Pubblicato il 13/10/2020

N. 00599/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00374/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 374 del 2017, proposto da Comune Valprato Soana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato V P, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Luigi Cibrario 6;

contro

Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato E S, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, c.so Regina Margherita, 174;
Autorità di Ambito Torinese Ato3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato L M, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Stati Uniti, 35;

nei confronti

Smat S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesca Dealessi, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, c.so Galileo Ferraris, 43;

per l'annullamento

- della nota 6 febbraio 2017 dell’Autorità d'Ambito Torinese 3, prot. 0000379, ricevuta in pari data dal ricorrente, la quale ha respinto la domanda di salvaguardia della gestione autonoma del servizio idrico del Comune, presentata in base all'art. 147, co.

2-bis, secondo periodo, lettera b), D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

nonché, ove occorra,

- della deliberazione della Conferenza dell’Autorità d'Ambito Torinese 3 del 29 aprile 2016 n. 601 e della nota Regione Piemonte prot. 00012481/2016;

- di tutti gli atti anteriori, conseguenti o comunque connessi con i provvedimenti impugnati, ancorché non conosciuti, ivi compresa la circolare della Regione Piemonte del 16 marzo 2015 n. 2/AMB.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Piemonte, della Smat S.p.A. e della Autorità di Ambito Torinese Ato3;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2020 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Valprato di Soana (TO) presentava all’Autorità d’Ambito Torinese 3 una formale domanda, ai sensi dell’art. 147, co.

2-bis, secondo periodo, lettera b) del D.Lgs. n. 152/2006, per l’applicazione del regime di salvaguardia nella gestione autonoma del servizio idrico e, conseguentemente, per poter essere sottratto dalla gestione del ciclo idrico integrato.

La ATO TO3, con nota 6 febbraio 2017 (prot. 0000379), ricevuta in pari data, comunicava all’ente richiedente il rigetto della istanza.

La nota - richiamando la precedente deliberazione della stessa Autorità del 29 aprile 2016, n. 601 e la nota prot. 00012481/2016 della Regione Piemonte – motiva il diniego con un’unica argomentazione basata sull’inapplicabilità dell’art. 147, co.

2-bis del D.Lgs. n. 152/06 nel territorio piemontese. La disposizione in questione, infatti, per espressa previsione recata alla lettera b) del citato comma 2-bis, trova applicazione “ qualora l’ambito territoriale ottimale coincida con l’intero territorio regionale ”, presupposto che nella regione Piemonte, a giudizio dell’ATO, non ricorre.

2. Il Comune, ritenendo che tale provvedimento leda le proprie posizioni giuridiche, ha proposto ricorso avanti questo TAR per l’annullamento del provvedimento e, per quanto occorrer possa, anche dei succitati atti presupposti, chiedendo altresì tutela cautelare.

Il ricorso, notificato il 07.04.2017 e depositato il 20.04.2017, si articola in un unico motivo di doglianza con cui si lamentano violazione di legge (violazione ed erronea interpretazione dell’art. 147, comma 2bis, secondo periodo, lettera b, D. lgs. n. 152/2006;
violazione dell’art. 12, delle disposizioni sulla legge in generale, degli artt. 9, 97 e 117 Cost.. e dell’art. 3 della L. n. 241/1990 per difetto di motivazione) ed eccesso di potere per contraddittorietà tra l’interpretazione regionale e quella ministeriale della norma in questione.

In data 26.04.2017 si è costituita la

SMAT

SpA, che ha depositato memorie e documenti (in data 03.05.2017), mentre la Regione Piemonte si è costituita il 5.05.2017. In pari data si è costituita la ATO TO3 depositando memoria e documentazione. Tutte le parti eccepiscono, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso (per non avere il Comune impugnato nei termini la deliberazione n. 601/2016) mentre la ATO TO3 eccepisce altresì il difetto di giurisdizione essendo la materia devoluta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche. Tale eccezione è poi ripresa anche dai controinteressati nelle successive memorie.

Con Ordinanza n. 215/2017 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare, evidenziando altresì dubbi sulla giurisdizione.

Il ricorrente ha depositato memoria e documentazione il 05.05.2017 ed il 26.05.2017. La Regione ha poi depositato memoria il 02.09.2020, la SMAT il 04.09.2020 mentre il Comune ha depositato memoria in pari data e replica il 15.09.2020.

Il ricorrente, in ultimo con memoria del 02.10.2020, chiede altresì la riunione del presente ricorso con quello iscritto al NRG n. 788/2016 con cui altri enti locali avevano impugnato la citata Deliberazione n. 601/2016 della ATO TO 3 e tuttora pendente avanti questo tribunale.

3. All’udienza pubblica del 07.10.2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il Collegio ritiene il ricorso non fondato nel merito. Occorre comunque procedere allo scrutinio di alcune questioni di rito sollevate dalle parti.

5. In primo luogo, quanto alla istanza di riunione del presente ricorso con quello iscritto al NRG n. 788/2016, si ritiene di poterne prescindere in quanto la presente controversia, vista la peculiarità della vicenda, può essere esaurientemente trattata singolarmente.

6. Quanto alle eccezioni preliminari il Collegio ritiene di doversi soffermare su quella inerente il difetto di giurisdizione sollevata dalla parte resistente.

L’eccezione non merita accoglimento.

Sulla base dei più risalenti orientamenti giurisprudenziali la competenza del Tribunale Superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143 R.D. 11/12/1933 n. 1775, è configurabile qualora i provvedimenti amministrativi “in materia di acque pubbliche” abbiano comunque riflessi sulle “opere idrauliche” e la controversia implichi la soluzione di questioni di carattere tecnico (vista anche la particolare composizione di tale organo giudicante).

In tempi più recenti vi è stato modo di precisare che gli atti inerenti la delimitazione degli ambiti ottimali del servizio idrico integrato rientrano nella giurisdizione del TSPA, ma solo nella misura in cui gli stessi siano direttamente incidenti sul regime delle acque in quanto idonei a condizionarne l’intera gestione in termini di efficienza, di efficacia e di economicità (cfr. Cass. civ. Sez. Unite Ord., 31.07.2017, n. 18977).

Anche recentemente il giudice amministrativo ha puntualizzato che la “incidenza diretta del provvedimento amministrativo sul regime delle acque pubbliche è configurabile soltanto quando l’atto amministrativo abbia riflessi sulle "opere idrauliche" ed in particolare quanto esso concorra a disciplinare la gestione e l’esercizio di dette opere o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio e alla realizzazione delle opere stesse o a stabilire o modificarne la localizzazione o a influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti (TAR Lombardia, sez. I, n. 2535/2019).

In alcuni recentissimi arresti, inoltre, è stato confermato che “va riconosciuta la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche in unico grado di legittimità anche in relazione ai provvedimenti riguardanti gli ambiti territoriali ottimali di gestione, benchè solo quando da essi discendano ricadute sull'organizzazione e sulla conduzione del sistema idrico integrato. Ciò in quanto proprio dalla delimitazione dalla consistenza e dalla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, dalla definizione dei loro obblighi nonché dalle opere di adduzione, distribuzione e smaltimento ad essi pertinenti, discendono, secondo il sistema delineato dalla legge suddetta, tutti i successivi provvedimenti di organizzazione e di gestione del servizio idrico integrato” (T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 29/04/2020, n. 304).

Un consolidato orientamento, inoltre, sostiene che “ ai sensi dell'art. 143, primo comma, lettera a), del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, la controversia promossa da un Comune nei confronti dell'Autorità d'Ambito Territoriale Ottimale e della Regione- per ottenere l'annullamento della convenzione istitutiva di un consorzio fra gli enti ricompresi nell'Ambito Territoriale medesimo nonché degli atti autoritativi conseguenti - è devoluta alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche in unico grado, derivando da tali atti conseguenze in materia di organizzazione e conduzione del servizio idrico integrato”. (Cass. civ. Sez. Unite Ord., 07.10.2010, n. 20777). Ed ancora “ ai sensi dell'art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, i provvedimenti riguardanti gli ambiti territoriali ottimali rientrano tra quelli riservati alla cognizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, in unico grado di legittimità, quando da essi discendano ricadute sulla organizzazione e sulla conduzione del sistema idrico integrato che, mirando a garantire la gestione di tale servizio in termini di efficienza, efficacia ed economicità, abbiano incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche e del loro utilizzo” (Cass. civ. Sez. Unite Ord., 11/06/2018, n. 15105, Conforme Cass. civ. Sez. Unite, 12/04/2005, n. 7444).

La giurisprudenza più consolidata, quindi, rimanda alla giurisdizione del TSAP tutte le controversie in cui sia necessario risolvere questioni giuridiche che però implichino valutazioni concernenti la sussistenza di un utilizzo efficiente della risorsa per la migliore tutela del demanio idrico, comportando quindi l’approfondimento e la risoluzione di problematiche legali ma involventi aspetti prettamente gestionali e tecnici.

Una controversia sulla applicazione dell’art. 147, comma 2 bis, del d.lgs. 152/2006 potrebbe astrattamente implicare proprio tali tipologie di sindacato, soprattutto per il vaglio dei requisiti di cui alla lett. b) della disposizione (che così recita: “[…] approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate;
sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico ”). Nel caso di specie, invece, la questione centrale non riguarda esercizio di prerogative tecnico giuridiche della ATO TO3 su tali aspetti (il che implicherebbe la devoluzione al TSAP della controversia). Oggetto del presente ricorso, infatti, è la legittimità o meno di atti presupposti all’esercizio di tali facoltà, che implica valutazioni squisitamente giuridiche e che solo indirettamente hanno a che fare con le valutazioni in ordine all’efficiente ed efficace gestione del corpo idrico. In altre parole siamo in una dimensione dell’utilizzo del potere che antecede cronologicamente e logicamente ogni decisione, valutazione e giudizio che possa “direttamente” incidere sul regime delle acque e condizionarne l’intera gestione in termini di efficienza, di efficacia e di economicità.

Per tali ragioni sussiste, nel caso di specie, la giurisdizione del giudice amministrativo.

7. Quanto alle restanti questioni preliminari – vale a dire la tardività del ricorso (per aver omesso l’impugnazione della presupposta Deliberazione n. 601/2016) e l’inammissibilità per acquiescenza – se ne omette lo scrutinio in considerazione dell’infondatezza nel merito delle pretese di parte ricorrente.

8. Passando al merito del ricorso, il ricorrente censura il provvedimento di diniego della concessione del regime di salvaguardia sulla scorta di un’unica argomentazione di fondo. La ATO TO3 avrebbe adottato l’atto sulla base di una asserita interpretazione errata dell’art. 147, comma 2bis, secondo periodo, lettera b) del D. lgs. n. 152/2006 in attuazione della propria precedente deliberazione n. 601/2016 e in aderenza agli indirizzi regionali esplicitati nella sopra richiamata circolare (nota prot. 00012481/2016).

Il più volte citato comma 2 bis dell’art. 147 del D.Lgs. n. 152/06 (come modificato dall'art. 62, comma 4, L. 28 dicembre 2015, n. 221) così recita: “Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, ove si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza, è consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane. Sono fatte salve:

a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148;

b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate;
sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

Ai fini della salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti”.

Secondo il ricorrente le amministrazioni di ambito e quella regionale errerebbero nel sostenere che il limite indicato al primo periodo del comma 2 bis (“ Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale”) si estenderebbe anche alla fattispecie di cui alla successiva lett. b). Secondo la lettura proposta nel ricorso, invece, tale lettera b) costituirebbe una eccezione all’intero incipit del comma, in ragione della locuzione “ Sono fatte salve:[…]” che precede le lettere a) e b).

Questo errore sarebbe reso palese dal tenore letterale della norma nonché dai lavori preparatori della L. n 221/2015 (di cui il ricorso riporta un lungo e significativo passaggio).

L’interpretazione offerta dal Comune non appare condivisibile.

Proprio partendo dai lavori preparatori riportati nel ricorso introduttivo si legge, in più passaggi, che “Le norme, introdotte dal Senato, estendono le gestioni del servizio idrico in forma autonoma già esistenti che possono essere fatte salve ai sensi del Codice dell’ambiente (D. Lgs. 152/2006). A tal fine vengono ampliate le deroghe alla disciplina generale, in base alla quale l’ambito territoriale ottimale (ATO) in cui la gestione del servizio idrico deve essere unica non può mai essere inferiore agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane ”.

Tralasciando di riportare altri passaggi è chiaro che il legislatore intende offrire un lettura unitaria del comma 2 bis che prima definisce il proprio presupposto operativo (racchiuso nell’inciso “Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale […]” ) poi elenca le possibili deroghe al sistema idrico integrato, definendone limiti e requisiti (prima illustrando il limite generale, vale a dire l’impossibilità di giungere ad ambiti di ampiezza inferiore a quello provinciale e poi facendo salve due sub-deroghe, illustrate alle lettere a) e b) che consentono di scendere a livello comunale). Detto in altri termini il legislatore, dando per presupposta l’esistenza di un unico ambito regionale, assume come “deroghe” le due possibilità di salvaguardia disciplinate alle lettere a) e b) del comma 2 bis;
al contempo, però, assume come “regola” il dimensionamento minimo gestionale riferendolo ad ambiti territoriali comunque non inferiori a quelli provinciali. In questo contesto resta comunque fermo il presupposto affinchè le due eccezioni possano operare (dato proprio dall’incipit della norma, vale a dire l’esistenza di un ambito territoriale ottimale coincidente con l'intero territorio regionale), assunto come tale dalla ATO TO3 e dalla Regione Piemonte.

Allo stesso modo non appaiono conferenti i richiami, che il ricorrente propone a sostegno delle proprie tesi, alla nota prot. 0007069 del 18/04/2016 (allegato doc. n. 5 al ricorso) con la quale il Ministero dell’Ambiente ha fornito un parere interpretativo sul comma 2-bis dell’art. 147, rispondendo ai quesiti posti dalla Regione Lombardia e dall’ANEA (associazione nazionale autorità e enti di ambito).

In tale sede il Ministero non affronta direttamente il tema oggetto del presente ricorso. Al contrario in risposta al primo dei quesiti posti dalla Regione circa la legittimità delle gestioni in economia da parte dei Comuni, ne esclude la possibilità laddove “siano intervenute in costanza di individuazione, costituzione e operatività dell’Ente di Governo d’ambito (o delle ex Autorità d’ambito) e individuazione ed affidamento a regime al gestore unico ai sensi di legge”.

Questo Tribunale, come evidenziato dalle difese di parte resistente e dei controinteressati, ha già avuto modo di indicare l’interpretazione corretta della disposizione in esame statuendo che “[…] come reso evidente dal suo incipit ("Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale''), il comma 2 -bis dell'art. 147 d.lgs 152/2006 risulta formulato con esclusivo riferimento agli ambiti territoriali coincidenti con l'intero territorio regionale. Su questa linea interpretativa si è attestato l’indirizzo espresso in relazione alla lettera a) nella circolare del Presidente della Giunta Regionale 16/3/2015” (v. T.A.R. Piemonte, sentenze n. 1210/2016, n. 1227/2016, n. 1228/2016, n. 1229/2016).

Sulla scorta di tale orientamento, dal quale non vi è ragione di discostarsi, e delle considerazioni sopra svolte il ricorso, nel suo complesso, non merita accoglimento.

9. In considerazione delle questioni giuridiche affrontate, in un contesto non pacificamente definito, si ritengono sussistenti i presupposti per la compensazione delle spese.