, elencati nella menzionata disposizione (ovvero, i comuni capoluogo di regione e di provincia, nonché il comune o i comuni nel cui ambito territoriale l'aeroporto ricade) di poter svolgere il servizio taxi presso l’aeroporto utilizzando lo spazio a ciò dedicato interno all’Aeroporto.

Al riguardo infatti l’Ordinanza Enac n. 2/2015 stabilisce all’art. 8 che “ all'interno delle aree o uso pubblico dell'Aeroporto internazionale d'Abruzzo sono autorizzati ad effettuare servizio di piazza, sia in entrata che in uscito dallo scalo, i titolari di licenza taxi iscritti negli appositi elenchi delle città capoluogo della Regione Abruzzo, delle relative Province e del Comune di San Giovanni Teatino sul cui territorio insiste parte dello scalo aereo, come stabilito dall'art. 14 del D.Igs. n. 422/97 ”.

Ciò posto, a fronte della mancata intesa registrata in seno alla Conferenza di servizio appositamente convocata, il Presidente della Regione ha posto in essere il potere sostitutivo in piena conformità alle garanzie procedimentali ed ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione indicati dalla Corte Costituzionale per il corretto esercizio dell'intervento sostitutivo.

La Commissione regionale prevista dall'art. 7 bis della L.R. 124/1998 appositamente convocata ha deciso di audire i Comuni interessati nonché l'Enac e la società che gestisce l'aeroporto - Saga spa. Durante la riunione del 19 settembre 2018 (a cui non hanno partecipato i Comuni dell'Aquila, Teramo e San Giovanni Teatino), le amministrazioni di Pescara e Chieti hanno sostanzialmente ribadito le posizioni già espresse.

All’esito dei lavori della Commissione consultiva regionale è stata formulata una proposta di Intesa avente ad oggetto l'individuazione di criteri di riparto con applicazione degli stessi ai fini della loro assegnazione dei posti ai Comuni interessati, precisandosi che, qualora entro il 5 luglio 2019, i Comuni non fossero arrivati all'Intesa e/o in caso di silenzio rispetto alla stessa, sarebbe stato attivato il potere sostitutivo del Presidente della Regione previsto dalla normativa.

Alla proposta ha dato riscontro soltanto il Comune di Chieti, con nota del 1.07.2019, mentre il Comune di Pescara è rimasto silente, di talché è stato adottato il Decreto presidenziale qui gravato con cui sono stati dettati i criteri per consentire la distribuzione, in termini di licenze da assegnare, fra tutti i Comuni aventi diritto, sulla base di un algoritmo che tiene conto dei seguenti criteri a cui è stato assegnato un diverso peso percentuale : “ a) popolazione riferita a ciascun Comune (40%);
b) numero di licenze taxi attive in ciascun Comune (30%);
c) percentuale di territorio comunale su cui insiste l'aeroporto (30%) ”.

In applicazione di detti criteri i 10 posti previsti sono stati assegnati al Comune di Chieti nel n. 1 ed al Comune di Pescara nel n.