Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2024-12-13, n. 202410065

Pubblicato il 13/12/2024

N. 10065/2024REG.PROV.COLL.

N. 03746/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3746 del 2024, proposto dall’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione SA Luca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberta Barone, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27,
l’Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali, il Ministero della Salute, il Presidente della Regione Lazio nella qualità di Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio,

nei confronti

dell’Azienda Policlinico Umberto I di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. III n. 3652/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La Fondazione SA UC IRCCS, che eroga prestazioni di neuroriabilitazione di alta complessità codice 75 nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale ed è accreditata per posti letto “ MDC1-cod 75 ” per i suoi complessivi 325 posti letto, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio il decreto n. 115 del 3 aprile 2014, con il quale il Presidente della Regione Lazio, in qualità di Commissario ad acta per la Sanità, ha definito i budget provvisori del primo semestre 2014, relativamente alla previsione “ di non voler più remunerare nel 2014 le funzioni assistenziali pur previste dall’art. 8 sexies comma 2 d.lgs 502/92 con riguardo ai programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione delle prestazioni e del servizio reso alla persona, e tanto in considerazione della circostanza che starebbe per essere recepita a livello regionale la tariffa di cui al DM 18.10.2012 quanto al cod. 75 e quindi sull’erroneo presupposto che tale tariffa sia idonea a coprire i maggiori costi legati ai programmi di assistenza e attività che l’art. 8 sexies co. 2 cit. riconosce come funzioni remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza ”.

Con successivi motivi aggiunti, proposti a più riprese, l’impugnazione è stata estesa:

- al decreto commissariale n. 265 del 1° settembre 2014, recante la “ determinazione delle funzioni assistenziali-ospedaliere ai sensi dell’art. 8-sexies comma 2 del D.lgs. 502/1992. Anno 2014 ”;

- al decreto commissariale n. 248 del 28 luglio 2014, con il quale, nel definire i budget definitivi 2014 per prestazioni ospedaliere (acuti 2 e post acuti), è stata rinviata a successivo provvedimento la definizione del tetto 2014 per l’IRCCS Fondazione SA UC;

- al decreto commissariale n. 444/2014, avente ad oggetto “ 1) adozione del sistema tariffario delle prestazioni per i ricoveri di soggetti affetti da Grave Cerebrolesione Acquisita e per i pazienti Mielolesi con una gravità di lesione A, B, C secondo la classificazione ASIA; 2) definizione del limite massimo delle risorse assegnabili per gli anni 2014-2015 per attività cod. 28 e cod. 75 MDCI con oneri a carico del SSR ”;

- alla nota prot. n. 130786 del 10 marzo 2015, di convocazione della Fondazione per la firma del contratto ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992.

A venire in rilievo ai fini del presente giudizio di revocazione è, per quanto meglio si dirà infra , la domanda di annullamento proposta, con i motivi aggiunti depositati in data 3 marzo 2015, avverso il predetto decreto commissariale n. 444/2014, con il quale l’Amministrazione, sulla scorta delle risultanze del tavolo di lavoro con l’Age.Na.S., ha stabilito – lamentava la ricorrente – che le prestazioni di alta specialità riabilitativa codice 75 da essa erogate venissero remunerate per la gran parte con la tariffa prevista per la riabilitazione ospedaliera ordinaria codice 56, pari ad € 272,70, riservando la tariffa più elevata, pari ad € 470, alle sole prestazioni relative:

- cerebrolesioni postcomatose e per un massimo di 140 posti letto (sui 325 della struttura), escludendo le gravi cerebrolesioni acquisite da ictus e malattie neurodegenerative;

- mielolesioni per un massimo di 24 posti letto.

Ne conseguiva, lamentava la ricorrente, l’insufficienza del budget, calcolato sulla base delle tariffe così determinate, a coprire anche solo il costo del personale, esponendola al rischio di chiusura.

Lamentava in particolare la ricorrente che, così determinandosi, l’Amministrazione perpetuava – sul piano tariffario - la discriminazione tra pazienti affetti da gravi patologie neurologiche, e in quanto tali bisognosi dei trattamenti di alta specialità propri del codice 75, già censurata con plurime sentenze della giustizia amministrativa passate in cosa giudicata (TAR Lazio, nn. 8937/2011, 8938/2011, 208/2014 e 209/2014), dimentica degli alti requisiti strutturali dell’alta specialità e dei corrispondenti requisiti organizzativi, implicanti oneri di gestione (a partire dal personale) molto maggiori rispetto a quelli dell’ordinaria attività codice 56.

Esponeva altresì la ricorrente che il Commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo aveva determinato per il 2007 in € 482,46 la tariffa corretta per i trattamenti riabilitativi ospedalieri erogati dalla stessa per le cerebrolesioni acquisite da ictus e malattie neurodegenerative, e che anche la tariffa stabilita con il decreto impugnato per i post comatosi era nettamente inferiore a quella determinata dal predetto commissario ad acta per il 2007, pari ad € 630,42, mentre quella per i mielolesi era stata quantificata in € 495,63.

Esponeva inoltre la ricorrente che il decreto impugnato rappresentava, per i post coma e le mielolesioni, la trasposizione della tariffa determinata dal d.m. 18 ottobre 2012, estendendo quindi al suddetto provvedimento la domanda di annullamento proposta con i motivi aggiunti, senza omettere di rilevare che, avendo il predetto d.m. esaurito la sua efficacia al 31 dicembre 2014, la determinazione tariffaria operata relativamente al 2015 doveva ritenersi frutto dell’autonoma volontà regionale.

Oggetto delle doglianze di parte ricorrente era anche la suddivisione dei posti letto, in quanto applicativa di determinazioni già annullate dal giudice amministrativo.

Essa evidenziava in particolare che, con DCA n. 108/2014 erano stati individuati n. 24 posti letto per le mielolesioni, n. 81 per la riabilitazione post coma e n. 140 per la cerebrolesioni acquisite.

Deduceva quindi la ricorrente che la sentenza del TAR per il Lazio n. 10241 del 9 ottobre 2014 aveva annullato il predetto DCA disponendo che “ devono essere integralmente riconosciute e remunerate le prestazioni effettuate sulla base della suddetta configurazione della struttura sanitaria anche nel periodo in cui gli annullati provvedimenti hanno prodotto i loro effetti ”, sancendo l’illegittimità sia della limitazione dell’accreditamento a 320 pp.ll. anziché 325, di cui 293 cod. 75 e 32 di DH, sia la rigida suddivisione dei posti letto cod. 75 tra le diverse patologie ad esso ascrivibili.

Sotto diverso profilo, la ricorrente lamentava il carattere illegittimamente retroattivo delle impugnate determinazioni tariffarie, intervenute sul finire dell’anno 2014, oltre che la violazione del d.m. 18 ottobre 2012 ad opera della determinazione della tariffa per il DH al 75% della tariffa per il ricovero ordinario, anziché all’80% come espressamente previsto dal d.m. richiamato, fermo restando l’illegittimità della valorizzazione dei pp.ll. di DH nell’ambito della riabilitazione ordinaria cod. 56, tenuto conto del fatto che le relative prestazioni differivano da quelle di ricovero ordinario in alta specialità solo per l’assenza dei cd. costi alberghieri (profilo in ordine al quale, aggiungeva la ricorrente, pendeva giudizio innanzi al Consiglio di Stato).

Infine, la ricorrente lamentava l’assenza di motivazione del decreto impugnato in ordine alle osservazioni prodotte dalla stessa in sede procedimentale, con le quali aveva rappresentato quanto fatto oggetto delle censure suindicate.

2. Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 2289 del 10 febbraio 2023, ha ravvisato la fondatezza del ricorso originario nella parte in cui la ricorrente lamentava il mancato riconoscimento di un finanziamento delle funzioni, facendo leva sulla sentenza di questa Sezione n. 522/2022, la quale aveva ritenuto illegittima “ l’esclusione della Fondazione per l’annualità 2018 dai programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona, di cui all’art. 8-sexies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992 (finanziamento per funzioni), in quanto immotivatamente disposta dall’Amministrazione in contrasto con le statuizioni riguardanti gli anni precedenti, non avendo neppure in giudizio l’Amministrazione dimostrato, evidenziando le effettive poste economiche stanziate e liquidate, la ragionevole necessità di una tale radicale scelta di esclusione anche in relazione alla dedotta e pur indubitabile esigenza di privilegiare, nell’assegnazione delle risorse, le attività di emergenza, di terapia intensiva e di trapianto di organi ”.

La pretesa della ricorrente è stata invece ritenuta infondata nella parte in cui essa