Pubblicato il 25/05/2023

N. 08840/2023 REG.PROV.COLL.

N. 14631/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14631 del 2015, proposto da:
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Campagnano di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M T, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via F. Caracciolo, 10;

per l'annullamento

della delibera del consiglio comunale n. 16 del 01/09/2015 avente ad oggetto la determinazione delle aliquote dell'imposta municipale propria (imu) per l'anno 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campagnano di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 aprile 2023, in videoconferenza sulla piattaforma Team, il dott. I N e trattenuta la causa in decisione sulla base degli atti depositati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale al Comune di Campagnano di Roma (Rm) e tempestivamente depositato il 9.12.2015, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha adito questo Tribunale, per l’annullamento:

- della delibera del consiglio comunale n. 16 del 1.9.2015 del Comune di Campagnano di Roma, avente a oggetto la determinazione delle aliquote dell'imposta municipale propria (IMU) per l'anno 2015, pubblicata il 14 ottobre 2015;

- di ogni atto e/o provvedimento che ne costituisce attuazione;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, ancorché sconosciuti.

2. Con l’odierno ricorso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha avversato la deliberazione del consiglio comunale di Campagnano di Roma n.16 del 1.9.2015 (pubblicata il 14.10.2015 e inserita sul portale del federalismo fiscale in data 6.10.2015, in ottemperanza all’art.13, co.3 bis d.l. n.201/2011), con la quale sono state approvate le aliquote IMU per l’annualità 2015.

L’impugnazione viene proposta in applicazione di quanto previsto dall’art.52, co.4 D.Lgs.n.446/97.

3. Avverso i summenzionati atti venivano proposti i motivi di seguito rubricati e sintetizzati, e come meglio articolati nel ricorso introduttivo:

3.1 Illegittimità della delibera impugnata per violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto dell'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e dell'art. 151 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, con proroga del termine

relativamente all'anno 2015, tramite il decreto del Ministro dell'Interno del 13 maggio 2015, al 30 luglio 2015.

Si denuncia l’illegittimità della delibera di adozione della delibera di rimodulazione delle aliquote IMU per l’anno 2015 per violazione dell’art.1, co.169 della legge n.296/2006, la quale dispone che gli enti locali deliberano le aliquote afferenti ai tributi di loro competenza entro il termine fissato dalle leggi statali per deliberare il bilancio di previsione, con efficacia dal 1°gennaio dell’anno di riferimento. In merito a tale adempimento, il termine ultimo (per il 2015) coincideva con il 30/31.7.2015, stante il differimento, con DM 13.5.2015, del termine che l’art.151, co.1 D.Lgs.n.267/2000 ordinariamente fissa al 31 dicembre dell’anno precedente.

3.2 Illegittimità della delibera impugnata per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 dello Statuto del contribuente - legge 27.7.2000 n. 212.

Avuto riguardo alla censura proposta con il primo motivo di ricorso, si prospetta la conseguente violazione del principio di irretroattività delle norme tributarie, sancita dall’art.3 dello Statuto dei diritti del contribuente, di cui alla L.n.212 del 2000.

4. Il Comune di Campagnano di Roma si è costituito in giudizio, in data 27.1.2016, per resistere al ricorso, sulla base delle argomentazioni contenute nelle memorie difensive successivamente versate in atti.

In particolare, la difesa del Comune resistente controdeduceva:

- in rito, l’inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, in quanto la delibera relativa al 2015 avrebbe mantenuto in essere le medesime aliquote in vigore per il 2014, salvo per talune voci averle perfino ridotte;

- nel merito, l’infondatezza del ricorso, in quanto la legge 28 dicembre 2015, n.208 (legge di Stabilità per il 2016) avrebbe stabilito, all’esito di apposito emendamento, la validità delle delibere comunali afferenti (inter alias) ai tributi di pertinenza, purchè adottate entro il 30.9.2015 e debitamente oggetto di pubblicazione.

5. In esito all’udienza del 20.1.2023, con ordinanza n.1292/2022, pubblicata il 25.1.2023, questo Tribunale disponeva l’acquisizione delle delibere IMU per le annualità 2014 e 2016, con l’evidenza delle differenze rispetto alla delibera impugnata, nonché chiarimenti in ordine alla sussistenza dell’interesse a coltivare l’odierna impugnazione, anche con riguardo alla presenza di disposizioni normative, in vigore per l’annualità 2015, che stabilivano criteri di compartecipazione parziale dell’Erario al gettito IMU.

6. Seguiva, a cura di entrambe le parti, il deposito della documentazione richiesta, nonché nota di chiarimenti a cura della difesa erariale.

7. All’udienza del 14 aprile 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio esamina l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, sollevata dalla difesa del Comune.

Secondo l’ottica della parte resistente, il Ministero ricorrente, pur se legittimato alla proposizione del ricorso in forza della previsione recata dall’art.52, co.4 D.Lgs.n.446/97, non avrebbe, in una prospettiva concreta di valutazione, interesse ad agire, non avendo la delibera IMU per il 2015 provocato danni ai contribuenti, che la citata norma invita a tutelare con la previsione della legittimazione ex lege, ed anzi avendo, per diverse aliquote, ridotto l’imposizione rispetto alla delibera adottata per il 2014.

L’Avvocatura erariale, compulsata sul tema, ha evidenziato (rif. nota depositata il 6.2.2023) come, in conformità all’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, l’azione avverso le delibere illegittime che dispongono in merito alle entrate tributarie degli enti locali non richiede alcuna valutazione sull’interesse pubblico alla rimozione, trattandosi di legittimazione ex lege. Inoltre, analizzando il contenuto della delibera pro 2015, in rapporto a quella relativa all’annualità precedente, si può verificare che la delibera per il 2015 ha introdotto, contra legem, la tassazione, nella misura del 7,6 per mille, dei terreni agricoli. Tale deduzione, peraltro, non è stata contrastata dalla difesa dell’Amministrazione resistente.

Ad avviso del Collegio, è condivisibile l’approccio proposto dalla difesa erariale.

In disparte il fatto che la delibera n.16/2015, a quanto rilevato e non controdedotto, ha introdotto una specifica aliquota per una fattispecie esente, giova evidenziare che l’art.52, co.4 D.Lgs.n.446/97 ha introdotto una legittimazione straordinaria in favore del Ministero dell’Economia e delle Finanze la quale, siccome stabilita ex lege, “prescinde, oltre che dalla titolarità di una posizione giuridica differenziata in capo al Ministero, anche dall'esistenza di una lesione attuale e concreta alla prerogative del Ministero o agli specifici interessi istituzionali di cui lo stesso risulti portatore” (da Tar Milano, 15.10.2021, n.2239;
v., in senso conf., Consiglio di Stato, 17.7.2014, n.3817;
Tar Potenza, 12.8.2016, n.812).

Tale assunto è più convincente dell’opposta tesi, risultando maggiormente in linea con il principio della riserva di legge in materia tributaria stabilita dall’art.23 della Costituzione;
detto in altri termini, l’interesse istituzionale del Ministero dell’Economia e delle Finanze non può che essere ancorato alla tutela della legalità ed al rispetto del principio della certezza del diritto (non solo, evidentemente, a vantaggio di questa o quella categoria di contribuenti incisi), che verrebbero compromessi da un’iniziativa regolamentare dell’ente locale in contrasto con la previsione di cui all’art.1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che a sua volta introduce, a date condizioni, un meccanismo di retroattività del tributo, in deroga al generale principio codificato all’art.3 dello Statuto dei diritti del contribuente.

Nel merito, il ricorso è fondato, ai sensi e nei limiti di seguito esplicitati.

Come già rammentato, l’art.1, co.169 della legge 27 dicembre 2006, n.296, stabilisce che “Gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all'inizio dell'esercizio purche' entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno”.

L’art.151, co.1 del D.Lgs.n.267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali) assegna, quale termine per la redazione del bilancio preventivo, il 31 dicembre di ciascun anno (precedente, s’intende, rispetto a quello a cui la previsione di esercizio si riferisce).

Tuttavia, come risulta anche dalla delibera impugnata, il decreto del Ministro dell’Interno del 13 maggio 2015 (pubblicato in Gazzetta n.115 del 20.5.2015) ha prorogato al 30 luglio 2015 il suddetto termine, laddove la delibera è stata adottata il 1 settembre 2015, introducendo, con decorrenza dal 1 gennaio 2015, le nuove aliquote IMU.

La difesa dell’intimato Comune (senza peraltro citare la puntuale disposizione invocata) afferma che, per effetto delle previsioni recate dalla legge di stabilità per il 2016 (L.n.208 del 2015), il termine sarebbe risultato prorogato di ulteriori due mesi, ossia fino al 30.9.2015.

Tale affermazione non può essere tuttavia condivisa, giacchè l’art.1, co.49 della summenzionata legge ha espressamente differito al 31 luglio 2015 il termine finale già prorogato al 30 luglio 2015 dal decreto del Ministro dell’Interno del 13.5.2015, in quanto ultimo giorno del mese di luglio.

In definitiva, dunque, è pienamente acclarata la tardività della delibera adottata dal Comune resistente.

Resta tuttavia da valutare quale conseguenza discenda dalla tardività.

Secondo l’impostazione più tradizionalmente seguita dalla giurisprudenza, la tardività comporterebbe l’illegittimità tout court della delibera, con conseguente integrale accoglimento della domanda di annullamento, stante la perentorietà del termine fissato dall’art.1, co.169 della L.n.296/2006 (cfr., in tal senso, Consiglio di Stato, n.3817/2014).

Secondo altro, più recente orientamento, la delibera adottata fuori termini non sarebbe illegittima in quanto tale, ma insuscettibile di applicazione retroattiva, ossia dal 1° gennaio dell’anno di riferimento (v., in tal senso, Consiglio di Stato, n.4104/2017).

Nel solco di questo approccio, alcune pronunce (cfr., Tar Brescia, 4.6.2019, n.536) hanno optato per ritenere che la delibera tardiva possa essere applicata a decorrere dalla data di adozione della delibera stessa (ossia con il solo limite della irretroattività), mentre altre (cfr, Consiglio di Stato, 8.2.2019, n.945) hanno ritenuto che l’applicazione della delibera tardiva possa sostenersi solo a partire dal 1°gennaio dell’anno successivo, se non modificata o sostituita da altra successiva.

Ad avviso del Collegio, risulta più convincente la tesi che nega l’illegittimità tout court della delibera tardiva e, in relazione a tale approccio, quella che dichiara l’inefficacia della delibera in questione fino al termine dell’annualità di riferimento, con possibilità di applicazione a partire dal 1°gennaio del successivo anno, semprechè il Comune non abbia medio tempore provveduto ad introdurre, con nuova delibera, la rimodulazione delle aliquote per la successiva annualità.

A sostegno della predetta impostazione, militano alcun indizi sostanziali, ricavabili tanto dal tenore letterale dell’art.1, co.169 della L.n.296/2006 che dai principi generali in materia di tributi e bilanci degli enti pubblici.

L’art.1, co.169 della L.n.269/2006, derogando al principio generale di irretroattività della norma tributaria, sancito anche dallo Statuto dei diritti del contribuente, consente eccezionalmente agli enti locali di approvare la manovra sui tributi di loro competenza entro un termine potenzialmente successivo a quello di efficacia della manovra stessa (potenzialmente, giacchè è la norma statale a fissare il termine per l’approvazione del bilancio preventivo), per evidenti ragioni di favor per l’autonomia tributaria di cui godono. E’ evidente, quindi, che opinare nel senso della non perentorietà del termine per l’approvazione delle aliquote IMU significherebbe violare il principio di legalità in materia tributaria ex art.23 della Costituzione, altrimenti consentendo all’ente locale di introdurre, con atto regolamentare, il tributo retroattivamente al di fuori dei precisi limiti previsti dal legislatore.

Quanto alla conseguenza della tardività, occorre nondimeno considerare che la citata disposizione, al secondo periodo, prefigura l’ipotesi di approvazione della manovra oltre il termine previsto al primo periodo, stabilendo che “In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno”. La norma, interpretata secondo il canone della ragionevolezza, va intensa nel senso che il ritardo, rispetto al termine fissato ex lege ed eventualmente prorogato, se impedisce senz’altro l’applicazione retroattiva delle aliquote (dal 1°gennaio dell’anno di riferimento, nel caso in esame del 2015), non impedisce altresì che la delibera possa trovare applicazione per la successiva annualità, con decorrenza dal 1°gennaio. Del resto, nessuna disposizione impedisce al Comune di adottare la manovra IMU anzitempo, ossia prima dell’avvio della successiva annualità, talchè sarebbe ultroneo, rispetto alle finalità della predetta disposizione, ritenere che la delibera assunta in ritardo sia radicalmente inidonea anche a spiegare effetti per l’annualità successiva. Non pare invece conferente ritenere che la delibera assunta oltre il termine fissato per l’approvazione del bilancio preventivo possa spiegare comunque effetti, per l’annualità di riferimento, a partire dalla data di adozione (recte: di pubblicazione);
a tale impostazione, osta tanto la lettera della norma (nella misura in cui stabilisce che le tariffe già in vigore si intendono prorogate di anno in anno) che la ratio legis, volta sì ad impedire l’introduzione retroattiva delle aliquote ma non ad evitare, in modo assoluto, che la delibera spieghi qualsivoglia effetto.

La delibera assunta in ritardo avrà dunque effetti (se non sostituita da altra deliberazione) a partire dal 1°gennaio della successiva annualità, mentre non appare coerente con il principio di annualità del tributo (e del bilancio, che in larga parte si fonda sull’acquisizione del relativo gettito) ritenere che la delibera in questione possa avere comunque effetto fin dall’adozione.

L’accoglimento del presente ricorso, per quanto sopra chiarito, comporta dunque l’inapplicabilità della deliberazione impugnata per l’intera annualità 2015.

La suddetta delibera potrebbe invece (in astratto) essere applicata dal 1°gennaio 2016, anche se, a quanto si evince dalla corrispondenza versata in atti, per tale annualità l’Amministrazione comunale ha successivamente adottato (in data 30.11.2015) una specifica delibera che, evidentemente, rende irrilevante, quanto all’anno 2016, la possibilità sopra cennata. Ma tale questione, a rigore, esula dalla trattazione della presente controversia.

9. In conclusione, per quanto precede, il ricorso va accolto, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, si dispone l’annullamento della deliberazione del Comune di Campagnano di Roma n.16 del 1°settembre 2015, nella parte in cui essa viene dichiarata applicabile a partire dal 1°gennaio 2015, anziché dal 1° gennaio della successiva annualità.

Le spese di giudizio possono venire compensate, in ragione della particolarità della vicenda e degli interessi sottesi.