N. 05414/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01195/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1195 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Capri Tour Srl, rappresentata e difesa dagli avv. A B e F C, con domicilio eletto in Napoli presso la Segreteria del TAR Campania;

contro

Comune di Anacapri, rappresentato e difeso dall'avv. P T, con domicilio eletto presso lo studi dell’avv. Bruno Arena in Napoli, via A. D'Isernia, n. 38;

nei confronti di

Comune di Capri, rappresentato e difeso dall'avv. P T, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Bruno Arena in Napoli, via A. D'Isernia, n. 38;

e con l'intervento di

ad opponendum, Co.Ta.Ca. a r.l., Pasquale Corsini, Antonio Lombardi, Dario De Gregorio, Pasquale Di Leva, Pasquale Schettino, Daniele Chiusano, Mario Nicola Ferraro, Gennaro Cuomo, Costanzo Mastromano, Vincenzo Chiusano, Mario De Gregorio, Aniello Cacace, Pasqualino Cavaliere, Alessandro Iaccarino, rappresentati e difesi dagli avv. Giovanni Leone e Benedetta Leone, con domicilio eletto presso gli stessi in Napoli, viale Gramsci, n. 23;

per l'annullamento

- quanto al ricorso introduttivo: della deliberazione della Giunta comunale n. 175 del 19/12/2012, avente oggetto problematiche del traffico sull'isola di Capri, salvaguardia degli aspetti naturalistici e ambientali ed indirizzi al responsabile del Settore di Polizia municipale nella parte in cui sospende tutte le determinazioni in merito ad attività comportanti aumento del traffico sul territorio;
della delibera consiliare n. 2 del 23/1/2013;
nonché degli atti connessi;
con condanna del Comune al risarcimento dei danni;

- quanto ai primi motivi aggiunti: della nota prot. n. 4593 del 29/3/2013, recante il diniego sull’istanza presentata per il conseguimento dei titoli necessari all’immatricolazione dei mezzi da adibire all’attività di trasporto di persone mediante noleggio di autobus con conducente;
della delibera consiliare n. 8 del 28/2/2013, concernente il divieto sotto qualsiasi forma all’immissione sul territorio ed alla circolazione di ulteriori autoveicoli da noleggio con conducente;
con condanna del Comune al risarcimento dei danni;

- quanto ai secondi motivi aggiunti: della delibera consiliare n. 27 del 28/5/2013, avente ad oggetto problematiche del traffico nel territorio comunale;
della nota prot. n. 7077 del 21/5/2013 recante la relazione del Responsabile della Polizia municipale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Anacapri;

Visti gli atti di intervento di Comune di Capri, della società Co.Ta.Ca. a r.l. e altri;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. F D e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

Con ricorso notificato il 5/3/2013, la società Capri Tour, nella dedotta qualità di titolare di un’autorizzazione all’esercizio della professione di trasportatore di persone su strada REN n. 54959 rilasciata dall’Ufficio della Motorizzazione civile di Napoli, riferisce che:

- con istanza del 4/12/2012 chiedeva al Comune di Anacapri il rilascio dell’autorizzazione occorrente per l’immatricolazione di sei autobus da utilizzare per lo svolgimento dell’attività di noleggio con conducente sull’intero territorio nazionale;

- con nota prot. n. 17194 del 28/12/2012, il Comune comunicava la proroga di 60 giorni del termine per la conclusione del procedimento;

- con nota in data 17/12/2012 indirizzata al Sindaco ed alla Giunta, il Responsabile della Polizia municipale aveva chiesto una linea di indirizzo in relazione alle istanze della specie;

- con delibera di Giunta n. 175 del 19/12/2012, recepita con delibera consiliare n. 2 del 23/1/2013, il Comune stabiliva l’introduzione di un regime di assenso o di autorizzazione o di controllo per le nuove attività comportanti un incremento del traffico, con sospensione nelle more di tutte le attività amministrative e degli eventuali provvedimenti in contrasto.

Avverso tale determinazione è insorta la società ricorrente con le domande in epigrafe.

Si è costituito in giudizio il Comune di Anacapri e, con atto notificato il 3/4/2013, è intervenuto ad opponendum il Comune di Capri.

Con atto notificato il 9/4/2013, la società ricorrente ha esteso l’impugnativa alla delibera consiliare n. 8 del 28/2/2013, concernente il divieto sotto qualsiasi forma all’immissione sul territorio ed alla circolazione di ulteriori autoveicoli da noleggio con conducente, nonché alla determinazione prot. n. 4593 del 29/3/2013, recante la reiezione dell’istanza presentata dalla società ricorrente.

Con ordinanza n. 686 del 24/4/2013, la domanda cautelare è stata accolta;
con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2915 del 24/7/2013, l’appello è stato respinto.

Con atto notificato l’8/7/2013, sono stati infine impugnati gli atti con i quali il Comune non ha dato seguito alla tutela cautelare disposta dal giudice amministrativo per carenza dei requisiti di iscrizione al REN.

Con atto notificato il 18/10/2013, sono intervenuti in giudizio per opporsi all’accoglimento del ricorso il Co.Ta.Ca. a r.l., nella dedotta qualità di cooperativa avente ad oggetto la gestione del trasporto di persone a mezzo di vetture a tassametro, nonché i titolari di licenze di taxi Pasquale Corsini, Antonio Lombardi, Dario De Gregorio, Pasquale Di Leva, Pasquale Schettino, Daniele Chiusano, Mario Nicola Ferraro, Gennaro Cuomo, Costanzo Mastromano, Vincenzo Chiusano, Mario De Gregorio, Aniello Cacace, Pasqualino Cavaliere, Alessandro Iaccarino. Questi ultimi due hanno rinunciato all’intervento proposto con atto notificato il 30/10/2013.

DIRITTO

1. Nel merito si deduce che:

A) con il ricorso introduttivo

- in base al quadro normativo vigente (art. 10 e 11 del regolamento CE n. 1071/2009, artt. 1 e 5 della legge n. 218 del 2003, art. 4 del d. lgs. n. 395 del 2000, artt. 6 e 12 del decreto ministeriale n. 291 del 2011 e relativa circolare n. 2 del 2011, art. 82 del codice della strada), il Comune non avrebbe alcuna discrezionalità nel rilascio dei titoli idonei all’immatricolazione dei mezzi nella disponibilità del trasportatore iscritto al registro elettronico nazionale (REN) dal competente Ufficio della Motorizzazione civile;
tant’è che molti enti territoriali applicherebbero nella specie l’istituto della s.c.i.a.;
il rilascio dell’autorizzazione sarebbe atto dovuto e vincolato;
le valutazioni in ordine al traffico locale sarebbero del tutto estranee;
infatti il rilascio del titolo per l’accesso al mercato degli autotrasportatori sarebbe subordinato alla sola verifica dei requisiti già presupposta dal possesso dell’autorizzazione all'esercizio della professione (AEP) concessa dalla Motorizzazione;
ciò fermi restando i poteri del Comune nella disciplina del traffico locale;

- le determinazioni sarebbero viziate da incompetenza nella parte in cui fanno riferimento all’art. 8 del codice della strada per il governo del traffico locale;

- nell’ambito applicativo dell’art. 34 della legge n. 2012 del 2011, il blocco generalizzato delle autorizzazioni allo scopo di limitare il traffico veicolare costituirebbe uno sproporzionato sbarramento al mercato, limitativo della libertà di concorrenza;
l’art. 1 della legge n. 218 del 2003 garantirebbe l’esercizio dell’attività in questione, nell’ambito della libertà di iniziativa economica ai sensi dell’art. 41 cost., cui possono essere imposti vincoli solo per esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza;
le condizioni ed i requisiti sarebbero regolati dalla disciplina comunitaria e dai relativi provvedimenti di attuazione;

- sarebbe da escludere che la considerazione di aspetti naturalistici e ambientali possa giustificare un regime di contingentamento in contrasto con la suddetta normativa a tutela della concorrenza e della parità di trattamento degli operatori del settore;
non sussisterebbe una situazione di eccesso della concorrenza, tant’è che il Comune lamentava la riduzione del programma di trasporto pubblico di linea;

B) con i primi motivi aggiunti

- gli atti sopravvenuti sarebbero inficiati in via derivata ed autonoma dagli stessi vizi dedotti con il ricorso;

- la stessa amministrazione riconoscerebbe che la società ricorrente sarebbe in possesso di tutti i requisiti previsti per l’autorizzazione, esercitando una inammissibile discrezionalità in ordine al traffico, alla salute ed all’ambiente, genericamente considerati, negando l’emanazione di un atto dovuto ed introducendo in danno della ricorrente una sproporzionata barriera alla libertà d’iniziativa economica ed al regime di concorrenza nell’accesso al mercato, in contrasto con i principi e le regole della costituzione e della normativa comunitaria;

- la rilevazione della mancata iscrizione della società ricorrente al REN non sarebbe compresa nel preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e sarebbe smentita dalla documentazione in atti;

C) con i secondi motivi aggiunti

- gli atti emanati successivamente all’ordinanza di sospensiva, oltre che inficiati dagli stessi vizi degli atti precedenti, sarebbero altresì elusivi della tutela cautelare concessa dal giudice amministrativo;

- gli atti sarebbero in contrasto con la scheda REN rilasciata dal competente Ufficio della Motorizzazione civile, che ha altresì appositamente confermato l’iscrizione;

- sarebbe infondata e non provata la insussistenza dei requisiti per l’iscrizione al REN;

- la società ricorrente avrebbe debitamente segnalato la variazione dell’officina incaricata delle riparazioni;
il richiamo da parte del Comune a presunte irregolarità sarebbe pretestuoso;
l’iscrizione al REN sarebbe attestata dal’Ufficio della Motorizzazione civile, in base alla quale il Comune sarebbe tenuto a consentire l’immatricolazione dei veicoli.

Il Comune resistente obietta che:

- gli atti consiliari recherebbero indirizzi politici non impugnabili ai sensi dell’art. 7 c.p.a.;

- il Comune sarebbe competente a rilasciare l’autorizzazione prevista dal regolamento CE n. 1071/2099, ai sensi degli artt. 2, 10 e 12 del regolamento stesso, nonché dell’art. 5 della legge n. 218 del 2003, dell’art. 4 della legge regionale n. 3 del 2009 e dell’art. 9 del decreto ministeriale del 25/11/2011;

- la società ricorrente sarebbe priva di iscrizione al REN;
l’iscrizione provvisoria sarebbe scaduta in data 3/11/2012;
ciò escluderebbe l’interesse a proporre l’impugnativa in esame;

- i settori liberalizzati nel quadro della normativa comunitaria sulla concorrenza e sul mercato sono suscettibili di deroghe in presenza di superiori interessi pubblici generali ai sensi dell’art. 52 TFUE;
l’esigenza di evitare la congestione del traffico, di garantire la vivibilità del centro urbano e di preservare il patrimonio culturale e ambientale sarebbe una ragione imperativa che giustificherebbe il sacrificio della libertà privata;
per le rilevanti problematiche sul traffico emergenti dalla pianificazione in materia, le limitazioni all’accesso sull’isola di veicoli sarebbero anche recepite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

- le amministrazioni comunali dell’isola di Capri avrebbero allo studio le problematiche sul traffico;
in ossequio all’art. 97 cost., l’immissione in circolazione di nuovi autobus nella viabilità caprese sarebbe correttamente condizionata alla conclusione ed all’esito delle relative determinazioni;
già i dati preliminari dimostrerebbero la criticità delle condizioni e l’impossibilità di un aumento dei veicoli circolanti per il trasporto pubblico e non;

- pertanto, in relazione alla tipicità di un’isola di piccole dimensioni affollata di turisti, le determinazioni in materia non avrebbero carattere di atto dovuto;
la società ricorrente potrebbe chiedere ed ottenere altrove l’autorizzazione;
eventuali dubbi in materia potrebbero essere portati all’esame della Corte di giustizia dell’Unione europea;

- il trasporto dei residenti sull’isola con mezzi propri non sarebbe un mercato e non sarebbe soggetto ai limiti di cui all’art. 52 TFUE;
il trasporto pubblico di linea neppure sarebbe soggetto alle suddette limitazioni;

- il presente giudizio dovrebbe essere sospeso ai sensi dell’art. 79 c.p.a. in attesa dell’esito del ricorso (RG n. 4389/2013 pendente innanzi alla sez. III) proposto dal Comune resistente contro l’iscrizione al REN della società ricorrente;

- la società ricorrente non avrebbe i requisiti per l’iscrizione al REN ed avrebbe prodotto all’Ufficio della Motorizzazione civile una dichiarazione mendace in merito;
né la posizione della ricorrente sarebbe suscettibile di regolarizzazione, comunque avvenuta solo nel giugno 2013;
ciò arrecherebbe un danno patrimoniale al Comune;

- la società ricorrente non avrebbe il requisito dello stabilimento, cioè la disponibilità di una sede operativa nel territorio comunale, previsto dal regolamento CE n. 1071/2009;
l’officina prescelta dalla ricorrente sarebbe a grande distanza da Capri e pertanto non sarebbe idonea a soddisfare le esigenze di controllo e manutenzione dei veicoli, nonché la qualità del servizio e la sicurezza stradale;

- il contingentamento della autorizzazioni giustificherebbe procedure ad evidenza pubblica per la selezione tra gli operatori privati del soggetto maggiormente in grado di svolgere l’attività, in relazione al numero di autorizzazioni che possono essere rilasciate alla luce delle infrastrutture viarie esistenti;

- la tutela cautelare concessa dal giudice amministrativo non terrebbe conto della carenza dei requisiti per il rilascio dell’iscrizione al REN;
il Comune non avrebbe alcun obbligo di rilasciare l’autorizzazione alla stregua della decisione di appello sull’ordinanza cautelare del TAR;

- attualmente penderebbero 47 richieste di autorizzazione al trasporto mediante noleggio autobus con conducente che comporterebbero la totale paralisi della circolazione sull’isola, con danni anche per l’economia locale.

2. Preliminarmente il Comune resistente chiede la sospensione del processo in relazione alla pendenza innanzi alla sez. III di questo TAR dell’impugnativa proposta dallo stesso Comune contro l’iscrizione al REN della società ricorrente (RG n. 4389/2013), atteso il carattere pregiudiziale della controversia il cui esito influisce sulla ammissibilità del ricorso in esame.

Al riguardo si ritiene che ragioni di economia processuale rendono inopportuno il differimento della definizione del presente ricorso, ormai maturo per la decisione, che peraltro risulta urgente ai sensi dell’art. 55, co. 11, c.p.a in considerazione dell’accoglimento della istanza cautelare.

Peraltro, è evidente che, qualora l’iscrizione al REN venisse annullata dal giudice amministrativo, verrebbe meno il titolo per l’esercizio dell’attività di autotrasportatore della società ricorrente. Nondimeno, fino all’eventuale pronuncia giudiziale in merito, il titolo vantato resta efficace e legittima la società ricorrente ad una tempestiva soluzione della controversia da essa proposta.

3. Le considerazioni che precedono evidenziano dunque che la società ricorrente ha un attuale e concreto interesse alla decisione sul ricorso in esame, che risulta pertanto ammissibile e procedibile.

Nel contempo va rilevato che le contestazioni mosse dal Comune nella presente sede contro l’iscrizione al REN sono estranee all’oggetto di questo giudizio e non rientrano quindi nella materia del contendere.

4. In base all’art. 7, co. 1, c.p.a., non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico. Tale norma va letta congiuntamente all’art. 113 cost., in forza del quale contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale, che non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.

Orbene, gli atti politici sono emanati da organi di vertice aventi rilevanza costituzionale, riguardano la direzione suprema della cosa pubblica e si connotano per un’ampia libertà nella determinazione dei fini da perseguire (cfr. Cons. St., sez. V, 2/10/2009, n. 6094).

Sennonché nella specie gli atti impugnati sono emanati dall’organo di governo politico-amministrativo dell’ente locale, riguardano la gestione di uno specifico settore e sono interamente disciplinati - nel loro contenuto, nelle loro finalità e nella loro portata - dalla normativa primaria e secondaria, nazionale e comunitaria, che compone il quadro normativo vigente.

Pertanto è da escludere che gli atti in questione, per quanto lata possa essere la discrezionalità esercitata, siano sottratti al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo.

5.1. Nel merito giova premettere che il regolamento CE n. 1071 del 2009 - disciplinante l'accesso alla professione di trasportatore su strada e l'esercizio della stessa per le imprese che, mediante autoveicoli con più di nove posti conducente compreso, offrono al pubblico prestazioni di trasporto a fronte di un corrispettivo - prevede che l’esercizio della professione sia subordinato al conseguimento di un’autorizzazione che viene rilasciata qualora l’impresa interessata sia in possesso dei requisiti previsti dalla normativa stessa (sede effettiva e stabile in uno Stato membro, onorabilità, adeguata capacità finanziaria, idoneità professionale).

In base all’art. 11 del regolamento n. 1071/2009, l'autorità competente, una volta istruita la domanda nei termini all’uopo prescritti, iscrive nel registro elettronico nazionale (REN) di cui all'art. 16 i dati relativi alle imprese da essa autorizzate.

Orbene, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che si avvale degli Uffici della Motorizzazione civile competenti per territorio in relazione alla sede principale dell'impresa richiedente, è l’autorità competente in Italia per istruire le domande, verificare se un'impresa soddisfi i requisiti stabiliti dal regolamento, autorizzare l'esercizio della professione di trasportatore su strada, controllare la permanenza dei requisiti, con il potere altresì di sospendere eventualmente o ritirare l'autorizzazione (cfr. art. 9 del decreto del Capo del Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici del Ministero in data 25/11/2011). Il Registro elettronico nazionale (REN), istituito presso il suddetto Dipartimento, è tenuto dalla Divisione competente a curare il Centro Elaborazioni Dati della Direzione generale per la motorizzazione, cui la Direzione Generale per il Trasporto stradale e per l'intermodalità fornisce le relative indicazioni amministrative (cfr. art. 1 del decreto del Capo del Dipartimento in data 10/1/2012).

Tuttavia le imprese, in possesso dell’iscrizione al REN, onde accedere agli specifici mercati di settore, quali l’attività di noleggio di autobus con conducente, devono altresì acquisire i relativi titoli autorizzativi rilasciati dagli enti competenti.

Sennonché, al fine di evitare indebiti aggravi procedimentali a carico delle imprese che svolgono i servizi di trasporto su strada, l'accertamento del possesso dei requisiti per l'esercizio della professione previsti dal regolamento CE n. 1071 viene effettuato al momento iniziale della domanda di autorizzazione e successivamente verificato a seguito dei controlli dall'autorità competente al rilascio della predetta autorizzazione (cfr. art. 3 dell’Intesa del 25/7/2012, ai sensi dell’art. 8, co. 6, della legge n. 131 del 2003, in sede di Conferenza Stato-Regioni). E’ quindi da escludere una moltiplicazione dei controlli in ordine ai requisiti per l'esercizio della professione di trasportatore, che risultano esclusivamente demandati all’autorità ministeriale (ovvero agli Uffici della Motorizzazione civile), per cui agli enti competenti a regolare l'accesso al particolare settore di mercato sono piuttosto devoluti i controlli sulla sussistenza delle altre condizioni previste nella disciplina di settore, compresa naturalmente l’iscrizione al REN.

Ne consegue che, una volta rilevata tale iscrizione, e finché essa non sia rimossa nelle forme previste dall’ordinamento, la contestazione in ordine al possesso dei relativi requisiti previsti dal regolamento CE n. 1071/2009 per l’autorizzazione all’esercizio della professione non rientra nelle competenze del Comune e quindi non giustifica di per sé il diniego degli atti consequenziali all’iscrizione nel REN.

Nella specie va rilevato che la società ricorrente risulta iscritta in via provvisoria nel REN al n. 54959 a far data dal 30/5/2012 (cfr. nota Ufficio della Motorizzazione civile di Napoli indirizzata al Comune di Anacapri prot. n. 6346 del 8/5/2013).

Giova soggiungere che l’efficacia definitiva dell’iscrizione al REN è subordinata all'immatricolazione di almeno un veicolo;
non appena iscritta, l'impresa interessata potrà conseguire dagli enti competenti il titolo legale per l'accesso al mercato e quindi procedere all'immatricolazione dei veicoli ai sensi degli artt. 93 e 94 del codice della strada (cfr. art. 9, co. 12, del citato decreto del Capo del Dipartimento in data 25/11/2011 e punto B.