Pubblicato il 04/10/2021

N. 06602/2021REG.PROV.COLL.

N. 01286/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1286 del 2021, proposto dalla sig.ra R M, dalla sig.ra V M e dal sig. N M, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati G C e L D T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Goriano Sicoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P R, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Ruggero Bianchi in Roma, via Leonardo Greppi, n. 77;
la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sede di L’Aquila, n. 400/2020, resa tra le parti, pubblicata il 6 novembre 2020, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 458/2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Goriano Sicoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Rilevato che l’udienza si è svolta ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni con legge 18 dicembre 2020, 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “ Microsoft Teams ”, come previsto dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario generale della Giustizia amministrativa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 1° luglio 2021, il Cons. Michele Pizzi;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso innanzi al Tar per l’Abruzzo notificato il 31 ottobre 2019 e depositato il 6 novembre 2019, la sig.ra R M, la sig.ra V M ed il sig. N M hanno esposto:

i ) di essere comproprietari, in qualità di eredi della sig.ra Antonietta Paolucci, delle aree situate nel Comune di Goriano Sicoli, catastalmente individuate al foglio 6, mappali n. 449 e n. 451 (ora particelle n. 747 e n. 749);

ii ) che, a seguito dell’evento sismico avvenuto in data 6 aprile 2009, il Sindaco del Comune di Goriano Sicoli intese procedere alla costruzione di n. 12 abitazioni prefabbricate in legno in favore dei residenti rimasti privi di dimora;

iii ) che inizialmente si era proceduto ad incontri tra le parti per arrivare alla stipulazione di un accordo sostitutivo di provvedimento;

iv ) che ciononostante i ricorrenti hanno ricevuto la notifica dell’ordinanza n. 93 del 24 agosto 2009, con la quale il Sindaco del predetto Comune ha ordinato l’occupazione d’urgenza dei mappali n. 449 e n. 451, estesi per un’area di 6.360,00 mq “ da adibire ad area per moduli abitativi provvisori in Goriano Sicoli, mediante le necessarie opere di urbanizzazione e di adeguamento ”, rinviando ad un successivo provvedimento tanto la determinazione e la liquidazione dell’indennità di esproprio, quanto il perfezionamento della procedura espropriativa;

v ) che tale ordinanza sindacale fu impugnata innanzi al Tar per il Lazio, così come fu successivamente impugnato, innanzi al Tar per l’Abruzzo, il decreto n. 1 del 23 maggio 2014, proroga biennale del termine di adozione del decreto di esproprio, ai sensi dell’art. 13, comma 5, del d.p.r. n. 327/2001;

vi ) di aver appreso – a seguito del deposito effettuato dal Comune di Goriano Sicoli nel giudizio incardinato innanzi al Tar per il Lazio – che il suddetto Comune ha adottato da ultimo la deliberazione di consiglio comunale n. 15 del 29 luglio 2019, per l’acquisizione coattiva delle aree de quibus ai sensi dell’art. 42- bis del d.p.r. n. 327/2001, rilevando l’inefficacia sopravvenuta della dichiarazione di pubblica utilità (di cui al decreto n. 27 del 3 ottobre 2009).

2. Il ricorso di primo grado – avverso la citata deliberazione di consiglio comunale n. 15/2019 - era articolato nei seguenti quattro motivi:

2.1. – violazione degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241/1990, violazione delle norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento, per aver il Comune di Goriano Sicoli adottato il provvedimento di acquisizione coattiva dei terreni, ai sensi dell’art. 42- bis , del d.p.r. n. 380/2001, senza aver previamente comunicato l’avvio del relativo procedimento, pur a fronte dell’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione in materia, discrezionalità che avrebbe reso vieppiù necessario l’apporto partecipativo dei ricorrenti in sede procedimentale;

2.2. – violazione dell’art. 42- bis del d.p.r. n. 327/2001, violazione delle norme in materia di acquisizione, violazione dell’articolo 97 della Costituzione e di ogni norma in materia di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, eccesso di potere per irragionevolezza, per aver il Comune adottato il provvedimento di acquisizione coattiva dei terreni, senza aver previamente revocato o annullato in autotutela i provvedimenti già adottati ed impugnati dinanzi al Tar per il Lazio ed al Tar per l’Abruzzo;

2.3. – violazione dell’art. 42- bis , commi 1 e 4, del d.p.r. n. 327/2001, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, errore sui presupposti, illogicità ed irrazionalità manifeste, evidente e grave irragionevolezza, sviamento, per aver il Comune adottato il provvedimento di acquisizione coattiva senza dare conto, nell’impianto motivazionale dell’atto, delle stringenti ed imperiose ragioni di interesse pubblico, limitandosi ad enucleare asserzioni apodittiche e tautologiche, rinviando ad un parere dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, stante anche la natura provvisoria dei moduli abitativi che il Comune ha realizzato sui terreni, che costituirebbe “ semmai, un dirimente indice della assoluta carenza del requisito della attualità ed eccezionalità delle ragioni idonee a dimostrare l’asserita ineludibilità della disposta apprensione coattiva ” (pag. 16 del ricorso di primo grado), non avendo inoltre la gravata delibera esaminato la percorribilità di soluzioni alternative;

2.4. – violazione dell’art. 42- bis , commi 1, 3 e 4, del d.p.r. n. 327/2001, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, violazione dell’articolo 97 della Costituzione, eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, sviamento, per non aver il Comune quantificato l’importo dell’indennizzo complessivamente spettante ai privati proprietari.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti hanno dedotto, in via derivata, l’illegittimità della determinazione del responsabile del servizio ufficio tecnico del Comune di Goriano Sicoli n. 79 del 28 aprile 2019, con la quale sono state liquidate le indennità dovute per l’acquisizione coattiva delle particelle n. 747 e n. 749, articolando le medesime prime tre censure dedotte con il ricorso introduttivo.

4. Il Tar per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, con la gravata sentenza n. 400 del 2020, ha respinto tutti i motivi, compensando le spese di lite.

5. Con ricorso in appello notificato il 4 febbraio 2021 e depositato il 12 febbraio 2021, gli appellanti indicati in epigrafe hanno riproposto le prime tre censure del ricorso di primo grado, già in precedenza illustrate (§§ 2.1, 2.2 e 2.3) e respinte dal Tar.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Goriano Sicoli chiedendo il rigetto dell’appello e, con memoria del 25 maggio 2021, il Comune appellato ha illustrato le proprie difese.

7. Gli appellanti hanno replicato con memoria del 7 giugno 2021, insistendo per l’accoglimento del gravame.

8. Il Comune appellato, in data 18 giugno 2021, ha depositato note di udienza, alternative alla discussione, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni con legge 25 giugno 2020, n. 70.

9. All’udienza del 1° luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il primo motivo d’appello è infondato.

10.1. In linea generale la Sezione intende dare continuità all’indirizzo giurisprudenziale sostanzialistico (da ultimo Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3255 del 2021), secondo cui le disposizioni in materia di partecipazione procedimentale – ivi inclusa la disposizione circa l’avviso di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990 – devono essere interpretate ed applicate non in senso formalistico, ma avendo riguardo all’effettivo ed oggettivo pregiudizio che la loro inosservanza abbia in ipotesi causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione, senza che possa automaticamente rilevarsi l’illegittimità del provvedimento finale in caso di mancata od incompleta comunicazione di avvio del procedimento, anche alla luce della concreta influenza che la partecipazione del privato, in sede procedimentale, avrebbe potuto avere rispetto alla concreta portata del provvedimento conclusivo: “ Le garanzie procedimentali, a partire da quelle degli artt. 7 e segg., l. n. 241 del 1990, sono poste a tutela di concreti interessi e non devono risolversi in inutili aggravi procedimentali;
poiché l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non va inteso in senso formalistico, ma risponde all'esigenza di provocare l'apporto collaborativo da parte dell'interessato, esso viene meno qualora nessuna effettiva influenza avrebbe potuto avere la partecipazione del privato rispetto alla concreta portata del provvedimento finale, come prevede l'art. 21 octies, comma 2, della stessa l. n. 241 del 1990 […]” (Cons. Stato, sez. IV, sent. 6824 del 2018;
conformi ex multis Cons. Stato, sez. IV sent. n. 4918 del 2018;
sez. VI, sent. n. 2509 del 2015).

10.2. Nel caso di specie, come correttamente argomentato dal Tar, il gravato provvedimento acquisitivo n. 15/2019 “ è solo l’ultimo segmento ” di una procedura espropriativa iniziata con l’ordinanza sindacale n. 93 del 24 agosto 2009 (di occupazione d’urgenza delle aree de quibus ) e proseguita con il successivo decreto commissariale n. 27 del 3 ottobre 2009 (di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera), la cui efficacia è stata inoltre prorogata per un ulteriore biennio con decreto n. 1 del 23 maggio 2014, e che i suddetti provvedimenti sono stati impugnati dagli odierni appellanti, i quali pertanto – sin dall’anno 2009 – sono stati ben consapevoli della perdurante volontà dell’amministrazione comunale di acquisire le aree in questione al proprio patrimonio, considerato inoltre che gli appellanti non hanno fornito alcun concreto elemento dal quale desumere – con ragionevole probabilità – che la loro partecipazione procedimentale avrebbe potuto condurre il Comune di Goriano Sicoli ad adottare una determinazione diversa dal gravato provvedimento acquisitivo ex art. 42- bis d.p.r. n. 327/2001.

10.3. Il primo motivo d’appello deve quindi essere respinto.

11. Manifestamente infondato e da respingere è anche il secondo motivo di gravame, sol che si consideri che non è mai stato adottato, nel corso degli anni, alcun decreto di esproprio delle aree de quibus , e che il gravato provvedimento di acquisizione coattiva n. 15/2019 ha espressamente dato atto della sopravvenuta inefficacia – per decorso dei termini di legge – della dichiarazione di pubblica utilità di cui al decreto commissariale n. 27 del 3 ottobre 2009 (pur prorogata per ulteriori due anni con decreto n. 1 del 23 maggio 2014), con la conseguenza che non vi è più alcun precedente atto o provvedimento comunale - relativo alla procedura espropriativa in questione - che sia ancora produttivo di effetti e che debba quindi essere ritirato dal Comune in autotutela.

12. Infine è infondato il terzo motivo d’appello, non sussistendo il lamentato difetto di motivazione.

12.1. Infatti:

i ) la delibera di consiglio comunale n. 15 del 29 luglio 2019 deve essere letta e valutata in stretta connessione con la successiva determinazione comunale n. 79 del 28 aprile 2020, con la quale sono state effettivamente acquisite le aree in questione, con contestuale liquidazione del relativo indennizzo ai sensi dell’art. 42- bis del d.p.r. n. 327/2001;

ii ) la delibera consiliare n. 15/2019 ha dato atto che la trasformazione dei fondi interessati dai moduli abitativi provvisori “ è tuttora irreversibile ed esistente ”, così come anche ribadito dalla successiva determina comunale n. 79/2020, con conseguente attualità dell’interesse pubblico al mantenimento dei suddetti moduli abitativi in favore della popolazione ancora priva di dimora a seguito dell’evento sismico del 2009;

iii ) la soluzione alternativa della cessione volontaria dei terreni era stata prefigurata in sede di delibera consiliare n. 15/2019 e la sua mancata conclusione non può essere addebitata unicamente al Comune, trattandosi ovviamente di un accordo che deve vedere concordi entrambe le parti, anche con riguardo al quantum pattuito;

iv ) sussiste all’evidenza un imperioso e rilevante interesse pubblico all’acquisizione delle aree ove sono stati costruiti ed insistono i moduli abitativi provvisori in favore della popolazione sfollata;

v ) gli appellanti, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, non hanno fornito alcun concreto elemento dal quale desumere la prevalenza dell’interesse privato alla restituzione dei terreni de quibus , né l’asserita illogicità ed illegittimità della decisione assunta dall’amministrazione comunale, decisione che risulta razionale, trasparente e congruamente motivata.

12.2. Il terzo motivo deve quindi essere rigettato.

13. In definitiva l’appello deve essere respinto.

14. Le spese di lite del presente grado del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza e devono essere riconosciute in favore del solo Comune di Goriano Sicoli, che ha svolto attività difensiva.