Pubblicato il 22/06/2018

N. 03867/2018REG.PROV.COLL.

N. 08646/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8646 del 2014, proposto da:
GRTA s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati A M e R B, con i quali è domiciliata ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Consiglio di Stato Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

Comune di Massa, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato F P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato D I in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 00505/2014, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 24 maggio 2018 il Cons. A B e uditi per le parti gli avvocati A M e F P;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1.La GRTA s.r.l. interponeva azione impugnatoria innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Firenze, articolata nell’atto introduttivo del giudizio e in un atto di motivi aggiunti rivolti, rispettivamente, avverso i provvedimenti nn. 3536/2010 e 21283/2011 con i quali il Comune di Massa, sulla base del rapporto 6 novembre 2009 del locale Comando della Guardia di finanza, aveva revocato l’autorizzazione concessa alla società nel 2004 per l’esercizio dell’attività di residenza turistico alberghiera in locali siti in Marina di Massa (ex Albergo Tropicana) ed ha esitato negativamente l’istanza di autotutela proposta dall’interessata.

La revoca dell’autorizzazione contestava:

1. distrazione delle unità abitative dal vincolo alberghiero;

2. carenza di requisiti necessari per il rilascio del certificato di prevenzione incendi;

3. irregolarità igienico-sanitarie, tra cui la presenza di barriere architettoniche.

La società domandava l’annullamento dei predetti provvedimenti e la condanna del Comune di Massa al risarcimento del danno subito a causa dell’interruzione dell’attività.

2. Con sentenza 17 marzo 2014, n. 505, l’adito tribunale riteneva corretto e legittimo l’operato dell’amministrazione con riguardo al secondo e al terzo motivo posto a base della revoca, con assorbimento di ogni questione relativa al residuo profilo della distrazione della struttura dal vincolo alberghiero, e respingeva tutte le domande formulate dalla società.

3. La GRTA s.r.l. ha gravato in appello la predetta statuizione, deducendo l’erroneità e chiedendone la riforma per i seguenti motivi:

1) Erroneità, violazione ed errata applicazione di legge (d.m. 16 febbraio 1982, d.m. 9 aprile 1994, d.l. n. 78/2009, d.l. 225/2010, d.l. 16/2011, d.l. 150/2013), illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifeste: con riferimento alla legittimità dell’impugnata revoca dell’autorizzazione per mancanza del certificato di prevenzione incendi, si sostiene l’irrilevanza della omessa impugnazione del provvedimento dei Vigili del fuoco 25 febbraio 2009, che aveva diffidato la società all’esecuzione degli interventi necessari a ottenere il certificato, e si nega, più a monte, l’obbligo delle R.T.A. di munirsi dello stesso, atteso che quell’obbligo è stato introdotto solo a partire dal d.m. 9 aprile 1994, che, peraltro, ha previsto una disciplina transitoria, finalizzata a consentire alle società che, come l’appellante, hanno presentato istanza di regolarizzazione, l’adeguamento alla normativa tecnica entro un dato termine, più volte prorogato, e ancora in corso alla data dell’odierno appello;

2) Violazione ed erronea applicazione di legge (art. 1 legge 9 gennaio 1989, n. 13), erroneità, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifeste: quanto alle questione del mancato rispetto delle disposizioni in tema di barriere architettoniche in occasione della realizzazione di lavori di ristrutturazione della struttura ricettiva, si sostiene che i lavori realizzati non erano soggetti alle previsioni di cui alla l. 13/1989, sia perché interventi di manutenzione straordinaria e non di ristrutturazione, sia perchè riguardanti parti limitate dell’edificio;
nulla muterebbe, secondo la tesi dell’appellante, considerando la contraria attestazione contenuta nella relazione tecnica prodotta per il rilascio dell’autorizzazione edilizia n. 9707016, valorizzata nella sentenza appellata, sia perché tali lavori non sono stati realizzati, sia perché essa non avrebbe valenza dirimente e vincolante per la società.

L’appellante ha altresì contestato la fondatezza delle eccezioni pregiudiziali spiegate dal Comune di Massa nell’ambito dello stesso giudizio e ha riproposto le doglianze ivi formulate in ordine alla illegittimità del provvedimento di revoca, assorbite dal giudice di prime cure.

3. Costituitosi in resistenza, il Comune di Massa ha eccepito l’improcedibilità del gravame per carenza di interesse del ricorso di appello, a causa della mancata formulazione di specifici motivi di censura nei confronti del capo della sentenza appellata che ha statuito la legittimità dell’atto di reiezione dell’istanza di riesame della revoca, e ne ha chiesto comunque il rigetto per infondatezza.

Nelle successive difese, la società appellante, contestando tutte le argomentazioni spese dalla parte resistente, ha evidenziato che, successivamente all’instaurazione dell’odierna impugnativa, con sentenze 11 giugno 2015, nn. 904 e 905, il Tar Toscana ha annullato i provvedimenti con i quali il Comune di Massa ha nuovamente contestato ai proprietari del complesso immobiliare gestito dalla società la sussistenza di una ipotesi di lottizzazione abusiva.

Il Comune di Massa ha sostenuto l’irrilevanza della sopravvenienza.

4. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 24 maggio 2018.

DIRITTO

1. Va esaminata prioritariamente l’eccezione pregiudiziale formulata dal resistente Comune di Massa.

1.1. La GRTA s.r.l. ha impugnato con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado il provvedimento n. 3536/2010 con il quale il Comune di Massa ha revocato l’autorizzazione concessa alla società nel 2004 per l’esercizio dell’attività di residenza turistico alberghiera in locali siti in Marina di Massa ( ex Albergo Tropicana).

Con atto di motivi aggiunti la società ha poi gravato il provvedimento n. 21283/2011 con cui il Comune ha esitato negativamente l’istanza di autotutela proposta dalla società.

Con sentenza 17 marzo 2014, n. 505, il Tar per la Toscana, Firenze, ha respinto tutte le domande demolitorie e risarcitorie formulate dalla società nei predetti ricorsi, confermando la legittimità di due dei tre motivi posti a base del provvedimento di revoca e di reiezione dell’istanza di autotutela, con assorbimento di ogni questione incentrata sul motivo residuo.

Nel descritto contesto, il Comune di Massa osserva che la società non ha formulato motivi di censura nei confronti del capo della sentenza appellata che ha statuito la legittimità dell’atto n. 21283/2011 di reiezione dell’istanza di riesame.

Eccepisce indi l’improcedibilità dell’appello per carenza di interesse, sostenendo che, per effetto di quanto sopra, anche il suo eventuale accoglimento, con l’annullamento del provvedimento di revoca, non farebbe venir meno gli effetti lesivi autonomamente discendenti dall’atto di conferma.

1.2. La disamina dell’eccezione richiede di valutare se l’atto che ha respinto l’istanza di riesame (ovvero, per usare le parole del provvedimento n. 21283/2011, che ha definito la “chiusura del procedimento di valutazione” della documentazione presentata dalla società per la revoca della determinazione dirigenziale n. 3536/2010), integri un atto di conferma in senso proprio ovvero un provvedimento meramente confermativo.

La distinzione ha rilievo in quanto solo l’appartenenza della determinazione n. 21283/2011 al novero degli atti di conferma in senso proprio, e, correlativamente, l’esclusione del carattere meramente confermativo, permetterebbe di apprezzarne gli effetti autonomamente lesivi, la soggezione all’impugnazione nei termini decadenziali, e, indi, considerare il consolidamento opposto dalla parte resistente.

1.3. La giurisprudenza ritiene atto di conferma in senso proprio quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi (C. Stato, IV, 14 aprile 2014, n. 1805;
12 febbraio 2015, n. 758;
29 febbraio 2016, n. 812;
12 ottobre 2016, n. 4214;
VI, 30 giugno 2017, n. 3207)

In particolare, non può considerarsi meramente confermativo di un precedente provvedimento l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al primo provvedimento, giacché solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fase considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo, in grado, come tale, di dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

1.4. In applicazione delle predette coordinate ermeneutiche, si osserva che il Comune di Massa ha fondato l’atto n. 3536/2010 di revoca dell’autorizzazione di R.T.A. sulle seguenti ragioni: