Pubblicato il 18/04/2024

N. 02579/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02920/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2920 del 2023, proposto da
Marina di San Pio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato L R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Napoli, via Diaz n. 11 presso la sede di quest’ultima;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del l.r.p.t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

a) del provvedimento aspmtc. AOO-ADSP.REGISTRO UFFICIALE.U.0017569. 22-06-2023. h.08:54 in data 22.06.2023 con il quale l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale ha pronunciato la dichiarazione di decadenza dalla Concessione Demaniale Marittima per mantenimento specchio acqueo con utilizzo stagionale per ormeggio imbarcazioni da diporto mediante corpi morti e gavitelli, notificata alla società ricorrente in data in data 22.06.2023, a mezzo P.E.C.;

b) del parere favorevole espresso dal Comitato di Gestione nella seduta del 31.05.2023 con delibera n. 28/2023 mai comunicato né notificato e richiamato nel provvedimento sub a);

c) della delibera n. 28/23, mai comunicata né notificata e richiamata nel provvedimento sub a);

d) del verbale di accertamento condotto in data 25.02.2022 (di cui al verbale acquisito al prot. AdSP n. 8686 in data 24.03.2023) da parte di personale in forza al Reparto Guardia di Finanza II Gruppo Napoli;

e) dello stesso verbale di accertamento condotto in data 25.02.2022 del Reparto Guardia di Finanza II Gruppo Napoli acquisito al prot. AdSP n. 8686 in data 24.03.2023;

f) di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque conseguenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2024 la dott.ssa V L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con provvedimento emesso il 22/6/2023, l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale (di seguito, AdSP) ha dichiarato la s.r.l. Marina di San Pio decaduta alla concessione demaniale n. 88/2018 ai sensi dell’art. 47 lett. F cod. nav. e 36 lett. A ed F del “Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità”.

Nel provvedimento, l’AdSP ha rimarcato che:

- la concessione ha ad oggetto uno specchio d’acqua di mq. 25.300 antistante via Caracciolo con destinazione a campo boe per l’ormeggio di unità da diporto;

- nell’agosto 2022, personale della Guardia di Finanza e della Stazione Navale ha accertato l’abusiva occupazione di mq 9.000 eccedenti i confini dell’area demaniale come graficamente individuati nella concessione;

- alla concessionaria erano già state contestate occupazioni abusive nel 2021 e 2022;

- il complessivo atteggiamento della concessionaria, che non ha giustificato le riscontrate violazioni, incide sull’ intuitus personae .

1.1 - Avverso tale provvedimento è insorta Marina di San Pio s.r.l., lamentando, in estrema sintesi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 47 lettera f), del codice della navigazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36, lettere a) e f) del regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’autorità. Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria carenza o erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà. Sviamento dell’attività amministrativa: il campo boe occupato all’atto del sopralluogo coincide con quello autorizzato e la discrasia riscontrata dipende dall’insufficiente approssimazione delle coordinate riportate nel grafico;
la ricorrente, peraltro, ha immediatamente proceduto al ripristino dello stato dei luoghi e versato quanto dovuto a titolo di indennizzo;
il comportamento della concessionaria non è di gravità tale da impedire la prosecuzione del rapporto;

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 47 lettera f), del codice della navigazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36, lettere a) e f) del regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’autorità. Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria carenza o erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà. Sviamento dell’attività amministrativa: la dichiarazione di decadenza ex art. 47 cit. è solo eventuale e presuppone l’inottemperanza ad una previa ordinanza di sgombero che, nel caso di specie, l’Amministrazione non ha emesso;
l’AdSP non ha neppure valutato la compatibilità della violazione con gli usi pubblici, secondo quanto previsto dall’art. 38 del Regolamento;

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 47 lettera f), del codice della navigazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36, lettere a) e f) del regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’autorità. Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria carenza o erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà. Sviamento dell’attività amministrativa: l’AdSP ha posto a fondamento della decadenza anche condotte risalenti ad anni passati che non aveva ritenuto idonee ad incidere sulla prosecuzione del rapporto;

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 47, 3° comma del codice della navigazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 10 bis l. 241/90 s.m.i. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’attività della pubblica amministrazione. Violazione del principio del giusto procedimento di legge: dalla comunicazione di avvio del procedimento non emerge la reiterazione di precedenti occupazioni abusive, di cui invece si fa parola nell’atto impugnato.

2 - Ha resistito al gravame l’AdSP, chiedendone il rigetto.

3 - Accolta l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 24/1/24 il ricorso è stato assunto in decisione.

4 - Può prescindersi dalla delibazione della eccezione formulata (peraltro neppure in termini specifici) dall’AdSP in ordine all’esistenza del potere di rappresentanza di A C, essendo il ricorso infondato nel merito.

4.1 - L’articolato normativo dal quale prendere avvio si compone delle seguenti previsioni:

art. 47 cod. nav. (Decadenza dalla concessione):

“[I]. L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario:

a) per mancata esecuzione delle opere prescritte nell'atto di concessione, o per mancato inizio della gestione, nei termini assegnati;

b) per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell'atto di concessione, o per cattivo uso;

c) per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione;

d) per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall'atto di concessione;

e) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione;

f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti.

[II]. Nel caso di cui alle lettere a e b l'amministrazione può accordare una proroga al concessionario.

[III]. Prima di dichiarare la decadenza, l'amministrazione fissa un termine entro il quale l'interessato può presentare le sue deduzioni.

[IV]. Al concessionario decaduto non spetta alcun rimborso per opere eseguite né per spese sostenute”.

Articolo 36 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Tirreno Centrale - decadenza dalla concessione (art. 47 cod. nav. e art. 18 comma 9 legge portuale):

“L’Autorità potrà dichiarare la decadenza dalla concessione ai sensi dell’art. 47 del Cod. Nav., in presenza delle circostanze ivi elencate e, in particolare, di quelle appresso esemplificate:

a. la mancata esecuzione delle opere previste nell’atto di concessione, oppure l’esecuzione di opere non previste nell’atto stesso o rispetto ad esse sensibilmente difformi;
oppure, l’avvenuta occupazione di aree e/o beni demaniali non compresi nel titolo concessorio;

b. il mancato utilizzo, senza valido motivo, delle aree e/o dei beni in concessione secondo l’uso assentito, per periodi tali da far ritenere decaduto l’interesse del concessionario, oppure aver fatto un cattivo uso dei beni medesimi;

c. l’aver adibito le aree e/o dei beni in concessione ad un utilizzo diverso da quello assentito senza autorizzazione preventiva dell’Autorità.

d. la mora nel pagamento anche solo di una annualità del canone demaniale e dei suoi accessori nei termini di cui all’art. 26 del presente Regolamento;

e. l’avvenuto subingresso e/o affidamento della concessione a terzi senza aver preventivamente richiesto e ottenuto, rispettivamente, la licenza di subingresso o l’autorizzazione all’affidamento di cui agli articoli 45bis e 46 del Codice della Navigazione;

f. l’inosservanza degli obblighi discendenti dall’atto concessorio;

g. per mancato raggiungimento, senza giustificato motivo, degli obbiettivi indicati nel programma di attività di cui all’articolo 18, comma 6, lettera a), della Legge Portuale.

Si applicano alla decadenza per quanto compatibili le procedure previste per la revoca dal presente Regolamento”.

Art. 38 (Difforme utilizzazione dal titolo concessorio o abusiva occupazione - indennizzi e procedure ingiuntive):

“L’Autorità, nello svolgimento dell’attività di controllo propria o di altre Autorità o su segnalazione di terzi in genere, verifica la sussistenza di eventuali abusi ai danni del demanio marittimo e del mare territoriale rientranti nella propria competenza.

Gli abusi potranno consistere - a titolo esemplificativo - in:

• occupazione e/o erezione di manufatti su aree e/o beni demaniali marittimi, da parte di non aventi titolo concessorio;

• occupazione dell’area demaniale marittima oltre la data di scadenza del titolo concessorio, in assenza di istanza di rinnovo;

• occupazione, da parte di concessionari, di aree demaniali marittime eccedenti quelle loro concesse;

• erezione, da parte di concessionari, di manufatti e/o impianti non previsti dalla concessione su aree demaniali marittime loro concesse;

• utilizzazione difforme rispetto al titolo concessorio e autorizzatorio da parte dei titolari/beneficiari del provvedimento;

• realizzazione di nuove opere in proprietà privata, in prossimità del confine demaniale marittimo, senza la prescritta autorizzazione ex articolo 55 Cod. Nav.

In esecuzione dell’art. 54 Cod. Nav., l’Adsp avvia il procedimento rivolto all’emissione dell’ingiunzione di sgombero di cui all’articolo stesso, ed eventualmente il parallelo procedimento per dichiarare la decadenza dalla concessione.

Non ottemperandovi spontaneamente l’intimato, provvederà d’ufficio la stessa Autorità, con rivalsa delle spese sostenute a carico del responsabile, fermo restando le disposizioni di cui agli artt. 1161, 1164 del Cod Nav.

L’Autorità inoltre provvederà a richiedere gli indennizzi per abusiva occupazione, dovuti per legge, nella misura derivante dall’applicazione dell’articolo 8 della Legge n. 494/93, e precisamente:

[omissis]

Quanto precede non impedisce all’Autorità, ove l’innovazione sia stata realizzata da un concessionario su aree in concessione e l’interessato fornisca elementi dai quali sia possibile ricavare un giudizio di compatibilità con gli usi pubblici marittimi, di regolarizzare – previa istruttoria - l’innovazione stessa, includendola nel titolo concessorio, con gli eventuali conseguenti adeguamenti della misura del canone e degli altri obblighi e ferma restando la determinazione degli indennizzi”.

4.1 - Il provvedimento impugnato è stato adottato in dichiarata applicazione dei citati artt. 47 lett. F e 36 lett. a) d f), all’indomani dell’ultima violazione accertata dall’Amministrazione nell’agosto 2022, consistente nella abusiva occupazione di 9.000 mq di specchio d’acqua in aggiunta rispetto ai concessi mq 25.300.

Non va, poi, sottaciuto (con riferimento alla violazione sub art. 36 lett. f) che la concessione marittima di cui la ricorrente è titolare prevede espressamente che il concessionario “non potrà eccedere i limiti assegnati, né variarli” (così, alla pag. 8).

4.1.1 - Non colgono nel segno le censure che attengono alla sussistenza, in punto di fatto, della violazione da ultimo contestata, risultando oltremodo generiche e del tutto opinabili le considerazioni fatte dalla ricorrente con riferimento alla “imprecisione” del sistema geodetico utilizzato e agli effetti sulla posizione delle boe eventualmente causati da vento e/o correnti.

4.1.2 - Le restanti censure possono essere congiuntamente scrutinate.

Come visto, l’occupazione, da parte di concessionari, di aree demaniali marittime eccedenti quelle loro concesse è una delle violazioni testualmente previste dall’art. 38 del citato regolamento e l’avvenuta occupazione di aree e/o beni demaniali non compresi nel titolo concessorio è annoverata nel medesimo regolamento tra le violazioni che possono comportare come conseguenza la decadenza dalla concessione.

Opina il Tribunale che la declaratoria di decadenza disciplinata dall’art. 47 cit. e in senso conforme ripresa dal Regolamento dell’AdSP non sia conseguenza obbligata una volta accertata una delle elencate violazioni.

Di tanto persuade il dato testuale, secondo cui l’Amministrazione “può” dichiarare la decadenza, “ che è indicativo di un potere discrezionale puro, o in senso ampio, implicante valutazioni di opportunità presupponenti un contemperamento di interessi (pubblici e privati coinvolti) non sindacabile in sede giurisdizionale se non per eccesso di potere dipendente da manifesta contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza o sproporzionalità della decisione ” - Consiglio di Stato, sez. VII, sent. n. 4413/2023.

Evidentemente, poi, la gravità della sanzione in parola impone una valutazione ponderata degli interessi che connotano il rapporto concessorio e delle circostanze in base alle quali l’Amministrazione finisce per ritenere preferibile (per la salvaguardia dell’interesse tutelato) ri-acquisire il bene dato in concessione.

“ Secondo, dunque, la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, ai fini dell'adozione della pronuncia di decadenza, ai sensi dell’art. 47, lett. f), cod. nav., per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamento, assumono rilievo le inadempienze del concessionario che compromettano significativamente il proficuo prosieguo del rapporto ovvero rendano inattuabili gli scopi per i quali la concessione stessa è stata rilasciata (v. Consiglio di Stato, sez. VI, 17 gennaio 2014, n. 232;
23 maggio 2011, n. 3046) ” – Consiglio di Stato cit.

4.1.2.1 - Nella fattispecie, non può dirsi che tale valutazione sia mancata e che i suoi esiti non siano ragionevoli e coerenti con i presupposti accertati.

Nel provvedimento, infatti, l’Amministrazione ha dato atto di aver valutato l’ultima violazione unitamente a quelle in precedenza commesse dalla ricorrente, pervenendo alla conclusione che “ nel loro complesso ” gli abusi rivelano “u n atteggiamento sprezzante e una pervicace noncuranza degli obblighi assunti ” che, nella sostanza, mina il rapporto fiduciario che deve intercorrere tra il concessionario e la P.A.

Tale valutazione resiste alle argomentazioni della ricorrente.

Non giova, infatti, a quest’ultima invocare di aver corrisposto gli indennizzi relativi alle precedenti violazioni (consistenti, rispettivamente in: apposizione sine titulo di una condotta idrica lunga mt. 348 sulla scogliera del Lungomare Caracciolo e occupazione di uno specchio d’acqua di mq 20.000 eccedenti quelli concessi), trattandosi di una conseguenza di natura pecuniaria correlata all’abusiva occupazione, che non “estingue” certamente l’illecito.

Neppure può – a ragione – la concessionaria rimarcare di aver prontamente eliminato gli abusi commessi, condotta evidentemente finalizzata a non subire l’esecuzione del ripristino in danno e l’applicazione delle sanzioni ex art. 1164 cod. nav.

Emerge, complessivamente, un quadro di reiterate violazioni che, non irragionevolmente l’Amministrazione ha, da ultimo, ritenuto poter legittimare l’interruzione del rapporto, proprio in coerenza con quel principio di gradualità che la ricorrente stessa invoca.

4.1.2.2 - Del tutto irrilevante, poi, è la circostanza che mai in precedenza l’Autorità aveva neppure solo preannunciato la decadenza come possibile esito del procedimento sanzionatorio: evidentemente, rientrava nella facoltà dell’Amministrazione limitarsi a pretendere il ripristino e incassare l’indennizzo per la singola violazione, salvo poi pervenire – a valle della reiterazione delle condotte illecite – ad una valutazione in termini di una maggior complessiva gravità.

4.1.2.3 - Erra, poi, la ricorrente quando afferma che la decadenza può essere disposta solo in ipotesi di mancato sgombero.

L’art. 38 del regolamento prevede che “l’Adsp avvia il procedimento rivolto all’emissione dell’ingiunzione di sgombero di cui all’articolo stesso, ed eventualmente il parallelo procedimento per dichiarare la decadenza dalla concessione”. Dalla lettura della norma non si ricava alcuna “propedeuticità” dell’ordine di sgombero rispetto alla successiva decadenza: d’altronde, in un caso come quello in esame - in cui la concessionaria risulta aver prontamente ripristinato lo status quo ante - non residua alcuno spazio per l’emissione dell’ordine di sgombero.

4.2 - Parimenti inconfigurabile è la lamentata violazione delle garanzie partecipative.

Sussiste, infatti, corrispondenza tra il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento e quello del provvedimento conclusivo.

Già nella comunicazione di avvio, infatti, si menzionano le precedenti occupazioni abusive risalenti agli anni 2021 e 2022, benché talune circostanze relative a tali violazioni siano puntualizzate solo nel provvedimento conclusivo. Trattasi, inconfutabilmente, di violazioni ben note alla ricorrente.

4.3 - Non configura, poi, vizio procedimentale l’omessa regolarizzazione dell’ “innovazione” (da intendersi, nella fattispecie, quale ampliamento dello specchio d’acqua in concessione) ai sensi dell’ultimo comma del citato art. 38 reg., trattandosi di esito procedimentale meramente facoltativo, nonché dipendente da un apporto collaborativo del concessionario (ai fini del giudizio di compatibilità dell’innovazione con gli usi pubblici marittimi) che nella fattispecie non si registra.

5 - Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.