Pubblicato il 20/02/2018

N. 01093/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00678/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 678 del 2013, proposto da:
R S, L M, rappresentati e difesi dall'avvocato A S, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 156;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato prof. E F, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Cesario Console,3;

per l'annullamento:

dell’ordinanza di demolizione n. 1581 del 19.11.2012 del Comune di Torre del Greco;

della relazione tecnica prot. n. 67173 del 23.10.2012 redatta dai tecnici del Servizio Antiabusivismo Edilizio del predetto Comune, richiamata nel provvedimento ma sconosciuta ai ricorrenti;

di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguente ancorché non conosciuto ai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Torre del Greco;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'Udienza di smaltimento del giorno 16 gennaio 2018 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in trattazione, depositato il 25.5.2012 previa rituale notifica, i ricorrenti, assumendosi proprietari di unità immobiliare parte di più ampio complesso edilizio ubicato in Torre del Greco, via Scappi, 32 (in catasto al foglio 7, part.117, sub 6) già edificato in base a licenza edilizia n. 985/1961 rilasciata alla Ditta “Europa Edil 2000” s.r.l. di Savastano Nunzio, loro dante causa, impugnano l’ordinanza di demolizione n. 1581 del 19.11.2012 e la presupposta ed ivi richiamata relazione tecnica prot. n. 67173 del 23.10.2012, con la quale il dirigente del competente settore ingiungeva loro la demolizione di interventi edilizi, illustrati di seguito, enumerati ai punti 1 – 4 dell’atto nonché all’ultimo capoverso della descrittiva, indicante la completa pavimentazione di tutta l’area cortilizia esterna al fabbricato, comprensiva di una scala.

1.1. Si costituiva in giudizio il Comune di Torre del Greco con memoria formale del 28.5.2014 per poi produrre il 9.1.2018 memoria difensiva di replica con cui avversava sinteticamente le varie doglianze dei ricorrenti.

I deducenti depositavano una memoria di mero rinvio formale alle deduzioni di cui al ricorso introduttivo in data 14.12.2017 e una estesa memoria conclusionale il 22.12.2017.

1.2. Alla pubblica di smaltimento dell’arretrato del 16 gennaio 2018 calendarizzata dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in esecuzione del programma e delle relative misure straordinarie contemplate all’art. 16 dell’Allegato 2 al codice del processo amministrativo, sulle conclusioni delle parti come da verbale, la causa è stata trattenuta a sentenza.

2. Va premesso in fatto, secondo quanto esposto dalla parti in causa, che sul predetto immobile la Ditta Europa Edil 2000 s.r.l. eseguiva alcuni interventi di ristrutturazione giusta DIA prot. n. 14886 del 24.02.2006, nel corso dei quali lavori venivano apportate talune modifiche progettuali per le quali il Comune di Torre del Greco rilasciava permesso di costruire in sanatoria n. 88/2009 del 24.04.2009.

Nel 2012, al fine di verificare lo stato dei luoghi in seguito ai lavori effettuati, veniva disposto un sopralluogo, svolto dai tecnici comunali in uno ai Vigili Urbani del Comune di Torre del Greco.

Nel corso di tale sopralluogo, effettuato, come si attesta con la relativa relazione tecnica del 23.10.2012 prot. 67173 in più giorni, ossia il 23 e 24 aprile, il 15 maggio e il 6 e il 18 luglio 2012, “riscontrando che da un esame dei grafici dei titoli abilitativi e lo stato dei luoghi si sono rilevate le seguenti difformità” che nei medesimi termini venivano enumerate e descritte nella conseguenziale, impugnata ordinanza:

“1. Tompagnatura e trasformazione della scala esterna esistente, in muratura a servizio della singola unità immobiliare, occupante una superficie in pianta di circa mq 12,00 per un’altezza di circa mt 10,40;

2. Ampliamento caratterizzato da struttura verticale in muratura, ricavato tramite la chiusura dello sbalzo preesistente (balcone), occupante una superficie di circa mq 15,40 per un’altezza di circa mt 3,10;

3. Installazione di una scala a chiocciola, di collegamento tra lo sbalzo (balcone) ed il solaio di copertura;

4.Diversa distribuzione degli spazi interni, nonché la chiusura di un vano finestra che dà sul cortile interno al fabbricato”.

Nella predetta relazione tecnica e per via di essa nell’ordinanza gravata, “ inoltre si precisa che tutta l’area di pertinenza al fabbricato (corte) risulta pavimentata con masselli in cemento autobloccanti, nonché la realizzazione di una scala e di una parte di pavimentazione in cotto”.

In considerazione dei riscontrati illeciti edilizi, i tecnici comunali del Servizio antiabusivismo edilizio trasmettevano al Comune di Torre del Greco la relazione tecnica prot. n. 67173 del 23.10.2012, sulla base della quale il Dirigente del IV Settore Urbanistica, Servizio Antiabusivismo Edilizio dell’Amministrazione comunale, emanava l’ordinanza n. 1581 del 19.11.2012 (docc. 1 e 2 del ricorso), con cui ordinava la demolizione delle opere abusive dianzi descritte e il ripristino dello status quo ante.

3. Con il ricorso in esame, affidato ad un unico esteso motivo, i ricorrenti rubricano la violazione e falsa applicazione di varie norme legge (art. 97 e 42 della Costituzione, artt. 3, 10, 22, 23, 31 e 37 D.P.R. 380/2001, L.R.C. n. 19/2001, artt. 3, 7 e ss. L. n. 241/1990, artt. 6, 9 e 12 D.M. 4.07.2002), del P.R.G. vigente nel Comune di Torre del Greco, del Piano Paesistico Territoriale del Vesuvio, approvato con D.M. BB.AA.CC. del 4.07.2002, eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, assenza di istruttoria, a manifesta ingiustizia, illogicità ed irragionevolezza dei presupposti ed assenza di motivazione.

Le relative censure vengo riassunte e distintamente scrutinate infra, in ossequio al canone di sinteticità scolpito all’art. 2, c.p.a., anticipandosi che con esse i ricorrenti sostengono che il provvedimento gravato sarebbe illegittimo in quanto emesso in totale difetto di istruttoria, stante la natura pertinenziale e/o di restauro conservativo delle opere dettagliate ai singoli sopra riportati punti dell’ordinanza;
che le opere in questione sostanzierebbero interventi minori non creativo di nuova volumetria e non sussumibili nel novero delle “nuove costruzioni” di cui all’art. 3, co. 1 lett. e) del D.P.R. n. 380/2001 e come tali soggette a permesso di costruire ex art. 10, stesso decreto, bensì a semplice d.i.a. o s.c.cia e la cui esecuzione in assenza del previo assentimento di detti titoli semplificati, “non può essere sanzionata ai sensi dell’art. 31, coma 2, D.p.r. n. 380/2001, come illegittimamente operato dal Comune resistente” (ricorso, pag. 13).

4. Conviene avvertire che in via di principio non può essere seguita la linea difensiva dei ricorrenti, innervante tutti i motivi di ricorso – tranne l’ultimo incentrato sulla dedotta omessa comunicazione di avvio ex art. 7 ln. 241/1990 - che pretendono di decomporre il complesso degli interventi edilizi loro contestati e descritti ai punti 1,2,3 e al capoverso finale dell’ordinanza indicante la pavimentazione di tuta l’area di pertinenza del fabbricato, in singole e specifiche opere, tentando di sussumere ciascuna di esse in una determinata categoria edilizia e nel relativo regime formale e sanzionatorio, come se il provvedimento fosse ad oggetto plurimo, laddove esso, in realtà, ha un unico oggetto, rappresentato dall’insieme complessivo e coordinato delle opere eseguite in assenza del previo titolo edilizio corredato del presupposto e preliminare parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico – ambientale (oltre a quello derivante dalla perimetrazione del Parco Nazionale del Vesuvio, pure debitamente considerato nell’ordinanza gravata).

4.1. Invero, va qui riaffermato il principio, più volte espresso dalla Sezione e rinvenuto anche nella giurisprudenza penale della Corte di Cassazione, secondo il quale la valutazione urbanistica e la correlativa qualificazione giuridica di interventi edilizi postula una considerazione unitaria degli stessi onde apprezzarne la rilevanza sotto il profilo urbanistico e la conseguente loro ascrizione alla relativa categoria edilizia (manutenzione, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione, ovvero nuova costruzione) ai fini dell’individuazione del titolo autorizzatorio al cui regime sono assoggettati.

La Sezione ha infatti al riguardo già evidenziato che “ai fini della ricognizione del regime giuridico e della categoria edilizia cui vanno ricondotti, gli abusi edilizi non possono formare oggetto di una considerazione atomistica, ma debbono essere apprezzati nel loro complesso onde stabilire se hanno determinato trasformazione urbanistico – edilizia del territorio, incremento di carico urbanistico e se hanno o meno natura di pertinenza.” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 29 maggio 2017, n. 2851, p. 2.3.)

Sulla stessa linea esegetica questa Sezione aveva già puntualizzato la necessità di una considerazione unitaria degli interventi onde valutare la loro rilevanza urbanistica e la conseguente sussumibillità nella relativa categoria edilizia. Si è in infatti tal senso sancito che gli abusi in quel caso esaminati, in una fattispecie analoga a quella che occupa e avente anzi ad oggetto interventi meno impattanti di una vera e propria “nuova costruzione” creativa di superficie e volume (muro di cinta, muro di recinzione con paletti in ferro, etc.), necessitavano di permesso di costruire sia isolatamente considerati, “sia valutando, come si deve, gli interventi nel loro complesso. In tale ultimo caso è ancor più evidente che le opere complessivamente considerate hanno determinato trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio ed alterazione dei luoghi, imponendo la previa acquisizione del titolo edilizio e del presupposto atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico gravante sull’area” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 31.1.2017, n. 675).

Giova avvertire che anche la Corte di Cassazione, in ambito penale, ha enunciato il suesposto principio, avendo statuito, proprio in materia di pertinenze, che “Un intervento edilizio deve essere considerato nel suo complesso e le opere realizzate non possono essere valutate autonomamente e separatamente come pertinenze.” (Cassazione penale, Sez. III,1 ottobre 2013, n. 45598)

In termini generali la Cassazione si era già pronunciata nel senso, sostenuto dalla Sezione nelle richiamate sentenze e qui riaffermato, della necessità di una valutazione unitaria onde individuare il regime giuridico degli abusi edilizi. (cfr. Cassazione Penale, Sez. III, 16 marzo 2010, n. 20363).

Gli interventi contestati ai ricorrenti sono i seguenti, secondo la descrizione contenuta ai punti 1- 4 del ordinanza gravata e che conviene qui riportare:

“1. Tompagnatura e trasformazione della scala esterna esistente, in muratura a servizio della singola unità immobiliare, occupante una superficie in pianta di circa mq 12,00 per un’altezza di circa mt 10,40;

2. Ampliamento caratterizzato da struttura verticale in muratura, ricavato tramite la chiusura dello sbalzo preesistente (balcone), occupante una superficie di circa mq 15,40 per un’altezza di circa mt 3,10;

3. Installazione di una scala a chiocciola, di collegamento tra lo sbalzo (balcone) ed il solaio di copertura;

4.Diversa distribuzione degli spazi interni, nonché la chiusura di un vano finestra che dà sul cortile interno al fabbricato”. “Inoltre si precisa che tutta l’area di pertinenza al fabbricato (corte) risulta pavimentata con masselli in cemento autobloccanti, nonché la realizzazione di una scala e di una parte di pavimentazione in cotto”.

4.2. Orbene, seguendo, la delineata corretta prospettiva di indagine e dovendosi avere dunque riguardo all’insieme unitario e al risultato finale delle opere realizzate dai ricorrenti in assenza di tiolo abilitativo edilizio e del presupposto e propedeutico parere dell’autorità preposta alla tutela deli vincolo paesaggistico – ambientale gravante sull’area, si deve dedure che li interventi oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione hanno sostanziato “trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio”, con creazione anche di nuova superficie e volumetria prima inesistente (come appresso si vedrà relativamente agli abusi di cui ai numeri 1 e 2 del ordinanza), trasformazione con cui la lettera e) dell’art. 3 D.P.R. n. 380 del 2001 definisce la nozione di “interventi di nuova costruzione” in termini generali e valevoli per tutti gli interventi ancorché non specificamente sussumibili nelle fattispecie particolari dettagliate ai numeri da e.1 ad e.7 della stessa lettera. Questi ultimi, infatti, “Sono comunque da considerarsi tali”, ossia interventi “di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio” e quindi di “nuova costruzione”, che in ossequio all’art. 10, comma 1 lett. a) del Testo unico “sono subordinati a permesso di costruire”.

5. In ordine alla nozione di interventi di nuova costruzione, che richiedono il permesso di costruire e la cui realizzazione in assenza dello stesso legittima l’irrogazione dell’ordinanza di demolizione in forza del art. 31, D.P.R. n. 380/2001 correttamente dunque applicato con l’impugnata ordinanza, la Sezione ha di recente precisato che “la nozione di nuova costruzione va affermata per pacifica e radicata giurisprudenza, in presenza di opere che attuino trasformazione del tessuto urbanistico ed edilizio” (T.A.R. Campania - Napoli, Sez. III, 7 giugno 2017 n. 3080) la quale, giova qui precisare, consiste in un dato oggettivo che ha riguardo alla trasformazione tendenzialmente permanente e ontologicamente modificativa dello stato fisico dei luoghi, prescindendo dalla natura e tipologia delle opere mediante le quali tale modificazione sia stata attuata e, dunque, addirittura “anche se esse non consistano in opere murarie, essendo realizzate in metallo, in laminati in plastica, in legno od altro materiale, in presenza di trasformazioni preordinate a soddisfare esigenze non precarie del costruttore” (Consiglio di Stato, Sez., IV, 6.6.2008, n. 2705).

Il Giudice d’appello ha ribadito tale principio affermando che “La nozione di costruzione, ai fini del rilascio della concessione edilizia, si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga mediante realizzazione di opere murarie ”(Cons. di Stato, Sez. VI, 5 agosto 2013 n. 4086)

La riferita opzione è stata più di recente enunciata anche dal Tribunale, secondo cui “Ai fini del rilascio del permesso di costruire, costituisce nuova costruzione l'opera che attui una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, preordinata a soddisfare esigenze non precarie sotto il profilo funzionale, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa sia realizzata con opere murarie, in metallo, in laminati di plastica, in legno o qualsiasi altro materiale” (T.A.R. Campania - Napoli, Sez. II , 3 maggio 2016, n. 2205).

5.1. Per altro verso, osserva altresì il Collegio, quand’anche le predette opere non potessero essere qualificate come i cennati “interventi di nuova costruzione” di cui alla lett. e) dell’art. 3, sarebbero comunque da assoggettare a permesso di costruire, poiché l’art. 10 co. 1 del Testo unico sull’edilizia stabilisce che “sono subordinati a permesso di costruire” anche gli interventi di cui alla lett. c) della stesso comma 1, ovverosia “gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino (….) modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici”.

5.1.1. Orbene, nella fattispecie non è dubitabile che il risultato complessivo degli interventi suindicati ha condotto ad un immobile anche solo “in parte” diverso dal preesistente e che ha subito anche modifiche in parte qua della superficie e del volume ove si consideri: