TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2016-12-05, n. 201600929

Pubblicato il 05/12/2016

N. 00929/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00251/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 251 del 2016, proposto da:
G F, rappresentato e difeso dall'avvocato E S, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, via Maddalena n. 40;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente p.t.., rappresentata e difesa dagli avvocati M P e R M, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Sarda in Cagliari, viale Trento n. 69;

il Comune di Cagliari, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato G F, con domicilio eletto presso l’ufficio legale del Comune in Cagliari, via Roma n. 145;

per l'annullamento

1) della determinazione n. 110/2016 del 11/01/2016, con la quale il Dirigente del Servizio pianificazione strategica e territoriale, politiche comunitarie del Comune di Cagliari ha respinto la richiesta di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.Lgs 42/04 presentata dal ricorrente per la realizzazione , ai sensi dell'art. 2 della L.R. n. 4/2009 (c.d. piano casa Sardegna), di nuovo volume sul lastrico solare sovrastante l'unità immobiliare residenziale di sua proprietà ubicata all'8° piano dello stabile sito in Cagliari, nella Via Maddalena n. 56;

2) del Piano Paesaggistico Regionale (PPR) approvato con Deliberazione della Giunta Regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, resa esecutiva con Decreto del Presidente della Regione 7 settembre 2006, n. 82, nella parte (normativa e cartografica) in cui individua tra i beni paesaggistici il "Tempio Via Malta" (codice 10061 del Repertorio), asseritamente ubicato in Cagliari, sotto il "Palazzo delle poste", sottoponendolo al vincolo previsto dall'art. 49 delle NTA del predetto PPR;

3) della deliberazione della Giunta Regionale della Regione Sardegna n. 39/1 del 10/10/2014, recante l'approvazione del Repertorio del mosaico dei beni paesaggistici ed identitari aggiornato al 3/10/2014, nella parte in cui include tra i beni paesaggistici, individuati nel PPR, il "Tempio Via Malta" (cod. 10061 del repertorio medesimo), così confermando per esso il vincolo ex art. 49 delle NTA del PPR;
nonché, ove occorra, della delibera G.R. n. 23/14 del 16.04.2008 e delle successive delibere regionali di approvazione del Repertorio del mosaico in questione "in parte qua";

4) del provvedimento del Dirigente del Servizio Edilizia Privata, Unità operativa semplice n. 3, del Comune di Cagliari, in data 26/02/2016, prot. n. 46585, con il quale, sul presupposto del diniego dell'autorizzazione paesaggistica impugnata sub 1, è stato inibito l'intervento edilizio indicato nella Denuncia di Inizio Attività-DIA (pratica edilizia n. 320318) presentata in data 31/10/2014 (prot n. 245788) per la realizzazione dell'intervento edilizio descritto sub 1;

5) espressamente riservata l'azione di risarcimento dei danni derivanti dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Sardegna e del Comune di Cagliari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2016 il dott. T A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 6 ottobre 2014 l’Ing. G F presentava al Comune di Cagliari un’istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.Lgvo n. 42/2004 per la realizzazione, ai sensi dell’art. 2 della legge regionale n. 4/2009, di un nuovo volume (di 48 mq e di 143 mc circa) sul lastrico sovrastante l’unità immobiliare residenziale di sua proprietà, ubicata all’ottavo piano dello stabile sito in via Maddalena n. 56 (in catasto al foglio 18, mappale 5303, sub. 24, zona urbanistica B2R2).

In relazione a detti lavori, lo stesso Ing. F presentava al Servizio Edilizia Privata del comune denuncia di inizio attività.

La richiesta di nulla osta paesaggistico era stata presentata dal ricorrente in quanto l’intervento di ampliamento volumetrico progettato riguardava un edificio compreso nella fascia dei 100 metri dal bene ipogeico denominato “Tempio di via Malta” (codice bene 10061 del Repertorio beni paesaggistici e identitari approvato dalla G.R. con delibera n. 39/1 del 10.10.2014 ai sensi e per gli effetti dell’art. 49 del PPR) i cui resti, di non precisa collocazione, si troverebbero sotto il palazzo delle poste o comunque, in parte, al di sotto dell’area cortilizia dell’edificio sito in via Maddalena n.9.

Sennonché, con determinazione n. 10948 del 9.11.2015 il Dirigente del Servizio pianificazione strategica e territoriale del Comune di Cagliari comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, il preavviso di rigetto dell’anzidetta istanza di autorizzazione paesaggistica.

Malgrado la presentazione di osservazioni volte a confutare i motivi ostativi prospettati dall’amministrazione, con determinazione n. 110 dell’11 gennaio 2016 il Dirigente del Servizio pianificazione strategica e territoriale del Comune di Cagliari definiva il procedimento con il diniego della richiesta di autorizzazione paesaggistica di cui sopra

Avverso tale provvedimento di rigetto è insorto l’ing. F che l’ha impugnato per i motivi illustrati nell’atto introduttivo del giudizio volti essenzialmente a contestare da un lato che i resti del Tempio di Malta possano avere alcuna rilevanza paesaggistica in relazione all’intervento edilizio proposto, dall’altro che la normativa urbanistica di riferimento contenga un divieto di incremento volumetrico per la realizzazione di interventi edilizi nella zona B2 R2 e, infine, che comunque l’ampliamento per cui è causa non costituirebbe un intervento invasivo incompatibile col contesto storico di riferimento.

Concludeva quindi il ricorrente chiedendo, previa sospensione, l’annullamento del provvedimento impugnato con ogni conseguenza di legge in ordine alle spese del giudizio.

Per resistere al ricorso si è costituita l’amministrazione comunale che, con difese scritte, ha confermato la legittimità delle sue determinazioni chiedendo il rigetto dell’impugnazione, vinte le spese.

Alla camera di consiglio del 20 aprile 2016 l’esame dell’istanza cautelare è stato rinviato per essere deciso unitamente al merito della causa.

In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato ulteriori scritti con i quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2016, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente dev’essere respinta la censura proposta dall’ing. F avverso gli atti regionali di imposizione del vincolo di tutela con riguardo ai resti del bene denominato “Tempio di Via Malta” che, a suo avviso, non possiederebbe alcuna rilevanza paesaggistica che possa giustificarne la previsione.

La qualificazione del “Tempio di Via Malta” tra i beni paesaggistici aventi valenza storico- culturale, da cui è scaturita l’applicazione delle misure di salvaguardia che hanno determinato la controversia in esame, infatti, risale alla cartografia allegata al PPR ed è stata poi confermata da ultimo con delibera della G.R. n. 39 del 10.10.2014.

In particolare il PPR ha ritenuto di sottoporre a specifica disciplina di tutela l’area interessata dal bene ipogeo in questione perseguendo, mediante l’introduzione di una misura temporanea di salvaguardia (art. 49, comma 1°, delle NTA del PPR), la finalità di preservare il contesto nel quale il bene ricade dettando norme volte alla conservazione del valore paesaggistico dei luoghi.

Si tratta, evidentemente, in attesa della disciplina da applicare in via definitiva sia al bene che alle aree ad esso immediatamente adiacenti, di una valutazione che ben costituisce espressione della discrezionalità tecnica affidata all’amministrazione regionale alla quale è normativamente intestata la competenza all’individuazione dei beni da sottoporre a tutela paesaggistica.

Ebbene, con riguardo al caso di specie, per quanto emerge dagli atti e salve evidentemente le definitive determinazioni che potranno essere in futuro assunte in forza di ulteriori e maggiori approfondimenti, non può ritenersi illegittimo l’uso concreto della discrezionalità tecnica propria del procedimento di pianificazione paesaggistica atteso che l’esercizio del potere attribuito alla Regione, di qualificazione vincolistica del bene “Tempio di Via Malta” nell’ambito delle più ampie determinazioni del PPR, non risulta viziato per difetto di presupposto istruttorio o in termini di palese irragionevolezza.

Deve dunque concludersi nel senso della insindacabilità in sede giurisdizionale delle scelte di merito compiute dall’amministrazione regionale e, conseguentemente, nel rigetto del motivo.

Quanto alle censure rivolte avverso le determinazioni comunali precisate in epigrafe il Collegio osserva quanto segue.

Come esposto in narrativa, l’intervento di ampliamento volumetrico progettato dal ricorrente riguarda un edificio compreso nella fascia dei 100 metri dal bene ipogeico denominato “Tempio di Malta”.

Il bene denominato “Tempio di Via Malta” viene annoverato tra i beni paesaggistici individuati e tipizzati dal PPR (art. 48, comma 1, lett. a delle NTA) ed inserito come tale sia nella cartografia allegata al PPR del 2006 sia nel repertorio del mosaico approvato da ultimo con delibera della G.R. n. 39 del 10.10.2014.

Ai fini di una più agevole esposizione giova prendere le mosse dai rilievi posti dall’ufficio comunale a fondamento dell’atto di diniego impugnato:

“… L’area nella quale ricade il fabbricato oggetto dell’intervento è stata classificata nel vigente PPR, approvato nel 2006, “Centro di Antica e Prima formazione”, oggetto di atto ricognitivo della perimetrazione con determinazione del Direttore Generale della RAS N. 1003/DG del 25/09/2007, nella quale tuttavia l’ambito immediatamente esterno al Centro Storico, perimetrato negli allegati della stessa determinazione, è riconosciuto come “area di interesse storico”.

L’edificio, sulla cui terrazza di copertura al 9° piano è prevista la sopraelevazione, si trova nella fascia dei 100 mt dal bene paesaggistico, individuato nel PPR, “Tempio di Via Malta”, codice 10061 del Repertorio, la cui posizione, nelle carte del PPR, non risulta correttamente individuata, essendo lo stesso ancora più vicino al fabbricato interessato dall’intervento. In relazione a questo aspetto l’intervento è in contrasto con l’art. 49 comma 1 delle NTA del PPR.

La relazione paesaggistica redatta dal progettista…, in contrasto con quanto previsto da DPCM del 12/12/2005, non tratta in modo adeguato l’impatto del volume in progetto rispetto ai valori storici e paesaggistici del contesto di riferimento.

L’edificio interessato dall’intervento è localizzato immediatamente a valle dell’isolato, ricadente in Centro Storico, compreso tra il Corso Vittorio Emanuele e la via Mameli, che sebbene sia stato interessato in parte da interventi di sostituzione edilizia delle preesistenze storiche, dimensionalmente e morfologicamente incompatibili con il contesto storico, costituisce un valore di rilevante importanza storica e paesaggistica che deve essere tutelato non consentendo incrementi di volumetria negli organismi edilizi già fuori scala per il contesto di riferimento.

L’intervento in oggetto, consistente in una sopraelevazione al 9° piano dell’edificio, costituisce, per il tessuto storico insediativo nel quale si trova, un intervento invasivo che accentua ancor di più il carattere di edificio dimensionalmente e morfologicamente incompatibile con il contesto storico di riferimento, in contrasto con le prescrizioni ed indirizzi previsti dalle NTA del PPR per l’assetto storico culturale e per l’assetto insediativo;
in particolare è evidente la non conformità dell’intervento con l’art. 12 e con l’art. 49 delle NTA del PPR ”.

Ad avviso del Collegio nessuno dei profili di criticità rilevati dall’ufficio comunale giustifica l’adozione del provvedimento di diniego.

Anzitutto non decisivo si rivela il richiamo alla violazione dell’art. 49 delle NTA del PPR.

Detta norma dispone quanto segue: “ Per la categoria di beni paesaggistici, di cui all'art. 48, comma 1, lett. a), sino all'adeguamento dei piani urbanistici comunali al P.P.R., si applicano le seguenti prescrizioni:

a) sino all'analitica delimitazione cartografica delle aree, queste non possono essere inferiori ad una fascia di larghezza pari a m. 100 a partire dagli elementi di carattere storico culturale più esterni dell'area medesima;

b) nelle aree è vietata qualunque edificazione o altra azione che possa comprometterne la tutela;

c) la delimitazione dell'area costituisce limite alle trasformazioni di qualunque natura, anche sugli edifici e sui manufatti, e le assoggetta all'autorizzazione paesaggistica;

d) sui manufatti e sugli edifici, esistenti all'interno delle aree, sono ammessi gli interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo e le attività di studio, ricerca, scavo, restauro, inerenti i beni archeologici, nonché le trasformazioni connesse a tali attività, previa autorizzazione del competente organo del MIBAC;

e) la manutenzione ordinaria è sempre ammessa ”.

In sostanza l’ufficio comunale, con il primo argomento posto a fondamento del diniego, ha ritenuto l’intervento edilizio per cui è causa in contrasto con l’art. 49, comma 1, lett. d), delle NTA del PPR il quale, sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al P.P.R., ammetterebbe, negli edifici presenti all’interno della fascia di 100 metri da beni identitari, soltanto lavori di “ manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo e le attività di studio, ricerca, scavo, restauro, inerenti i beni archeologici, nonché le trasformazioni inerenti a tali attività …”.

Il motivo di diniego non è decisivo.

La ratio dell’anzidetta disposizione, con riguardo ai beni identitari, è chiaramente quella di evitare qualsiasi modificazione dell’assetto urbanistico esistente al ragionevole fine di non compromettere, nelle more, le future determinazioni degli organi competenti alla salvaguardia ed alla valorizzazione dagli elementi di carattere storico culturale protetti.

Nella fascia di rispetto è dunque “ vietata qualunque edificazione ”, così come pure è vietata ogni “ altra azione ”, da intendere come intervento di qualsiasi genere (anche a carattere manutentivo o di risanamento, purché non di mera manutenzione ordinaria), ritenuto dall’Autorità preposta di natura tale da compromettere i valori protetti.

Ebbene, ad avviso del Collegio quel che difetta in radice - nel caso di specie - è proprio l’esigenza di assicurare tutela ad un bene protetto.

Come si legge nella scheda 1/1 del Piano particolareggiato del Centro storico di Cagliari, il bene paesaggistico denominato "TEMPIO VIA MALTA" individuato codice 10061 del repertorio del Mosaico allegato alla Delibera G. R. 39/1 del 10.10.2014 è un bene ipogeo, non visibile da punti di vista pubblici circostanti, per il quale non sono individuabili elementi di relazione paesaggistica con il contesto esterno.

E’ inoltre sostanzialmente incontroverso che lo stesso è ubicato nel sottosuolo, in un’area sopra la quale sono stati edificati edifici privati e relativi cortili di pertinenza.

Quanto alla disciplina il PPCS afferma che “ L'area di tutela integrale si limita al bene ipogeo ” mentre il vincolo di tutela riguarda “… un'area con raggio di 10 m nella quale qualunque intervento interessi i piani terra ed il sottosuolo deve essere autorizzato e seguito dalla Soprintendenza Archeologica …”.

Lo stesso pianificatore comunale, dunque, nella sostanza, all’esito degli accertamenti compiuti, è pervenuto alla conclusione che il Tempio di via Malta è privo di qualsiasi valore paesaggistico.

Tali valutazioni di merito in ordine all’attuale stato del bene paesaggistico tutelato restano rilevanti ai fini della presente decisione al di là del rilievo concernente il non completato iter procedimentale di approvazione del PPCS (con conseguente sua attuale inefficacia quanto alla disciplina applicabile) o l’incompetenza del Comune allo svolgimento di valutazioni paesaggistiche, costituendo esse – comunque - espressione di una considerazione obiettiva dello stato dei luoghi compiuta dalla stessa amministrazione comunale.

In proposito, inoltre, non è superfluo richiamare l’avviso espresso dalla Soprintendenza con nota n. 930 del 14 febbraio 2013 a seguito di espressa richiesta dell’ing. F in ordine all’effettiva consistenza ed ubicazione del bene:

“… Approfondite ricerche effettuate nel nostro archivio hanno evidenziato che resti del Bene denominato Tempio di via Malta, indicato nel PPR come paesaggistico (codice 10061), rinvenuto negli anni Trenta del secolo scorso, sono con buona probabilità ubicati nell’area cortilizia del condominio di via Maddalena n. 9, a mt 1,50 circa sotto il piano di calpestio attuale. Si sottolinea, tuttavia, che una valutazione precisa della consistenza dei resti conservati è subordinata ad un’indagine di scavo – al momento di difficile attuazione – giacché la documentazione d’archivio non riporta le modalità con cui venne effettuato l’interro …”.

Il Tribunale ritiene dunque di confermare il proprio orientamento (TAR Sardegna, Sez. II, n. 210 del 14 marzo 2014) col quale aveva annullato, in fattispecie analoga, il diniego opposto dalla Soprintendenza l‘autorizzazione paesaggistica che aveva respinto la richiesta di parte ricorrente non perché l’ampliamento in progetto era stato ritenuto idoneo a compromettere il bene tutelato paesaggisticamente ma, unicamente, perché l’intervento ricadeva nella fascia dei 100 metri dal bene identitario.

La circostanza che tale decisione sia stata annullata in sede d’appello (Cons. Stato, Sez. VI, n. 5793 del 24.11.2014), infatti, non inficia il principio affermato dal Collegio della necessaria correlazione tra il potere inibitorio dell’amministrazione e l’esigenza di assicurare in via immediata, attraverso le norme di salvaguardia, l’integrità del bene protetto.

A supporto del convincimento del Tribunale vi è, inoltre, il rilievo fattuale - che invero rende peculiare la vicenda in esame – che l’intervento proposto riguarda un ampliamento da realizzarsi al nono piano del fabbricato residenziale del ricorrente, (che è proprietario dell’unità immobiliare posta all’ottavo piano) restando evidentemente incomprensibile, ove sganciata da rilievi meramente formali, la conclusione dell’ufficio comunale che ha ravvisato una situazione di incompatibilità rispetto a un bene tutelato attualmente interrato e collocato al di sotto di edificazioni private, essendosi dunque proceduto all’interpretazione della norma in questione senza soffermarsi sul fine concretamente perseguito dal pianificatore regionale.

Di qui, in assenza di un’adeguata esplicazione delle ragioni per le quali la tutela del bene protetto rendesse necessaria l’inibizione dei lavori proposti dall’ing. F, la fondatezza del motivo d’impugnazione.

Con un secondo argomento il Comune di Cagliari sostiene che “… La relazione paesaggistica redatta dal progettista…, in contrasto con quanto previsto da DPCM del 12/12/2005, non tratta in modo adeguato l’impatto del volume in progetto rispetto ai valori storici e paesaggistici del contesto di riferimento …”

Il rilievo non vale tuttavia a giustificare il provvedimento di diniego impugnato, giacché l’accertata carenza o insufficienza del corredo documentale prodotto dal ricorrente unitamente alla sua istanza autorizzatoria, in un’ottica di leale collaborazione tra amministrazione e cittadino, avrebbe dovuto al più sollecitare l’esercizio dei poteri istruttori da parte dell’ufficio comunale anziché condurre, sic et simpliciter, al rigetto della richiesta.

Afferma ancora l’ufficio comunale che “… L’edificio interessato dall’intervento è localizzato immediatamente a valle dell’isolato, ricadente in Centro Storico, compreso tra il Corso Vittorio Emanuele e la via Mameli, che sebbene sia stato interessato in parte da interventi di sostituzione edilizia delle preesistenze storiche, dimensionalmente e morfologicamente incompatibili con il contesto storico, costituisce un valore di rilevante importanza storica e paesaggistica che deve essere tutelato non consentendo incrementi di volumetria negli organismi edilizi già fuori scala per il contesto di riferimento …”.

Neppure tale argomento è decisivo.

L’area interessata dall’intervento – esterna al centro storico - è connotata dalla presenza di edifici sviluppati principalmente in modo verticale rientranti tra i più alti palazzi dell’intera città di Cagliari.

Non vi è alcuna prescrizione dello strumento urbanistico che precluda l’intervento proposto, tanto più in presenza della norma derogatoria del c.d. piano casa della quale il ricorrente chiede oggi l’applicazione.

L’amministrazione comunale sostiene che l’area nella quale ricade il fabbricato è stata classificata nel vigente PPR come Centro di Antica e Prima formazione oggetto di atto ricognitivo della perimetrazione nella quale “… anche l’ambito immediatamente esterno al Centro Storico…ha ricevuto tutela essendo riconosciuto come “area di interesse storico” da sottoporre a misure di tutela al fine di mantenere i caratteri paesaggistici delle preesistenze storiche ed evitare che gli edifici incongrui sotto l’aspetto dimensionale e morfologico possano ulteriormente compromettere la valenza paesaggistica del contesto… ” (pag. 5 della memoria comunale depositata il 6.10.2016).

Ad avviso del Collegio, tuttavia, così inteso il vincolo impresso sull’area si tradurrebbe in una sostanziale assoluta inedificabilità della stessa.

Ed invero, ai fini di un legittimo diniego, non può ritenersi sufficiente un generico riferimento al pericolo, insito inevitabilmente in ogni attività edilizia, di una possibile ulteriore compromissione della valenza paesaggistica del contesto, occorrendo l’indicazione di una più concreta e stringente motivazione sull’incidenza che in concreto l’opera proposta dal ricorrente (di 48 mq e di 143 mc circa) comporterebbe in termini di pregiudizio sui valori tutelati, tenendo conto anche del contesto urbano dell’area come detto già fortemente caratterizzato da fabbricati anche più imponenti di quello nel quale insiste la proprietà dell’ing. F.

Anche sotto quest’ultimo profilo, dunque, il ricorso, per quanto riguarda l’atto di diniego adottato dal Comune di Cagliari, si rivela fondato e va accolto, fatte salve naturalmente le ulteriori valutazioni dell’amministrazione comunale, nel rispetto della motivazione della presente sentenza, da esternare con la motivazione del provvedimento che dovrà definire la richiesta di autorizzazione del ricorrente.

In ragione della reciproca parziale soccombenza e tenuto conto del rilevato contrasto giurisprudenziale, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.