N. 00449/2016REG.PROV.COLL.

N. 08644/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8644 del 2015, proposto da:
Eco Eridania Spa, rappresentata e difesa dall'avv. M E, con domicilio eletto presso M E in Roma, Via Lattanzio, 66;

contro

Agenzia Intercent-Er Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avv.ti A L e A Police, con domicilio eletto presso A Police in Roma, Via di Villa Sacchetti 11;
Azienda Unità Sanitaria Locale di Piacenza;

nei confronti di

Mengozzi Spa, rappresentata e difesa dall'avv. M B, con domicilio eletto presso M B in Roma, Via Antonio Bertoloni N. 26/B;
Coopservice Società Cooperativa P.A. in proprio e quale mandataria della costituenda Ati, rappresentata e difesa dall'avv. Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, largo Messico, 7;
Ati-Mengozzi Spa, Ati-Iren Ambiente Spa, At-Biosud Srl;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA - BOLOGNA: SEZIONE II n. 00669/2015, resa tra le parti, concernente gara d'appalto della fornitura del servizio di raccolta trasporto e smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi derivanti dalle attività sanitarie delle strutture dell'Emilia Romagna - ris. danni;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Intercent-Er Regione Emilia-Romagna, di Mengozzi Spa e di Coopservice Società Cooperativa P.A., in proprio e quale mandataria della costituenda Ati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2016 il Cons. C D e uditi per le parti gli avvocati M E, A Police, M B e Pierpaolo Salvatore Pugliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna respingeva il ricorso, dopo aver disatteso l’eccezione pregiudiziale della sua inammissibilità, proposto dal R.T.I. costituito tra Team Ambiente S.p.A. ed Eco Eridania S.p.A. avverso gli atti di aggiudicazione, in esito alla procedura aperta bandita dalla Agenzia Intercent Emilia – Romagna (d’ora innanzi Intercent), dei lotti 1 e 2, rispettivamente a Mengozzi S.p.A. e al R.T.I. costituito tra Coopservice s.coop. a.p., Mengozzi S.p.A., IREN S.p.A. e Biosud s.r.l. (d’ora innanzi RTI Coopservice), del “servizio di raccolta, trasporto e conferimento a impianti di smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi derivanti da attività sanitarie di tutti i presidi ospedalieri, distrettuali e dipartimentali delle Aziende Sanitarie della Regione Emilia Romagna”.

Avverso la predetta decisione proponeva appello Eco Eridania S.p.A., medio tempore succeduta a Team Ambiente S.p.A., contestando la correttezza della statuizione reiettiva gravata e domandandone la riforma, con conseguenti annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado, accertamento del diritto della ricorrente all’aggiudicazione degli appalti relativi ai due lotti controversi e condanna di Intercent al risarcimento, in suo favore, dei danni subiti, in forma specifica o, in subordine, per equivalente.

Resistevano Intercent, Mangozzi S.p.A. e il RTI Coopservice, che ribadivano (la seconda e la terza mediante la proposizione di appello incidentale) l’inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto cumulativamente proposto contro due distinti provvedimenti di aggiudicazione, e contestavano, comunque, nel merito, la fondatezza dell’appello, domandandone la reiezione, con conseguente conferma della sentenza reiettiva impugnata in via principale, in ipotesi con diversa formula dispositiva.

Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 28 gennaio 2016.

2.- Il rispetto dell’ordine logico nella trattazione delle questioni ritualmente devolute al giudice d’appello impone di esaminare per prima, siccome logicamente antecedente rispetto a quelle afferenti alla legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado, quella relativa all’ammissibilità del ricorso proposto dinanzi al T.A.R. (siccome irritualmente proposto avverso due distinti provvedimenti di aggiudicazione) e da questo esaminata ed espressamente respinta con statuizione correttamente appellata in via incidentale (e non riproposta con memoria ex art.101, comma 2, c.p.a., come infondatamente preteso dall’appellante principale, sulla base dell’erroneo presupposto che su di essa fosse mancato un pronunciamento espresso) dalla Mengozzi S.p.A. e dal RTI Coopservice.

2.1- La questione si risolve nel problema dell’ammissibilità dell’impugnazione, con un solo ricorso, di due provvedimenti di aggiudicazione, adottati all’esito di due distinte procedure selettive (ancorchè originate dal medesimo bando) e, nella presente fattispecie, in favore di due concorrenti diversi, quando siano dedotte, a carico degli atti gravati, censure differenti ed attinenti alla legittimità della scelta dell’impresa aggiudicataria, e non alla regolarità della procedura (in quanto inficiata da vizi attinenti all’avviso di gara o al compimento di operazioni comuni alle singole procedure da quello generate, come meglio di seguito chiarito).

2.2- Così sintetizzati i termini della questione, occorre rilevare che il Tribunale emiliano ha riconosciuto l’ammissibilità del ricorso sulla base degli assorbenti rilievi che la connessione soggettiva ed oggettiva tra le azioni impugnatorie con lo stesso cumulativamente proposte e le pertinenti esigenze di economia processuale giustificavano la loro trattazione congiunta.

2.3- Le appellanti incidentali criticano tale statuizione sulla base del dirimente argomento che il carattere oggettivamente distinto ed autonomo dei due provvedimenti gravati con il medesimo ricorso ne precludeva l’impugnazione con un solo ricorso.

2.4- Gli appelli incidentali sono fondati, alla stregua delle considerazioni di seguito svolte, e vanno accolti.

2.5- Ai fini di una compiuta intelligenza e di una corretta disamina della questione occorre premettere, in fatto;
che Intercent aveva indetto, con un unico bando, la procedura per l’assegnazione dell’appalto del servizio di raccolta, trasporto e conferimento a impianti di smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi derivanti da attività sanitarie di tutti i presidi ospedalieri, distrettuali e dipartimentali delle Aziende Sanitarie della Regione Emilia Romagna;
che aveva distinto l’appalto in due lotti, e che, quindi, dal medesimo avviso erano originate due diverse sequenze procedurali, finalizzate alla selezione dell’impresa alla quale assegnare ciascun lotto;
che le stesse erano state definite mediante la formale e definitiva aggiudicazione dei due contratti a due differenti concorrenti (Mengozzi S.p.A. per il lotto 1 e il RTI Coopservice per il lotto 2);
che il RTI Team Ambiente aveva impugnato entrambi gli affidamenti mediante la proposizione dinanzi al T.A.R. per l’Emilia Romagna di un solo ricorso e che con il gravame erano state dedotte censure specificamente afferenti a ciascuno degli atti di aggiudicazione (in quanto finalizzate a dimostrare la carenza di alcuni requisiti di partecipazione e di qualificazione in capo alle concorrenti selezionate), oltre a motivi riferibili ad entrambi i provvedimenti gravati.

2.6- Così precisati i termini della situazione, sostanziale e processuale, controversa, occorre rilevare che l’azione impugnatoria, per come definita e disciplinata dall’art.40 c.p.a., esige la puntuale indicazione nel ricorso, oltre che della causa petendi (i motivi del gravame) anche del petitum e, cioè, la domanda di annullamento dell’atto impugnato (che dev’essere puntualmente identificato ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. b).

L’ampiezza e il contenuto del petitum sono stati, in particolare, decifrati come circoscritti all’impugnazione di un solo provvedimento, restando, in via eccezionale, ammesso il gravame di più atti, con un solo ricorso, solo quando tra di essi sia ravvisabile “una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo” (Adunanza Plenaria, 25 febbraio 2015, n.5;
ma si vedano, in termini, anche Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277;
Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 398;
Sez. V, 14 dicembre 2011, n. 6537).

In altri termini, la regola generale dell’impugnabilità con il ricorso di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare in un’unica delibazione l’apprezzamento della correttezza dell’azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti.

E’, perciò, necessario, ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo avverso distinti provvedimenti, che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di guisa che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso del’attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

2.7- Così definite le coordinate alla cui stregua dev’essere giudicata l’ammissibilità del ricorso in questione, si deve osservare che, nelle ipotesi (quale quella in esame) in cui siano impugnate le diverse aggiudicazioni di distinti lotti di una procedura selettiva originata da un unico bando, l’ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all’articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni.

In questa situazione, infatti, si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria, che, a sua, volta ne legittima la trattazione congiunta.

2.8- Orbene, nella fattispecie in questione, gli estremi della situazione che eccezionalmente permette di ammettere il ricorso cumulativo di diverse aggiudicazioni di più lotti non appaiono ravvisabili.

A ben vedere, infatti, a sostegno del ricorso originario sono stati dedotti vizi che, lungi dall’afferire a fasi procedurali comuni, si riferiscono, al contrario, proprio ai distinti segmenti procedurali di scelta delle imprese aggiudicatarie, siccome pertinenti proprio alla validità dell’ammissione alla gara di queste ultime.

Le censure dedotte a fondamento del ricorso di primo grado si risolvono, infatti, nella contestazione del possesso, da parte delle imprese selezionate, di taluni requisiti di partecipazione e di qualificazione (diversi per ognuna di esse) o nella rimuneratività delle offerte economiche dalle stesse presentate (e, quindi, nella asserita illegittimità dell’impugnato giudizio favorevole espresso in esito al subprocedimento di controllo dell’anomalia).

Si tratta, quindi di due distinte azioni impugnatorie proposte con il medesimo atto introduttivo, essendo sostanzialmente diversi sia le causae petendi , sia i petita riferibili al gravame di ciascuna aggiudicazione, sicchè, in coerenza con i parametri di proponibilità del ricorso cumulativo sopra precisati, lo stesso dev’essere giudicato inammissibile.

2.9- Né vale, da ultimo, obiettare che il simultaneus processus risulta, nella fattispecie, giustificato dall’esistenza di vincoli di connessione (soggettiva ed oggettiva) che autorizzano la trattazione congiunta delle diverse azioni impugatorie proposte con il medesimo atto introduttivo del giudizio.

Il codice del processo amministrativo, infatti, affida al giudice (art.70) la valutazione di opportunità (nell’esercizio di una potestà il cui carattere discrezionale è rivelato dall’uso del verbo potere all’indicativo presente) della riunione di ricorsi connessi, ma non riserva in alcun modo al ricorrente la scelta originaria di imporre al giudice di conoscere congiuntamente diverse azioni impugnatorie.

Al contrario, la previsione sopra richiamata postula logicamente proprio che siano stati correttamente proposti diversi ricorsi tra loro connessi, riservando al (solo) Collegio la scelta di disporne la trattazione congiunta (avuto riguardo allo stato dei medesimi ed alle effettive esigenze di economia processuale soddisfatte mediante il simultaneus processus ), e non può in alcun modo intendersi come attributiva alla parte ricorrente, anziché al Giudice, della decisione di “riunire” diverse azioni impugnatorie in un medesimo ricorso (ciò che si risolverebbe in una inammissibile espropriazione della potestà che il codice processuale ha, invece, inteso riservare proprio al Collegio).

3.- Alle considerazioni che precedono conseguono l’accoglimento degli appelli incidentali, la declaratoria dell’improcedibilità di quello principale, e, in riforma della decisione impugnata, la dichiarazione di inammissibilità del ricorso proposto in primo grado.

4.- La natura della pronuncia giustifica la compensazione tra tutte le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.