Pubblicato il 19/04/2022

N. 02925/2022REG.PROV.COLL.

N. 00246/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 246 del 2021, proposto da
Ministero della Cultura (già Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Trombini Claudia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00631/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il Cons. F D L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Ricorrendo dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Bologna, la Sig.ra Claudia Trombini ha impugnato: a) il provvedimento del 4.4.2019 fasc. 1195/2018, assunto dal Comune di Casalecchio di Reno, recante il diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una pertinenza sul lastrico solare dell’edificio di Via Fermi n. 7 e motivato sulla base del previo parere negativo espresso dalla Soprintendenza;
b) il parere della Soprintendenza n. 6088 del 21.3.2019 citato nel diniego comunale;
nonché c) ogni altro atto connesso e consequenziale.

Alla stregua di quanto dedotto in ricorso:

- la Sig.ra Trombini risulta proprietaria di un appartamento all’ultimo piano del Condominio di Via Fermi nn. 5-7-9-11-13 di Casalecchio di Reno, oltre che della porzione di lastrico solare soprastante il proprio appartamento;

- il Condominio è posto ai piedi della collina di S. Luca e ricade nel perimetro del vincolo paesaggistico disposto con D.M. 10.10.1966, posto a tutela delle bellezze panoramiche e delle visuali presenti nel contesto collinare, per propria natura, comunque, non ostativo all’edificazione;

- la Sig.ra Trombini ha presentato al Comune il progetto di una pertinenza da m. 7,19 x 5,61 da realizzare sul lastrico solare del palazzo, addossata ad un volume tecnico già esistente e della stessa altezza di quest’ultimo;

- la ricorrente ha, dunque, presentato domanda di autorizzazione paesaggistica, producendo un progetto dotato di un foto-inserimento idoneo a dimostrare che l’opera progettata era uguale alle altre piccole sopraelevazioni già esistenti sul lastrico solare realizzate in precedenza da altri condomini e sempre autorizzate;

- l’opera è stata positivamente valutata dalla Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio del Comune con la valutazione che la soluzione progettuale proposta non avrebbe alterato l’aspetto del contesto circostante e i parametri di tutela previsti dal divieto di vincolo paesaggistico;

- la Soprintendenza ha invece espresso parere negativo, tenuto conto che l’edificio esistente rappresentava già nelle sue dimensioni attuali un limite oltre il quale eventuali nuovi volumi avrebbero impedito la corretta percezione del paesaggio;

- stante la natura vincolante del parere dell’autorità statale, il Comune ha negato l’autorizzazione paesaggistica;

- il diniego di autorizzazione paesaggistica e il presupposto parere negativo della Soprintendenza sono stati impugnati dinnanzi al T Emilia Romagna, con l’articolazione di tre motivi di impugnazione incentrati:

a) sull’eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, non avendo spiegato la Soprintendenza le ragioni della propria valutazione, secondo cui l’altezza dell’edificio esistente rappresenterebbe il limite massimo oltre il quale verrebbe pregiudicata la corretta percezione del paesaggio;
per l’effetto, si sarebbe in presenza di una mera formula di stile, astratta ed avulsa dal contesto di riferimento, difettando qualsiasi accenno a quale fosse la relazione di interferenza visuale percettiva tra l’edificio esistente e le bellezze tutelate;
il provvedimento non recherebbe alcuna specificazione neppure della consistenza e dell’ubicazione della sopraelevazione da realizzare, rimanendo ignoto l’impatto visivo o percettivo rispetto all’edificio (non descritto) ed alle “bellezze” e “visuali” da tutelare (non identificate);
ciò, pure tenuto conto della natura relativa del vincolo di tutela in esame, della localizzazione dell’immobile (situato ai piedi della collina di S. Luca) e della zona di riferimento, già edificata e circondata da numerosi altri edifici recenti;

b) sull’eccesso di potere per contraddittorietà rispetto alla precedente attività dell’Amministrazione, con emersione di un vizio di motivazione ed istruttoria sotto altro diverso profilo, tenuto conto che negli anni precedenti molti altri condomini avrebbero presentato progetti di sopraelevazione analoghi o anche più estesi, sempre assentiti dalla Soprintendenza, in quanto compatibili con il vincolo di tutela;
con la conseguenza che l’operato amministrativo si manifesterebbe contraddittorio, avendo l’Amministrazione immotivatamente mutato il proprio indirizzo, negando l’assenso in relazione all’opera in contestazione, caratterizzata pure da dimensioni minori rispetto ad altre previamente assentite;

c) eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria sotto altro diverso profilo, tenuto conto che il Condominio interessato dall’opera per cui è causa presentava già in origine una serie di piccole sopraelevazioni sul lastrico solare, corrispondenti al vano scale/ascensore di ciascun civico, nonché la sopraelevazione della ricorrente era progettata in modo da addossarsi ad uno di tali corpi di fabbrica, così da risultare priva di impatto visivo rispetto alla retrostante collina;
con conseguente emersione di circostanze fattuali illegittimamente trascurate nel parere impugnato.

2. La Soprintendenza intimata si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso.

3. Il T ha accolto il ricorso, rilevando che:

- come precisato da questo Consiglio nell’ordinanza cautelare n. 5006 del 2019 emessa nel corso del giudizio, dalla lettura del parere della Soprintendenza posto alla base del diniego del Comune, emergeva che nessuna valutazione era stata operata dall’Amministrazione circa il fatto che dalla documentazione prodotta dall’istante (vedi “fotoinserimenti” allegati alla pratica) si evinceva che l’edificio di Via Fermi era situato in una zona già edificata e circondata da numerosi altri edifici recenti;
circostanza specificamente contestata da parte ricorrente col secondo motivo di impugnazione, pertanto ritenuto fondato;

- come allegato nel terzo motivo di ricorso, il Condominio di Via Fermi nn. 5-7-9-11-13 nasceva già con una serie di piccole sopraelevazioni sul lastrico solare, corrispondenti al vano scale/ascensore di ciascun civico e la sopraelevazione della ricorrente risultava progettata in modo da addossarsi fisicamente ad uno dei già esistenti corpi di fabbrica, così da risultare priva di impatto visivo rispetto alla retrostante collina;
sicché la Soprintendenza avrebbe dovuto prendere posizione anche su questo specifico profilo nelle motivazioni del parere espresso;

-avendo la Soprintendenza nell’ultimo decennio più volte ritenuto compatibile con l’edificio esistente di Via Fermi nn. 5 -7-9- 11-13 l’effettuazione di piccoli ampliamenti sul lastrico solare analoghi a quello della ricorrente, non si vedeva ragione per la quale avrebbe dovuto giustificarsi un cambio di prospettiva come quello espresso nell’atto impugnato in giudizio, senza che fossero esplicitate, già nel provvedimento negativo, le eventuali e puntuali ragioni idonee a giustificare un mutamento degli orientamenti, non presenti nel parere della Soprintendenza in questione, sorretto da mere formule generiche che, come contestato col primo motivo di impugnazione, non chiarivano perché l’altezza dell’edificio esistente avrebbe rappresentato il limite massimo oltre il quale la “corretta percezione” del paesaggio sarebbe stata pregiudicata, né precisavano le specifiche “visuali” o “bellezze panoramiche” che non sarebbero state più percepibili con un qualsivoglia innalzamento, di fatto risolvendosi quindi in formule di stile, non contestualizzate e apparentemente contrastanti con la situazione dei luoghi, come esposta nella pratica della signora Trombini;

- per evitare disparità di trattamento e non incorrere nel lamentato vizio di difetto di motivazione, l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto evidenziare in quali termini l’ulteriore sopraelevazione avrebbe impedito la corretta percezione del paesaggio e perché, “ la situazione sarebbe già al limite oltre il quale il paesaggio verrebbe danneggiato ”, puntualizzando altresì nel parere la differenza tra percezione dell’altezza e di nuovi volumi, anche in termini di interferenza con la zona di crinale collinare e connessa limitazione nella percezione del paesaggio.

4. L’Amministrazione statale ha appellato la sentenza di primo grado, deducendone l’erroneità con l’articolazione di plurime censure impugnatorie.

Secondo quanto dedotto dall’appellante, la Soprintendenza avrebbe dato ampio conto della situazione urbanistica della zona in cui è posto l’edificio per cui è causa e ne avrebbe dato atto escludendo che l’intervento fosse assentibile, rappresentando un superamento del limite oltre il quale sussiste la lesione dell’interesse pubblico protetto alla tutela del paesaggio.

La Soprintendenza, inoltre, non avrebbe valorizzato un ampliamento in altezza del manufatto, richiamando il foto-inserimento presentato dall’istante ed evidenziando come proprio tale foto-inserimento mostrasse l’incompatibilità dell’intervento proposto sulle esigenze di tutela paesaggistica.

Dal confronto tra lo stato di fatto e di progetto, in particolar modo dalle viste sud e nord, emergeva che l’intervento avrebbe occluso il profilo del paesaggio esistente coprendone la percezione attuale.

Anche la preesistenza di sopraelevazioni avrebbe costituito un elemento cardine della valutazione amministrativa, in quanto ulteriori nuovi volumi avrebbero impedito la corretta percezione del paesaggio.

La motivazione alla base del parere, incentrata sulla valutazione dello specifico intervento previsto – ritenuto un volume aggiuntivo alle preesistenze, tale da impedire la corretta percezione del paesaggio – sarebbe dunque argomentata, non incorrendo nei vizi rilevati dal T.

Si farebbe questione, inoltre, di scelte discrezionali non sindacabili in via sostitutiva in sede giurisdizionale.

Non ricorrerebbe neppure un vizio di disparità di trattamento, tenuto conto che la Soprintendenza, da un lato, avrebbe espresso nel 2019 un parere contrario per un intervento simile, dall’altro, avrebbe tenuto una condotta coerente, volta ad esprimere una modificazione della tendenza assentiva in ragione dell’emersione continua di superfetazioni idonee a compromettere definitivamente la fruizione del paesaggio;
peraltro, non potrebbe invocarsi, deducendo una disparità di trattamento, l’eventuale illegittimità commessa in atti amministrativi pregressi per pretendere l’adozione di altri analoghi.

Infine, l’Amministrazione deduce, da un lato, che la valutazione tecnica discrezionale dell’autorità competente potrebbe legittimamente variare nel tempo in ordine all’apprezzamento della compatibilità o meno con il vincolo delle richieste modifiche del contesto paesaggistico;
dall’altro, che non potrebbe invocarsi il deturpamento già esistente del paesaggio per vedersi autorizzare ulteriori opere che aggravino situazioni già compromesse.

5. La Sezione con ordinanza n. 990 del 1° marzo 2021 ha accolto l’istanza cautelare avanzata nel ricorso in appello e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.

6. La parte appellata, benché regolarmente intimata -basti considerare il perfezionamento della notificazione a mezzo PEC nei confronti dell’appellata all’indirizzo “ giacomo.graziosi@pec.studiograziosi.com ”, presso il difensore Giacomo Graziosi, che rappresentava la parte ricorrente in primo grado anche in via disgiuntiva (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, Sent., 6 febbraio 2009, n. 3020) - non si è costituita in giudizio.

7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 21 dicembre 2021.

8. L’appello è fondato, non registrandosi alcuna carenza istruttoria o motivazionale, né emergendo una contraddittorietà o una disparità di trattamento inficiante l’operato amministrativo, suscettibile di condurre all’annullamento degli atti impugnati in prime cure.

9. Preliminarmente, giova richiamare i principi giurisprudenziali espressi da questo Consiglio in materia di autorizzazione paesaggistica, con particolare riguardo all’intensità dell’onere motivazionale gravante sull’Amministrazione e ai limiti del sindacato al riguardo esercitabile in sede giurisdizionale.

In particolare , in subiecta materia si è precisato che:

- gli atti adottati dall'autorità preposta alla tutela delle bellezze naturali costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, in quanto tali sindacabili in sede di giurisdizione di legittimità, unicamente per manifesta illogicità o travisamento dei fatti o per inadeguatezza dell'istruttoria o della motivazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 agosto 2021, n. 5674);

- la motivazione deve ritenersi sufficiente quando evidenzi l'impatto dell'opera sulla bellezza naturale e l'esigenza di tutelarla (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 giugno 2021, n. 4539),

- l'obiettivo dell'Amministrazione, nell'esercizio della funzione di tutela del paesaggio, è quello di difendere, mercé un giudizio di comparazione, il contesto vincolato nel quale si collochi l'opera, tenendo sì presenti le effettive e reali condizioni dell'area d'intervento, ma pure se l'eventuale sovraccarico di plurimi interventi in situ non abbia raggiunto un livello di saturazione incompatibile col vincolo (Consiglio di Stato, Sez. II, 15 settembre 2020, n. 5451).

10. Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche, è possibile soffermarsi sul caso di specie.

10.1 Come emerge dalla relazione tecnica paesaggistica prodotta sub doc. 4 del ricorso di primo grado, l’intervento edilizio in contestazione riguarda un fabbricato sito all’interno di un lotto prevalentemente residenziale, dotato di ampie aree verdi e caratterizzato da complessi edilizi di analoga impronta architettonica;
tale fabbricato si affaccia a nord sul Parco Tassaco, ad est sul Parco Talon, mentre a sud e ad ovest confina con altri fabbricati residenziali.

La copertura dell’edificio è piana, presentando, oltre alle canne fumarie, quattro volumi, di cui due ospitano i vani scala del condominio (civico n. 5 e n. 7), mentre gli altri due, situati nella zona sud della copertura, fanno parte dei rispettivi appartamenti sottostanti, siti all’ultimo piano, derivando da progetti di ampliamento di sopraelevazione avvenuti negli ultimi anni.

Nella zona adiacente al vano scale a nord dell’edificio (civico n. 7) non sono presenti volumetrie e le porzioni di copertura, appartenenti ai quattro appartamenti sottostanti, sono suddivise da cordoli di larghezza di cm 30 ed altezza cm 25, che ne delimitano l’area.

Accanto al lastrico solare, interessato dalla programmata sopraelevazione, non risultavano presenti nuove costruzioni derivanti da sopraelevazioni, né a nord nella proprietà d’angolo, né al sud nella proprietà adiacente al vano scale del civico n. 5.

L’intervento per cui è causa riguardava la sopraelevazione dell’immobile sito al terzo piano del fabbricato contraddistinto dal civico n. 7;
la nuova costruzione avrebbe dovuto essere realizzata sulla copertura piana dell’edificio, all’interno dell’area di sedime dell’appartamento di proprietà della ricorrente di primo grado, con il seguente posizionamento: ad est sarebbe stata realizzata in aderenza al vano scale condominiale del civico n. 7, ad ovest la distanza con il parapetto perimetrale sarebbe stata di circa cm 266, a nord la parete esterna sarebbe stata eretta sul confine in corrispondenza della metà del muretto di confine, mentre a sud il fabbricato avrebbe avuto una distanza di circa cm 307 dal confine con la proprietà del civico n.