Pubblicato il 14/12/2021

N. 08326/2021REG.PROV.COLL.

N. 10694/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10694 del 2019, proposto dai signori Nino Agostini, Giovanni Albano, Giorgio Altrini, Vito Amati, Aldo Amato, Giuseppe Amatulli, Luigi Ammendola, Enrico Anastasio, Mauro Arceri, Salvatore Asciuti, Maurizio Autuori, Vittorio Badalone, Giuseppe Balducci, Ferdinando Balestrieri, Bruno Balzano, Luigi Barca, Candido Barone, Salvo Basile, Francesco Bertini, Mariano Biancardi, Francesco Biscardi, Filippo Bonoli, Giuseppe Botta, Gilberto Brunetti, Giuliano Cacciapuoti, Andrea Caiazzo, Orazio Aurelio Camagni, Francesco Canale, Giuseppe Capata, Giovanni Caradonna, Claudio Caramini, Arcangelo Raffaele Carbone, Luigi Carleo, Roberto Carloni, Nicola Casaburi, Michele Castelluccio, Vincenzo Castoro, Bruno Cavalli, Fabio Cecchi, Francesco Celentano, Ferdinando Celotto, Giuseppe Cerroni, Basilio Ciavarro, Domenico Ciliberto, Mauro Cirulli, Alfio Coco, Enrico Colaiacomo, Francesco Colasuonno, Giuseppe Colasuonno, Vincenzo Colella, Antonio Collura, Claudio Colombi, Paolo Conti, Luciano Corsano, Rocco Cosentino, Emanuele Cricelli, Leonardo Cusmai, Giovanna Antida D’Acunzo, Angelo D’Agostino, Vittorio D’Antoni, Emilio D’Arco, Enzo D’Artibale, Luigi D’Ignoto, Antonio Dangelo, Carlo Daniello, Gianfranco Daniello, Ciro De Ianni, Giovanni De Leonibuis, Adriano De Montis, Giacomo De Paola, Vincenzo De Santis, Michele De Tullio, Francesco De Venuto, Laura Maria Rosaria Decaro, Filippo Decosmo, Alessandro Del Giudice, Fabio Della Canfora, Fabrizio Di Francesco, Paolo Di Giuli, Salvatore Di Mario, Agostino Di Gangi, Enrico Diletti, Gennaro Esposito, Vincenzo Esposito, Vincenzo Esposito, Marco Fabiani, Vito Failla, Rocco Fazio, Stefano Fazzini, Natale Fecarotta, Carlo Ferri, Lucio Fidanza, Lamberto Filippini, Carlo Giovanni Fornito, Antonio Fracchiolla, Donato Francabandiera, Domenico Francolino, Antonio Fuso, Claudio Garieri, Michele Gioia, Aldo Giordani, Antonio Giorio, Girolamo Giove, Michele Giuliani, Luigi Grosso, Gabriele Iachini, Vincenzo Iacobellis, Angelo Iadevaia, Ciro Ilardo, Aldo Illiano, Giuseppe La Bua, Miriam La Bua, Antonio Lancia, Riccardo Landi, Luca Landolina, Giuseppe Lauciello, Francesco Legrottaglie, Nicola Legrottaglie, Armando Leone, Vito Liantonio, Sergio Lippolis, Giuseppe Lucarelli, Vincenzo Lucera, Vincenzo Giovanni Lumia, Federico Luongo, Maurizio Lupini, Stefano Lutri, Paolo Giuseppe Maggio, Andrea Maggiori, Roberto Magnarelli, Davide Malagrinò, Claudio Mancini, Ulisse Manciuria, Pasquale Mancuso, Sergio Mancuso, Riccardo Manni, Mauro Mantovani, Riccardo Mareschi, Tonino Martini, Fabio Mattia, Michele Mauro, Michele Mazzaro, Paolo Mazziotti, Franco Mei, Pasquale Mennella, Giuseppe Mercurio, Pietro Merendino, Andrea Miccio, Francesco Migliardi, Massimo Milana, Antonio Milia, Rosario Minucci, Carmine Miracolo, Giovanni Moavero, Raffaele Mocerino, Adolfo Mogavero, Piergiorgio Moleri, Vincenzo Molfetta, Mauro Morcaldi, Mariano Morzilli, Salvatore Mosca, Antonio Moschetta, Rocco Mossa, Mauro Murzilli, Pietro Muscatelli, Angelo Silvio Musmeci, Loreto Naddeo, Vincenzo Nesi, Ottavio Neviera, Nicola Nobili, Antonio Romano Pio Oppedisano, Anna Orati, Adalberto Orsini, Adriano Orsini, Maurizio Ottoni, Gaetano Pacifico, Saverio Palladino, Giacinto Palmieri, Eleonora Panzarino, Francesco Panzarino, Giovanni Paparella, Giovanni Parrulli, Massimo Passerini, Giovanni Peragine, Enzo Perini, Bruno Perrone, Angelo Vito Petino, Fabio Piacentini, Salvatore Piagge, Claudia Piantanida, Roberta Piantanida, Vittorio Picarelli, Salvatore Piscettaro, Roberto Pizzi, Alessandro Mario Polverisi, Ettore Prestigiacomo, Luigi Procacci, Michele Proietti, Salvatore Provenzano, Armando Pucci, Marco Querini, Marco Quondamangelomaria, Gennaro Reale, Massimo Ricotta, Pietro Ridolfi, Alessandro Rizzo, Roberto Roberti, Agostino Romano, Salvatore Romano, Andrea Romitelli, Fabio Romitelli, Raffaele Ronga, Roberto Rosa, Dario Davide Rovazzani, Bruno Rulli, Claudio Russo, Ciro Russomando, Francesco Salinaro, Marco Salvaticchio, Nino Santamaria, Carmelo Santangelo, Maurizio Satta, Domenico Savino, Lorenzo Scafetti, Maurizio Scarangella, Ignazio Schintu, Nicola Sciacovelli, Germano Scicchigno, Giacomo Scuderi, Salvatore Sedan, Alberto Serva, Domenico Serva, Andrea Servi, Massimiliano Setth, Angeloantonio Sinisi, Giovanni Sirago, Giuseppe Sorrentino, Giovanni Spatola, Roberto Spremberg, Giuseppe Stallone, Michele Stallone, Domenico Stea, Fabio Strinati, Ivano Testi, Nicola Tetro, Rocco Tetro, Salvatore Tinnirello, Silvio Toga, Bernardo Torella, Antonio Troiso, Marcello Turchetti, Felice Ubertini, Bernardino Valentini, Massimo Valentini, Antonio Vandi, Luigi Vela, Michele Ventimiglia, Natale Vessia, Salvatore Vetrano, Francesco Virgili, Felice Vitale, Mattia Vitolo, Vito Zaccheo, Augusto Zingaretti e Giuseppe Zonno, rappresentati e difesi dagli avvocati Beniamino Caravita di Toritto e Marcello Collevecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Beniamino Caravita di Toritto in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6,

contro

C.R.I. - Croce Rossa Italiana, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 8665/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Croce Rossa Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2021, il consigliere A V;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio (r.g. n. 10330/2008), gli odierni appellanti impugnavano l’ordinanza presidenziale n. 336/08 del 30 giugno 2008, con cui venivano annullate ex tunc le precedenti ordinanze commissariali di corresponsione degli adeguamenti stipendiali percepiti dai pari grado dell’Arma dei Carabinieri, a seguito delle promozioni rispettivamente ottenute con il riconoscimento dell’anzianità retroattiva.

1.1. Con atto di motivi aggiunti veniva altresì impugnata l’ordinanza commissariale n. 394 del 22 agosto 2012, con la quale veniva disposto il reinquadramento giuridico del personale e di procedere al ricalcolo delle somme da ripetere.

2. In particolare, si osserva che con l’o.c. n. 470 del 17 marzo 2003 il vice Commissario pro tempore della C.R.I. determinava “ di dare esecuzione, in via straordinaria, alle promozioni del personale militare di Assistenza in servizio continuativo giudicato idoneo al grado superiore e non promosso relative ai Q.A. 1994 – 1995 ” e, a tal fine, adottava le ordinanze commissariali (oo.cc. n 1382, 1383 e 1384 in data 17 luglio 2003), con cui determinava di corrispondere al personale interessato le competenze economiche relative alle promozioni al grado superiore con il riconoscimento dell’anzianità retroattiva, con contestuale conclusione di atti di transazione a mezzo dei quali i militari rinunciavano ad ogni ulteriore pretesa.

Successivamente tali tre ordinanze e le transazioni che da esse ne erano scaturite venivano annullate con effetti ex tunc con la o.p. n. 336 del 30 giugno 2008 del Presidente nazionale pro tempore , “ in quanto ritenute non conformi al parere espresso dal Ministero della Sanità con nota prot. SVE.2/01-2000/11-/2375 del 16/06/2000 ”.

Infine, in seguito ad ispezione del Servizio ispettivo di finanza pubblica (S.I.Fi.P.), alle raccomandazioni del Ragioniere Generale dello Stato ed alle osservazioni del Ministero dell’economia e finanze, veniva adottata l’ordinanza commissariale n. 394 del 22 agosto 2012, con la quale il Commissario straordinario della C.R.I. disponeva di: “ di annullare le Ordinanze Commissariali n. 470 del 17/03/2003 e n. 227 del 04/05/2005 e, conseguentemente, le promozioni di personale di Assistenza del Corpo Militare della C.R.I. effettuate in forza di tali Ordinanze con il contestuale reinquadramento giuridico del personale militare che ha beneficiato degli avanzamenti di grado in eccesso rispetto ai posti disponibili, così come creatisi con l’applicazione delle suddette OO.CC. 470/2003 e 227/2005 (....) . Conseguentemente il Servizio Trattamento Economico deve procedere al reinquadramento economico del personale oggetto dei provvedimenti di reinquadramento giuridico, procedendo, altresì, al ricalcolo delle somme da ripetere per effetto delle illegittime promozioni conferite ”.

3. Il T.a.r., con la sentenza n. 8665 del 3 luglio 2019, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare:

a ) ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse, in quanto i provvedimenti impugnati dovevano ritenersi provvedimenti definitivi di recupero di somme;

b ) ha ravvisato la legittimità degli impugnati provvedimenti, in quanto, sulla base dei precedenti della Sezione del Tribunale, del tenore testuale degli artt. 131, 159 e 168 del R.D. n. 484/1936 e dell’interpretazione fornita da molteplici atti ministeriali (ispezioni, raccomandazioni, osservazioni), l’indicazione sui provvedimenti di promozione di una decorrenza economica retroattiva (piuttosto che dalla data del provvedimento di promozione al grado superiore) avrebbe dovuto essere motivata “ in relazione a specifiche circostanze ” e limitata a casi eccezionali;
nel caso di specie, invece, il criterio della decorrenza retroattiva delle promozioni – e dei relativi trattamenti economici - degli appartenenti al Corpo militare della C.R.I. sarebbe stato adottato in via generalizzata, per asserite esigenze di speditezza nell’espletamento delle relative procedure amministrativo-contabili;

c ) ha ritenuto infondata l’eccezione di prescrizione, essendo applicabile il termine di prescrizione ordinaria decennale e individuando il dies a quo nel momento di effettiva erogazione delle somme derivanti dall’inquadramento nelle posizioni superiori (non potendo invece essere preso a riferimento il momento anteriore conseguente alla previsione dell’efficacia retroattiva della decorrenza economica);

d ) ha escluso la rilevanza della buona fede del dipendente a fronte dell’esercizio di un’attività doverosa per la pubblica amministrazione (ripetizione di somme non dovute) e ha rilevato l’idoneità e l’adeguatezza della motivazione dei provvedimenti impugnati, anche in punto di evidenziazione degli interessi pubblici meritevoli di tutela;

e ) ha ritenuto legittimo il reinquadramento giuridico con correzione dell’ordine di anzianità nei ruoli, in quanto il precedente inquadramento era stato disposto in violazione dell’art. 89 R.D. n. 484/1936, che pone come condizione ex lege quella della presenza di posti vacanti nei rispettivi ruoli;

f ) ha negato la violazione della disciplina civilistica della transazione (in particolare con atti di transazione erano state riconosciute ai militari le somme arretrate, poi oggetto di ripetizione), ritenendo che l’Amministrazione col proprio potere di autotutela era intervenuta sui provvedimenti autorizzativi delle transazioni, che di esse costituivano il presupposto.

3. Gli originari ricorrenti hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario, articolando le seguenti censure in tal modo riassumibili:

a ) con gli impugnati provvedimenti l’Amministrazione avrebbe violato la disciplina privatistica in materia di transazione, avendo esercitato il potere di autotutela avverso atti di natura privatistica;

b ) ad ogni modo, il potere di autotutela sarebbe stato esercitato in violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, non sussistendone il presupposto dell’illegittimità del provvedimento, non essendo stato rispetto un termine ragionevole per l’annullamento e non avendo valutato adeguatamente l’interesse pubblico in comparazione con il legittimo affidamento del privato;

c ) le ordinanze n. 336/2008 e n. 394/2012 sarebbero prive di motivazione;

d ) l’iniziale indicazione di una decorrenza economica retroattiva sarebbe legittima, atteso che le norme del R.D. n. 484/1936 richiamate dal primo giudice avrebbero posto “ una mera indicazione discrezionalmente derogabile dalla Croce Rossa, individuando un termine iniziale indicativo ”.

3.1. Si è costituita in giudizio la Croce rossa italiana – C.R.I., la quale, depositando memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.

4. La Sezione, con l’ordinanza n. 600 del 2020, ha respinto l’istanza cautelare, facendo applicazione della propria giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, n. 1834 del 2018).

5. Con memoria difensiva depositata il 30 luglio 2021 gli appellanti hanno replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte.

6. All’udienza del 30 settembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

7. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.

8. Le censure, che in quanto strettamente connesse richiedono un esame congiunto, sono infondate.

8.1. Sono passati in giudicato i capi della sentenza non impugnati, tra i quali quelli riguardanti il rigetto delle eccezioni di inammissibilità per difetto di interesse e di prescrizione del diritto.

9. Il regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484, recante “ Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana ”, prevedeva:

a ) all’art. 131, per gli ufficiali, che “ Il maggiore stipendio, in caso di promozione, decorre dal 16 del mese se la data del decreto è compresa tra il 1° ed il 15;
ovvero dal 1° del mese successivo se tale data è posteriore al 15 del mese, tranne che nel decreto ne sia fissata diversamente la decorrenza ”;

b ) all’art. 159, per i marescialli, che “ La decorrenza degli stipendi dei marescialli è regolata come per gli ufficiali ”;

c ) all’art. 168, che “ In caso di promozione al grado superiore, la paga del nuovo grado decorre dal giorno successivo a quello della data del brevetto di promozione, salvo che non sia diversamente disposto nel brevetto stesso ”;

d ) all’art. 89 che: “ Non possono aver luogo promozioni nel personale di assistenza del ruolo normale se non vi siano posti vacanti nei ruoli organici dei singoli gradi ”.

Pertanto, è evidente che le norme disciplinano chiaramente la decorrenza degli stipendi, facendo salva la facoltà della previsione di una decorrenza economica diversa dalla data del provvedimento di promozione.

Ne consegue che, in assenza di tale disciplina eccezionale, nella specie non sussistente, ai sensi dell’art. 168, applicabile ratione temporis e comunque oggi riprodotto nel d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (e non modificato dal riassetto della Croce Rossa Italiana operato con il d.P.C.M. 5 luglio 2002, n. 208), l’incremento stipendiale andava computato a decorrere dalla data del decreto (per gli ufficiali) o del brevetto (per i sottufficiali) di promozione, e non retroattivamente tenendo conto anche dell’anzianità maturata nel grado precedente.

9.1. In particolare, l’avvenuto riconoscimento delle competenze economiche a tutto il personale avanzato di grado con decorrenza retroattiva alla data di maturazione dell’anzianità giuridica avveniva in assenza dei requisiti di eccezionalità che consentono di derogare alla regola generale della coincidenza degli effetti con la data della promozione al grado superiore. Invero, l’applicazione generalizzata dell’ipotesi derogatoria non veniva giustificata dalla sussistenza di circostanze particolari, di certo non ravvisabili nella dedotta esigenza di celerità connessa all’espletamento delle procedure amministrative.

9.2. Così come, gli avanzamenti di grado de quibus venivano posti in essere in contrasto con la norma imperativa di cui al citato art. 89, comma 2, che, come visto, esclude la possibilità di procedere a promozioni in assenza dei posti vacanti nei ruoli organici dei singoli gradi del personale di assistenza del corpo militare della C.R.I., come in effetti verificatosi nel caso di specie.

9.3. Del resto, conformi sono gli atti delle altre Amministrazioni intervenute nella vicenda, che hanno condotto all’adozione dell’impugnato provvedimento di annullamento (relazione dell’agosto del 2008 del S.I.Fi.P.;
nota prot. SVE.2/01-2000/11-2375 del 16 giugno 2000 del Ministero della sanità;
nota prot. 167112 del 28 luglio 1999 del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica – Ragioneria Generale dello Stato;
nota prot. 90763 del 6 agosto 2002 del Ministero dell’economia e finanze).

10. In senso analogo è la costante giurisprudenza di questo Consiglio ( cfr ., Cons. Stato, Sez. IV, ordinanze n. 5191/2017;
nn. 1090, 1092 e 3535 del 2016;
nn. 845, 846, 1226, 1227 e 1228, del 2015), che ha espresso principi rispetto ai quali il Collegio intende adeguarsi.

10.1. In particolare, questa Sezione, con la sentenza n. 27 del 3 gennaio 2018, con riferimento al mancato rispetto della disciplina civilistica in tema di transazione, ha fatto richiamo al parere 4 novembre 2016 n. 2301 del Consiglio di Stato in sede consultiva che ha affermato: “ E’ stato, d’altra parte, opportunamente rilevato come il fondamento giuridico della corresponsione ai militari delle somme arretrate deve individuarsi non già nei singoli atti di transazione stipulati con gli interessati, ma nei provvedimenti amministrativi autorizzativi delle transazioni stesse che di queste ne costituiscono il necessario presupposto e che possono costituire oggetto di annullamento in autotutela allorquando risultino illegittimamente emanate.. . . In definitiva . . . in presenza di norme imperative che fissano con certezza i criteri per l’indicazione sulla decorrenza economica in caso di promozione (artt. 131, 159 e 168 del R.D. n. 484 del 1936) e che stabiliscono il principio da seguire nel dar corso agli avanzamenti (art. 89 stesso R.D.), l’Amministrazione mai avrebbe potuto porre in pagamento somme relative a periodi antecedenti la data di emissione del decreto (per gli Ufficiali) o del brevetto (per i Sottufficiali) di promozione, né procedere ad avanzamenti di grado in assenza di posti disponibili in organico ”.

10.2. Inoltre, nella sentenza n. 1834 del 22 marzo 2018 la Sezione, pronunciandosi su un caso non identico al presente, nel richiamare i principi espressi dal Consiglio di Stato su analoghe controversie (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, ordinanza n. 5191/2017 - sentenze nn. 3960/2016 e 4117/2017;
sez. II, parere n. 2301/2016), ha affermato che:

a ) non vi è alcun provvedimento presidenziale che esprima la volontà dell’Ente di esercitare il potere discrezionale allo stesso assegnato nel senso di riconoscere il diritto agli arretrati stipendiali, con la conseguenza che la cancellazione del residuo non possa far venire meno il diritto degli originari ricorrenti, dal momento che detto diritto non è mai sorto;
invero, difetta quel provvedimento presidenziale imposto dal legislatore quale elemento indefettibile per l’aggancio in tempo di pace del regime stipendiale dei dipendenti della C.R.I. a quello delle forze armate (art. 116, R.D. n. 484/1936, poi trasfuso nell’art. 1757 del d.lgs. n. 66 del 2010, che stabilisce per il personale militare CRI una piena equiparazione al trattamento economico dei pari grado dell’esercito solo in tempo di guerra, mentre in tempo di pace: “ riceve le competenze stabilite per ciascun grado dal presente decreto, salvo provvedimenti da adottarsi dalla Presidenza generale, in analogia a quanto venga praticato per i personali militari e delle amministrazioni statali ”);

b ) il mancato riconoscimento di tale diritto agli arretrati stipendiali comporta l’invalidità dei contratti di transazione, in quanto aventi ad oggetto un diritto inesistente, dal momento che gli odierni appellati non hanno mai acquisito un diritto agli arretrati stipendiali, né avrebbero potuto conseguirlo in assenza di un’espressa volizione dell’odierna appellante, che, come dimostrato, non è mai stata adottata: sicché il diritto vantato dagli odierni appellati è, in assenza di tale esplicita determinazione volitiva, contrario a norme imperative: per ciò solo non si ravvisa alcuna violazione della buona fede del percipiente da parte dell’amministrazione, poiché nessun affidamento può ritenersi maturato dagli odierni appellati (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4117/2017, e Cass., sez. lav., 13 ottobre 2017, n. 24216, secondo cui “.... va riconosciuto il diritto della pubblica amministrazione di non dare seguito alla transazione con la quale abbia riconosciuto al lavoratore una qualifica superiore per lo svolgimento di mansioni corrispondenti in quanto nulla ”);

c ) di poter rinviare ai contenuti dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 5191 del 1° dicembre 2017, la quale, inter alia , ha richiamato l’art. 89, comma 2, r.d. n. 484 del 1936, che esclude la possibilità di procedere a promozioni in assenza dei posti vacanti nei ruoli organici dei singoli gradi del personale di assistenza del corpo militare della C.R.I.

11. Come chiarito dalla stessa giurisprudenza (cfr., Cons. Stato n. 27 del 2018), anch’essa pienamente condivisibile, le transazioni stipulate in seguito all’adozione delle ordinanze commissariali nn. 1382, 1383 e 1384 del 17 luglio 2003 con cui venivano corrisposte ai militari le somme arretrate, hanno avuto ragion d’essere proprio in ragione di tali ordinanze, queste avendo disposto l’autorizzazione alla stipula dell’atto di natura privatistica. Per tale ragione, l’annullamento in autotutela esercitato dall’Amministrazione, piuttosto che riguardare gli atti di transazione, ha avuto correttamente ad oggetto i presupposti provvedimenti amministrativi.

L’annullamento, peraltro, risulta giustificato dalla legittimità e dalla doverosità dell’azione di recupero delle somme versate in ragione delle promozioni, in seguito ritenute illegittime, a fronte della quale non può essere considerato prevalente l’eventuale affidamento ingenerato nel pubblico dipendente, ad ogni modo non ravvisabile stante la palese contrarietà delle ordinanze alla legge.

12. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.