Pubblicato il 20/06/2022

N. 04154/2022 REG.PROV.COLL.

N. 02372/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2372 del 2022, proposto da
Sigal – Società Italiana Gestione Alberghi S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato V T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Intesa Sanpaolo Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Pastore Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento , previa sospensiva

- del provvedimento Prog. n. 7714/11- 9°Bando, CUP B16J01000020006, datato 24.02.2022 e notificato a mezzo p.e.c. in data 08.03.2022, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto la revoca totale delle agevolazioni concesse provvisoriamente di cui al D.D. n. 104785 del 30/11/2001, all'Impresa

SIGAL

Società Italiana Gestione Alberghi S.R.L. in liquidazione;

- della la nota del 02.11.2011 con la quale la Banca concessionaria (allora Centrobanca gruppo UBI Banca) ha trasmesso la documentazione finale di spesa con esito negativo proponendo la revoca delle agevolazioni;

- della nota del 08.06.2021 (dal contenuto sconosciuto) con la quale la quale la Banca concessionaria ha nuovamente chiesto la revoca delle agevolazioni;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o successivo se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Intesa Sanpaolo Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2022 la dott.ssa A P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Con ricorso notificato il 02/05/2022 al Ministero dello Sviluppo Economico e a Intesa Sanpaolo Spa, successivamente depositato in data 10/05/2022, la SIGAL S.r.l. in liquidazione chiedeva l’annullamento, previa sospensiva, del provvedimento Prog. n. 7714/11- 9°Bando, CUP B16J01000020006, datato 24.02.2022 e notificato in data 08.03.2022, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto la revoca totale delle agevolazioni concesse provvisoriamente, di cui al D.D. n. 104785 del 30/11/2001, nonché della nota del 02.11.2011 con la quale la Banca concessionaria (allora Centrobanca gruppo UBI Banca) ha trasmesso la documentazione finale di spesa con esito negativo proponendo la revoca delle agevolazioni e della nota del 08.06.2021 con la quale la quale la Banca concessionaria ha nuovamente chiesto la revoca delle agevolazioni.

Va premesso che la società ricorrente, in data 11.01.2001, presentava al Ministero delle Attività Produttive istanza di accesso alle agevolazioni economico/finanziarie di cui all’art. 1, comma 2 del Decreto Legge n. 415 del 22 ottobre 1992 presentando un progetto destinato all’ampliamento di una struttura turistico/alberghiera già esistente.

La suddetta istanza veniva accolta con decreto di concessione provvisoria n. 104785 del 30.11.2001;
tuttavia dopo diversi anni, in data 02/11/2011, a seguito di ulteriori approfondimenti da parte della Banca Concessionaria, veniva inoltrata relazione finale con esito negativo.

In data 30/07/2018 la ricorrente riceveva la comunicazione di avvio del procedimento di revoca del contributo ai sensi degli artt. 7 e 8 della L. 241/90, con cui, facendo riferimento alla relazione con esito negativo redatta dalla Banca concessionaria, si riteneva non ammissibile l’iniziativa della Sigal poiché:

- In sede di istruttoria quale tipologia dell’investimento era stato indicato “ampliamento”, mentre la corretta tipologia da attribuire al programma di investimento sarebbe stato “nuovo impianto”, in quanto i fondi sono stati utilizzati per l’acquisizione di una diversa struttura alberghiera (Hotel Savoia) indipendente dall'albergo esistente (Elma Park Hotel) e per di più ha ottenuto una licenza di esercizio indipendente e con una classificazione diversa dall'esistente.

La modifica della tipologia di investimento determina una variazione dell’indicatore regionale (graduatoria ordinaria) da 30 punti a 6 punti con uno scostamento del relativo indicatore pari al -80% con ciò determinando le cause di revoca previste dall’art. 8 comma 1 lett. f) del d.m. 527/95. Si precisa altresì che con detto minor valore l’impresa non sarebbe entrata in graduatoria in posizione utile per l’ottenimento delle agevolazioni.

Inoltre, il complesso immobiliare Villa Savoia, oggetto del programma, non sarebbe mai entrato in funzionamento, come desumibile dal verbale di assemblea societaria del 01/04/2011, nella perizia di valutazione del ramo di azienda, nel quale viene indicato che il «complesso alberghiero denominato Hotel Savoia costituisce un autonomo ramo di azienda anche se non ancora entrato in funzionamento», con ciò determinando le cause di revoca previste dall’art. 8 comma 1 lett. f) del d.m. 527/95.

L’odierna ricorrente inviava, in data 28.08.2018, controdeduzioni con le quali si evidenziava l’assenza dei presupposti per la revoca totale delle agevolazioni.

Ciononostante, col provvedimento in epigrafe, notificato in data 08/03/2022, il Ministero dello Sviluppo Economico disponeva la revoca delle agevolazioni.

Il ricorso, premessa la affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo trattandosi dell’impugnativa di revoca di un'agevolazione finanziaria concessa in via provvisoria, ai sensi della l. n. 488 del 1992, lamenta:

a. Tardività del provvedimento: La richiesta di restituzione delle somme indicate risulterebbe illegittima poiché tardiva e comunque prescritta.

Il ricorrente evidenzia l’enorme ritardo in cui è incorsa l’Amministrazione: a fronte di un provvedimento di concessione provvisoria delle agevolazioni adottato nell’anno 2001, dopo 10 anni la Banca concessionaria, in data 02.11.2011, trasmetteva al Ministero la relazione negativa con proposta di revoca delle agevolazioni. Successivamente, l’Amministrazione rimaneva totalmente inerte per quasi 7 anni, procedendo alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca del contributo solo in data 30.07.2018. A questo punto, la Sigal faceva pervenire in sua difesa controdeduzioni datate 28.08.2018, a cui seguiva un ulteriore silenzio protratto per quasi 4 anni, fino all’adozione del provvedimento di revoca notificato il 08.03.2022.

Alla luce di quanto esposto, il ricorrente sostiene che la revoca dell’agevolazione, con contestuale intimazione alla restituzione delle somme erogate, sia illegittima perché adottata in violazione delle regole sulla ragionevole durata del procedimento amministrativo, atteso che nel caso in esame tra il provvedimento concessorio e la revoca sono trascorsi ben ventuno anni.

Inoltre, secondo il ricorrente trovano applicazione anche i termini decadenziali di cui al Regolamento UE n.2988 del 18 dicembre 1995, il quale dispone che “Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall'esecuzione dell'irregolarità di cui all'articolo 1, paragrafo 1.”. La norma in parola risulta applicabile al caso di specie in quanto le somme erogate alla Sigal provenivano anche da fondi Comunitari (Programma Operativo Regionale 2000-2006, per le aree dell’obiettivo 1).

Infine, secondo la prospettazione della società ricorrente, pur volendo prescindere dal rispetto dei termini dell’azione amministrativa, nel caso di specie sarebbe scaduto anche l’ordinario termine decennale di prescrizione ex art. 2946 c.c.

Sul punto, la Banca concessionaria nella memoria di costituzione eccepisce che, trattandosi di revoca di contributi pubblici, l’azione di restituzione sia esperibile nell’ordinario termine di prescrizione decennale interrotto dal preavviso di revoca.

Con memoria del 27/05 la Sigal ha replicato, rilevando come, anche a voler considerare la comunicazione di avvio del procedimento di revoca, datata 30.07.2018, la stessa è stata notificata alla ricorrente quando erano già passati oltre 17 anni dalla data di adozione del provvedimento concessorio.

b. Infondatezza dei motivi addotti per la revoca

Rispetto ai motivi addotti a fondamento della la revoca dell’agevolazione, il ricorrente rileva quanto segue.

Per la diversa qualificazione dell’intervento come “nuovo impianto” in luogo di “ampliamento”, evidenzia:

- In via preliminare, l’applicabilità dell’art. 29 D.L. n. 83/2012 secondo cui “In considerazione della particolare gravità della crisi economica che ha colpito il sistema produttivo, le imprese beneficiarie delle agevolazioni di cui all'articolo 1del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito con modificazioni dalla legge19 dicembre 1992, n. 488, e di cui alla legge 25 febbraio 1992, n. 215, non sono più tenute al rispetto degli obblighi derivanti dal calcolo degli indicatori utilizzati per la formazione delle graduatorie. Sono fatti salvi i provvedimenti già adottati”.

In altri termini, i soggetti economici finanziati non sarebbero più tenuti a raggiungere quegli obiettivi dichiarati al momento della presentazione della domanda di sussidio, sulla base dei quali risultano essere state redatte le graduatorie di ammissione al contributo.

- La erronea qualificazione degli interventi come “nuovo impianto”, in quanto la Circolare 13 dicembre 2000, n. 900516 D.M. n. 527 del 20 ottobre 1995 del Ministro dell’industria, considera "ampliamento" anche i programmi concernenti la realizzazione o il potenziamento di strutture o impianti qualificabili come "servizi annessi", (ovvero) le strutture o gli impianti attraverso i quali viene migliorata la qualità del servizio ricettivo offerto e che siano funzionalmente collegati alla struttura ricettiva principale ove viene svolta l'attività ammissibile, che siano ubicati nello stesso comune della struttura principale o, qualora alla stessa adiacenti, anche in altro comune, ed essere gestiti dagli stessi soggetti della struttura ricettiva principale medesima.

Nel caso di specie la Sigal deduce di aver inteso ampliare la propria attività mediante l’acquisizione della Villa Savoia (adiacente alla struttura principale Elma Park Hotel Terme) e sita nel medesimo Comune di Casamicciola Terme, non limitandosi al mero ampliamento della offerta in termini di “posti letto disponibili”, ma incamerando una struttura da adibire anche e soprattutto alla realizzazione di attività ulteriori come conferenze, convegni e quale sede per la realizzazione di cerimonie.

Per la contestazione circa l’asserita inattività della Villa Savoia, la società si duole di un’istruttoria superficiale, fondata esclusivamente sul breve estratto di un verbale di assemblea sociale, ignorando le controdeduzioni offerte , con conseguente difetto di motivazione e illegittimità del provvedimento finale.

Secondo la ricostruzione della Sigal, il fatto che anche la struttura dell’Hotel Savoia fosse concretamente operante potrebbe desumersi:

- dalla relazione tecnica redatta dall’organismo di ispezione Eurisp Italia, secondo cui il nuovo programma è stato avviato il 12.01.2001, completato ed entrato in funzione il 30.11.2005, entrato a regime il 02.01.2006;

- dal provvedimento n. 200 del 03.12.2004, con cui il Comune di Casamicciola Terme rilasciava alla Sigal la licenza per l’esercizio dell’attività alberghiera nella struttura sita nel medesimo Comune alla via Vittorio Emanuele n. 59, sotto l’insegna “Villa Savoia”.

- dalla visura storica della Sigal, dalla quale si evince (alla sezione sedi secondarie e unità locali) che la Villa Savoia risultava quale unità locale n. 3 della società, e che la data di apertura al pubblico era individuata nel giorno 01.08.2006;

- dalle richieste di pagamento TARI puntualmente inoltrate dal Comune di Casamicciola Terme alla Sigal, dalle quali si evince come nel computo metrico alla base della definizione del tributo dovuto dal contribuente venisse inserita anche la Villa Savoia.

- dallo stesso provvedimento di revoca laddove afferma che “da visura camerale estratta dall’Amministrazione in data 10.06.2021, effettuata tramite collegamento a Infocamere, è emersa la cessazione dell’attività della ditta a far data dal 08.07.2013, successivamente al quinquennio d’obbligo previsto per il mantenimento dei beni agevolati dalla data di entrata in funzione dell’impianto del 30.11.2005”. Pertanto, quanto argomentato dall’Amministrazione dimostrerebbe come la struttura Villa Savoia sia stata in attività, ed il progetto della Sigal pienamente funzionante, almeno nel periodo intercorrente tra il 30.11.2005 ed il 08.07.2013.

Il Ministero dello Sviluppo economico si è costituito con memoria solo formale.

La difesa della Banca concessionaria ha eccepito:

il difetto di giurisdizione del GA;

il proprio difetto di legittimazione passiva, avendo solo il compito di svolgere un’attività istruttoria di mera discrezionalità tecnica e di carattere endoprocedimentale e non vincolante per il Ministero;

l’infondatezza nel merito del ricorso, evidenziando come le due strutture gestite dalla Sigal Srl nel Comune di Casamicciola Termine, ovvero l’Hotel Villa Savoia e l’Elma Park Hotel, sarebbero totalmente indipendenti, come si desume dal fatto che la prima è dotata di autonoma licenza di attività alberghiera e autonoma classificazione a 5 stelle, diversa da quella dell’Elma Park Hotel, richiamandosi alla relazione tecnica in sede di accertamento tecnico finale .

In merito alla non entrata in funzione dell’unità produttiva agevolata (complesso “Villa Savoia”), oltre al richiamato verbale di assemblea del 01/04/2011, dalla banca dati cerved si è rilevato che con atto notarile del 01/04/2011 era stato conferito il ramo di azienda costituito dal complesso alberghiero denominato “Hotel Villa Savoia” oggetto del programma agevolato dalla società S.I.G.A.L. Srl alla società “Villa Savoia Srl”. Ciò di conseguenza farebbe emergere l’inattività del complesso alberghiero ed il conseguente mancato utilizzo dei beni agevolati e non consente di verificare il raggiungimento dei risultati produttivi e, soprattutto occupazionali previsti, né il rispetto degli obblighi normativi.

Alla camera di consiglio del 31 maggio 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Va preliminarmente rilevato come il ricorso , secondo l’avviso dato a verbale della odierna camera di consiglio, si presti ad essere deciso immediatamente nel merito con sentenza in forma semplificata in quanto lo stesso è manifestamente fondato.

Ancora in via preliminare va ritenuta la giurisdizione del TAR adito.

In proposito la difesa della Banca concessionaria ha eccepito il difetto di giurisdizione del G.A., sostenendo che in materia di revoca di agevolazioni:

- sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Sez. Un. 7 gennaio 2013, n. 150);

- qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776);

- viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per con-trasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710;
Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 17)".

Osserva il Collegio che il provvedimento impugnato consiste nella revoca del decreto di concessione provvisoria delle agevolazioni ex L. 488/92;
con riferimento a tale fattispecie, la giurisprudenza con orientamento unanime ha sancito che , fin quando il contributo non sia concesso in via definitiva, la posizione del destinatario non assume consistenza di diritto soggettivo e le questioni relative alla sua spettanza sono devolute al giudice amministrativo( T.A.R. Sicilia Palermo Sez. I, Sent., 29-12-2021, n. 3650;
T.A.R. Campania, Napoli, III, 6/11/2020, n.5047).

In proposito la Corte regolatrice della giurisdizione ha affermato che “la controversia avente ad oggetto la revoca di un finanziamento disciplinato dal D.L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito in legge dalla L. 19 dicembre 1992, n. 488, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto non riguarda una sovvenzione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di elementi da questa puntualmente indicati (per una fattispecie simile, v. Cass. Sez. Un. 25 novembre 2008 n. 28041);
e ciò, ancorché il finanziamento medesimo sia stato già riconosciuto in via provvisoria a norma del D.M. n. 527 del 1995, art. 6, comma 7” ( Cassazione civile, sez. un., 16 dicembre 2010, n. 25398, in ipotesi di revoca del finanziamento già concesso in via provvisoria ed in parte erogato, determinata dall’intervenuto accertamento di spese dichiarate non ammissibili in quanto sostenute prima della domanda di ammissione ).

Invero nel caso in esame la revoca del finanziamento non è stata oggetto di un provvedimento vincolato dall’intervenuto accertamento dell’insussistenza di un presupposto puntualmente indicato dalla legge, ma in applicazione della previsione contenuta nel D.M. 20 ottobre 1995, n. 527, art. 8, comma 1, lett. f), che la consente qualora “calcolati gli scostamenti in diminuzione degli indicatori di cui all'art. 6, comma 4, suscettibili di subire variazioni, anche solo uno degli scostamenti stessi di tali indicatori rispetto ai corrispondenti valori assunti per la formazione della graduatoria o la media degli scostamenti medesimi superi, rispettivamente, i 30 o i 20 punti percentuali” ( del tutto analogamente, dunque, al caso deciso dalla citata decisione delle Sez. Un. n. 25398 del 2010, concernente una ipotesi di applicazione della lett. e) dello stesso comma 1 );
e dunque nell’esercizio di un potere discrezionale ( in relazione alla ammissibilità di alcune spese rendicontate che ha determinato uno scostamento del grado previsto dall’indicata lett. f) ), in relazione al quale la posizione del privato è di interesse legittimo e la giurisdizione è del giudice amministrativo.(cfr. in termini Adunanza plenaria n. 17 del 29 luglio 2013).

Nel caso di specie il provvedimento di revoca è motivato con riferimento alla nota del 02.11.2011 con la quale la Banca concessionaria ha trasmesso la documentazione finale di spesa con esito negativo proponendo la revoca delle agevolazioni. Va, altresì, evidenziato che lo stesso trova fondamento nell’assunto che le agevolazioni non avrebbero dovuto essere erogate ab origine alla SIGAL per un errore nella definizione del programma di investimento (ampliamento invece di nuovo impianto).

Non si discute, dunque, di questioni attinenti a presunte inadempienze della società ricorrente rispetto al programma di investimento ma di elementi riguardanti il momento genetico dell’agevolazione finanziaria, in relazione alla quale la giurisprudenza ha precisato che, fin quando il contributo non sia concesso in via definitiva, la posizione del destinatario non assume consistenza di diritto soggettivo e le questioni relative alla sua spettanza sono devolute al giudice amministrativo.

Peraltro la giurisprudenza unanime (ex multis: Cass., Sez. Un., 18 maggio 2021, n. 13492;
Cass., Sez. Un., 1° febbraio 2019, n. 3166;
Cass., Sez. Un., 30 luglio 2020, n. 16457) afferma che, qualora il provvedimento di revoca sia motivato da asseriti elementi che vizino originariamente il provvedimento concessorio (così come nel caso in esame), la giurisdizione va attribuita al Giudice Amministrativo poiché trattasi di lesione di interessi legittimi.

Va egualmente respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Banca Intesa, atteso che si tratta di soggetto che ha avuto un ruolo rilevante nella istruttoria procedimentale, per cui sussiste la sua legittimazione passiva, ancorché non partecipi della diretta emanazione del provvedimento finale.

Nel merito, il Collegio osserva quanto segue.

E’ pacifico che l’iter procedimentale che ha caratterizzato l’istruttoria del beneficio de quo e che ha condotto alla sua revoca sia stato particolarmente dilatato nel tempo, il che è evidente solo confrontando il momento della concessione provvisoria, risalente all’anno 2001, ed il momento di avviso di avvio del procedimento di revoca, risalente al 2018, cui ha fatto seguito il provvedimento definitivo solo nel 2022.

La circostanza che i primi rilievi della Banca concessionaria che ha provveduto all’istruttoria siano stati esperiti e trasmessi al Ministero nel 2011 non allevia, semmai aggrava la posizione dell’amministrazione, che in presenza delle rilevate criticità non ha proceduto alla immediata contestazione delle stesse alla società destinataria.

Il comportamento dell’amministrazione si è snodato in violazione del principio, ormai acquisito in diritto vivente , di ragionevole durata del procedimento amministrativo, che connota tutto il sistema dell’agere amministrativo ed in particolare assume pregnanza nei procedimenti in senso ampio sanzionatori, ablatori , afflittivi, ed in quelli volti all’adozione di atti di ritiro di provvedimenti favorevoli.

Detto principio comporta , nelle affermazioni della più recente giurisprudenza attenta ai richiami costituzionali e comunitari scaturenti dalla esigenza di una tutela efficace ed effettiva delle posizioni soggettive, che in tutti i casi in cui il potere della PA di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del privato comporti l’ablazione o l’affievolimento di diritti costituzionalmente garantiti o comunque di posizioni di vantaggio già acquisite, il relativo procedimento debba partecipare delle garanzie del giusto processo, in quanto tende ad assumere connotazioni finalisticamente afflittive simili a quelle del processo penale .

Indubbiamente , fra i principii che regolano il “giusto procedimento amministrativo” si individua, pur se non espressamente enunciato, anche quello della ragionevole durata dello stesso.

L’immanenza del principio nel sistema si desume dal complesso delle norme che prevedono che ciascun procedimento debba essere concluso entro un termine predefinito ( cui corrisponde come norma generale e suppletiva, un termine di conclusione per tutti i casi in cui non sia espressamente previsto dalla normativa di settore di livello primario o regolamentare);
e dalla nuova normativa in tema di responsabilità (civile ed amministrativa) per ritardo procedimentale (cfr., al riguardo, l’art.