Pubblicato il 07/11/2022

N. 09728/2022REG.PROV.COLL.

N. 04760/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4760 del 2015, proposto dalla Provincia di Catanzaro, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R C e F P, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Sirim s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L D T e B A P, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Corpo Forestale dello Stato (ora Comando Unità Forestali, Ambientali e Agroalimentari dell’Arma dei Carabinieri) - Comando provinciale di Catanzaro e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
dei Comune di Borgia e San Floro, in persona dei Sindaci pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione prima, n. 415 del 26 febbraio 2015, resa tra le parti, concernente la decadenza/risoluzione di un contratto di concessione in convenzione di un terreno da adibire a discarica di rifiuti non pericolosi e impianti per il recupero e il riciclaggio e di annullamento in autotutela del parere paesaggistico provinciale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Sirim S.r.l., del Corpo Forestale dello Stato - Comando Provinciale di Catanzaro e del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 luglio 2022 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Sirim ha impugnato, con ricorso n.r.g. 1056/2014, dinanzi al T.a.r. di Catanzaro:

- la delibera del Consiglio comunale di Borgia n. 10 del 30 aprile 2014 di decadenza/risoluzione del contratto di concessione in convenzione di un terreno da adibire a discarica di rifiuti non pericolosi e impianti per il recupero e il riciclaggio (isola ecologica);

- la determina n. 3612 del 19 maggio 2014 del responsabile dell’Area Urbanistica e Demanio dello stesso Comune di formale decadenza della concessione

Con separato ricorso n.r.g. 1349 del 2014 la stessa società ha anche impugnato la determinazione della Provincia di Catanzaro n. 2333 del 30 giugno 2014 di annullamento in autotutela del parere positivo paesaggistico espresso in sede di conferenza di servizi finalizzato all’autorizzazione della medesima isola ecologica.

1.1. Più nel dettaglio, la Sirim ha ottenuto nel 2007 dal Comune di Borgia la concessione di un terreno di proprietà del medesimo Comune (con sottoscrizione della relativa concessione).

1.2. Relativamente alla stessa area, ubicata nel vicino comune di San Floro, ha anche ottenuto da quest’ultima Amministrazione il parere favorevole alla realizzazione dell’isola ecologica.

1.3. Nel corso dell’istruttoria V.I.A./A.I.A. svolta presso la Regione Calabria, la Sirim ha acquisito i pareri favorevoli, oltre che delle Amministrazioni comunali interessate, anche dell’Arpacal e della Provincia di Catanzaro.

1.4. La Regione Calabria con decreto dirigenziale n. 16278 dell’8 settembre 2009 ha rilasciato la favorevole valutazione di compatibilità ambientale e l’autorizzazione integrata ambientale, subordinandola all’acquisizione dei pareri paesaggistici.

1.5. E’ stata quindi indetta una conferenza di servizi nella quale la Provincia e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e il Paesaggio della Calabria hanno espresso il proprio parere favorevole.

1.6. All’esito delle favorevoli determinazioni paesaggistiche il 5 luglio 2010 il Comune di San Floro ha rilasciato alla Sirim il permesso di costruire n. 2/210 relativo all’impianto integrato di recupero e smaltimento rifiuti.

1.7. Successivamente, la Provincia di Catanzaro, avendo appreso dalla stampa che l’area interessata era gravata da usi civici, ha chiesto chiarimenti. Il Comune di Borgia, con delibera del Consiglio comunale n. 10 del 30 aprile 2014, ha comunque disposto la sospensione dell’efficacia del contratto di concessione del terreno, mentre il Comune di San Floro ha proceduto alla sospensione del permesso di costruire.

1.8. Con la deliberazione n. 10 del 2014 del Consiglio comunale di Borgia è stato quindi dato mandato al responsabile dell’Area Urbanistica e Demanio affinché provvedesse ad emettere provvedimento di decadenza (determinazione effettivamente assunta dallo stesso responsabile con la citata nota n. 3612 del 19 maggio 2014).

1.9. Accertata la presenza di un vincolo di rimboschimento e di usi civici nell’area, la Provincia ha infine disposto l’annullamento del parere ambientale positivo in precedenza espresso in sede di conferenza di servizi con la determina n. 2333 del 30 giugno 2014

2. Il T.a.r. di Catanzaro con la sentenza n. 415 del 2015, dopo aver riunito nel medesimo giudizio i ricorsi n.r.g. 1056/2014 e 1349/2014, ha accolto in parte le pretese della Sirm, compensando le spese di giudizio.

2.1. Quanto al ricorso n. 1056, dopo aver ritenuto infondata l’eccezione del difetto della notifica al Comune di San Floro, il T.a.r. ha accolto il gravame in ordine alla determinazione di decadenza della concessione (n. 3612 del 9 maggio 2014), mentre lo ha respinto relativamente alla delibera comunale n. 10 del 2014 (giacché, secondo il Tribunale, l’atto deliberativo aveva natura endo-procedimentale, cioè conteneva osservazioni solo in parte utilizzate dal dirigente nel successivo provvedimento di decadenza).

2.2. Quanto al ricorso n. 1349, il T.a.r. lo ha accolto, sostenendo che l’autotutela non poteva essere esercitata senza convocare nuovamente la conferenza di servizi.

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la Provincia di Catanzaro, limitatamente al capo riferito all’annullamento in autotutela del suo parere paesaggistico. Più nel dettaglio, la Provincia ha innanzitutto eccepito l’irrituale riunione dei ricorsi di primo grado ed il fatto che quello relativo alla sua determinazione non fosse stato notificato al Comune di Borgia.

3.1. Quanto alla necessità di riconvocare la conferenza di servizi prima di procedere all’annullamento in autotutela, la Provincia ha escluso che fosse necessaria la sua riconvocazione tenuto conto che il parere paesaggistico reso in quella sede non aveva natura decisoria.

3.2. Parte appellante ha infine evidenziato come il T.a.r. non avesse esaminato i motivi di merito del ricorso di primo grado in ordine alle ragioni della determina di annullamento e pertanto non li ha confutati nel dettaglio se non per ribadire la legittimità del provvedimento impugnato.

4. La società Sirim si è costituita in giudizio il 18 giugno 2016, chiedendo il rigetto del ricorso e formulando eccezioni di inammissibilità dell’appello in ordine alla genericità delle censure della Provincia e alla novità della deduzione sul difetto di notifica al Comune di Borgia. La stessa società ha poi depositato una memoria il 17 luglio 2015.

5. Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e il Corpo Forestale si sono costituiti solo formalmente in giudizio il 3 luglio 2015.

6. Con ordinanza cautelare n. 3256 del 21 luglio 2015 la Sezione V del Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, con la seguente motivazione: “ Rilevato che l’Amministrazione appellante non allega a fondamento della propria domanda cautelare un pericolo di danno interinale di apprezzabile attualità e consistenza;
Considerato, altresì, che le doglianze articolate a base dell’appello hanno formato oggetto di puntuali controdeduzioni da parte della società appellata ”.

7. La Provincia appellante e l’appellata hanno depositato ulteriori memorie rispettivamente il 13 giugno 2022 e il 16 giugno 2022, cui ha replicato l’appellata il 30 giugno 2022.

8. Infine, con memoria depositata il 15 luglio 2022 l’appellata (Sirim) ha chiesto la sospensione del giudizio ai sensi degli artt. 295 c.p.c. e 39 c.p.a. La stessa parte ha evidenziato che nell’ambito di altri giudizi attualmente pendenti presso il Consilio di Stato (r.g. n. 8689/2015 e r.g. n. 8680/2020) e vertenti sulla legittimità degli atti amministrativi assunti nei confronti della Sirim ed aventi quale unico presupposto l’esistenza del vincolo di uso civico, con ordinanze di questa Sezione n. 6480 del 2021 e n. 6479 del 2021 è stata disposta la sospensione in attesa della definizione del contenzioso pendente dinanzi al Commissario degli usi civici.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 luglio 2022.

10. Preliminarmente, va osservato che la richiesta di sospensione del giudizio è stata formulata con memoria depositata in elusione dei termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. (depositata il 15 luglio 2022 rispetto all’udienza fissata per il 21 luglio 2022).

10.1. In ogni caso l’odierna controversia è stata essenzialmente articolata dall’Amministrazione appellante con riferimento alla completezza del contraddittorio in primo grado e alla legittimità dell’esercizio del potere di autotutela in assenza della riconvocazione della conferenza di servizi. In sostanza, il tema dell’esistenza o meno dell’uso civico è solo di sfondo all’oggetto principale della controversia e dunque non può ritenersi costituire una ipotesi di sospensione necessaria, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., in ragione della mancanza di un nesso di pregiudizialità con altro eventuale contenzioso ( rectius : di pregiudizialità in senso tecnico-giuridico, ovvero quando in un altro giudizio, pendente tra le stesse parti, possa essere emanata una pronuncia avente efficacia di giudicato nella causa pregiudicata o comunque un’efficacia vincolante).

10.2. In concreto, l’art.295 c.p.a., nel prevedere la sospensione necessaria del giudizio quando la decisione dipenda dalla definizione di altra causa, allude a un vincolo di stretta ed effettiva conseguenzialità fra due emanande statuizioni e quindi, coerentemente con l'obiettivo di evitare un conflitto di giudicati, non a un mero collegamento fra diverse statuizioni per l'esistenza di una coincidenza o analogia di riscontri fattuali o di quesiti di diritto da risolvere per la loro adozione, ma a un collegamento per cui l'altro giudizio (civile, penale o amministrativo), oltre a investire una questione di carattere pregiudiziale, cioè un indispensabile antecedente logico-giuridico, la soluzione del quale pregiudichi in tutto o in parte l'esito della causa da sospendere, dev'essere pendente in concreto e coinvolgere le stesse parti (cfr. Cass. civile, sez. II, 12 febbraio 2021, n.3675).

10.3. D’altra parte, se è pur vero che il provvedimento in autotutela impugnato si fonda sull’asserita esistenza di usi civici, nel caso in esame viene in rilievo il procedimento seguito nell’esercizio del potere di autotutela piuttosto che le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione ad annullare una sua precedente determinazione.

10.4. La sentenza impugnata infatti precisa (pag. 18) “ Ferme le valutazioni di merito poste in essere dalla pubblica amministrazione che sembrerebbero almeno astrattamente legittimare un provvedimento di tal guisa, il ricorso proposto da parte ricorrente deve trovare accoglimento essendo stato annullato da parte della Provincia un atto assunto mediante lo svolgimento della conferenza di servizi. L’annullamento dell’atto in questione può difatti avvenire solo mediante l’utilizzazione del medesimo modulo procedimentale ”.

11. Ciò premesso, l’appello non è fondato, a prescindere delle eccezioni di inammissibilità formulate dall’appellata.

12. Se è pur vero che il Comune è proprietario dell’area interessata dalla realizzazione della discarica, ai fini della specifica determinazione provinciale in materia ambientale, lo stesso non assurge al rango di controinteressato necessario proprio perché ha concesso il suolo dove realizzarla (l'individuazione del soggetto controinteressato si determina infatti in relazione allo specifico contenuto costitutivo dello stesso, nel caso di specie rappresentato dal nulla osta ambientale).

12.1. Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione;
b) quello sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente - messa in forse dal ricorso avversario - fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa (cfr. Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2022, n.988). Entrambe le condizioni sono assenti nel caso in esame.

12.2. Quanto poi alla dedotta irritualità della riunione dei ricorsi di primo grado, va evidenziato che la riunione, ai sensi dell'art. 70 c.p.a., rappresenta una facoltà rimessa alla scelta del Collegio e può essere disposta per motivi di effettività della tutela, di economia processuale e affinché non risulti compromessa l'indubitabilmente necessaria visione di insieme del contenzioso. Nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene dunque ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice con le conseguenza che i provvedimenti adottati al riguardo hanno carattere meramente ordinatorio, sono privi di valenza decisoria e restano pertanto insindacabili in sede di gravame (cfr. ex multis , Cons. Stato sez. IV, 4 marzo 2022, n.1582).

13. Con ulteriore profilo di gravame, l’appellante sostiene che non vi fosse la necessità di una riconvocazione della conferenza di servizi. Tuttavia, va rilevato che il procedimento relativo al nulla osta ambientale ha natura unitaria e dunque nell’esercizio del potere di autotutela deve essere seguito lo stesso iter . In altre parole, per l’adozione di un contrarius actus – quali che ne siano le ragioni - il percorso procedimentale deve necessariamente essere identico a quello del provvedimento originario.

13.1. Qualora poi, come nel caso di specie, il provvedimento suscettivo di autotutela sia stato adottato a seguito di un procedimento svoltosi in conferenza di servizi, lo stesso deve essere nuovamente sottoposto al vaglio del medesimo modulo procedimentale, previa convocazione di tutte le Amministrazioni che a suo tempo sono state invitate e che hanno partecipato e sono intervenute nel precedente procedimento.

13.2. In particolare, il parere paesaggistico in favore dell’appellata è stato rilasciato nella seduta della conferenza dei servizi del 12 aprile 2010, nel corso della quale hanno espresso parere favorevole tutte le Amministrazioni regolarmente convocate (compresa la Soprintendenza), così come disposto dall’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990.

13.3. Né può essere condivisa la tesi dell’Amministrazione appellante relativamente alla circostanza che la conferenza di servizi non avesse natura decisoria. La natura unitaria del procedimento e la stessa funzione degli atti assunti in seno alla conferenza di servizi presuppongono che l’adozione del provvedimento di autotutela con cui si travolgono gli effetti della determinazione motivata di conclusione deve pervenire all’esito di un procedimento in conferenza di servizi strutturato in modo simmetrico rispetto a quello che ha condotto all’adozione del provvedimento annullato o revocato (cfr. Cons. Stato, Comm. spec., 7 aprile 2016, n.431 – parere reso sullo schema di decreto legislativo recante norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124).

14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata in relazione alla parte oggetto di impugnazione e dunque con riferimento all’individuato difetto procedurale nell’esercizio del potere di autotutela.

15. Le spese del presente grado di giudizio sono poste a carico della parte appellante con riferimento alla società appellata, sono invece compensate con le altre Amministrazioni statali solo formalmente costituite.