Pubblicato il 23/11/2017

N. 05468/2017REG.PROV.COLL.

N. 07066/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7066 del 2015, proposto da:
Azienda Sanitaria Locale Brindisi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocato V T, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato A P in Roma, via Cosseria n. 2;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'Avvocato F M, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato F S in Roma, via dei Gracchi n. 151;

nei confronti di

RSSA -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avvocati Luca Di Genio, Margaux Montesardi e Rosalia Longo, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Luca Di Genio in Roma, via dei Gracchi, n. 151;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avvocati Luciano Ancora, Saverio Sticchi Damiani, Luca Di Genio, Margaux Montesardi e Rosalia Longo, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Ernesto Sticchi Damiani in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina, n. 26;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la PUGLIA - -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente diniego contributo spese di ricovero;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, della RSSA -OMISSIS- e della -OMISSIS-

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2017 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati V T, F M, Saverio Sticchi Damiani e Luciano Ancora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Con il ricorso in appello l’Azienda sanitaria locale di Brindisi chiede l’annullamento della sentenza n. -OMISSIS-resa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, -OMISSIS-, con la quale era accolto il ricorso presentato dall’odierna appellata per l’annullamento del provvedimento prot. -OMISSIS-, ricevuto in data 23 maggio 2014, con il quale l'A.S.L. ha negato alla ricorrente il contributo per le spese di ricovero con la seguente motivazione: "la compartecipazione di questa Azienda nei confronti di una RSSA priva di contrattualizzazione, quale la RSSA "-OMISSIS-", non può in alcun modo trovare riscontro positivo";
in quanto, sulla scorta di quanto previsto dall’art.3, comma 9 del Reg. reg.18 gennaio 2007 n.4, di attuazione della la legge Reg. Puglia 10 luglio 2006, n.19, ” per i casi di comprovata e urgente necessità è consentito un protocollo operativo d’urgenza che consenta l’immediato accesso alle prestazioni sociosanitarie di natura domiciliare, semi-residenziale e residenziale a gestione integrata e compartecipata. Per questi casi è necessaria motivata proposta dei MMG o dei servizi sociali, previo nulla osta delle unità operative della A.S.L. e del responsabile d’ambito sociale (ai fini dell’assunzione di eventuali oneri finanziari), da trasmettersi alla U.V.M. affinché nel termine di cui al precedente comma 8, svolga i compiti stabiliti nel presente articolo”.

Di talché il Tribunale riteneva il diritto della ricorrente di ricevere l’integrazione della retta relativa alla degenza presso la struttura RSSA -OMISSIS- non convenzionata, almeno a partire dalla data della richiesta di attivare il protocollo d’urgenza, inoltrata alla A.S.L.di Brindisi (e cioè dal 7 aprile 2014).

La ASL appellante censura la predetta sentenza per i seguenti motivi:

1 – difetto di giurisdizione del giudice amministrativo — erroneità e contraddittorietà della pronuncia impugnata — violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato — violazione artt. 9 e 34, co. 2, c.p.a.., in quanto erroneamente il Tribunale amministrativo regionale avrebbe ritenuto che la pretesa (pur strettamente pecuniaria) della ricorrente, sarebbe da inquadrare in una "cornice di riferimento più ampia" (pag. 5 della sentenza), nella quale verrebbe in rilievo l'esercizio di poteri autoritativi della A.S.L. a fronte della richiesta della sig.ra -OMISSIS-di attivare un protocollo d'urgenza “finalizzato ad estendere la possibilità di ricovero presso RSSA autorizzate o altri centri di assistenza socio sanitaria, ancorché non convenzionati”. L’Azienda appellante contesta che, già, nella individuazione dei fatti e delle circostanze rilevanti, il Tribunale di prime cure avrebbe esorbitato dalla prospettazione della parte ricorrente attribuendo rilievo ad una circostanza priva di effetti giuridici (trattandosi di istanza presentata da soggetto terzo), incorrendo in un errore procedurale e di giudizio.

In ogni caso, anche nel caso di una ipotetica richiesta di attivazione di protocollo di urgenza non riscontrata l’interessata avrebbe semmai potuto attivare un’azione avverso l'inadempimento dell'Amministrazione. L’appellante, dunque, non condivide la qualificazione in termini di interesse legittimo della posizione giuridica azionata da controparte, poiché il ricorso risulterebbe proposto per l'accertamento del "diritto pienamente e immediatamente esigibile da parte della ricorrente ad ottenere le prestazioni e cure socio-sanitarie per contenere la propria malattia" (pag. 5 ric.), nonché del "diritto alla permanenza presso la RSSA -OMISSIS-" (pag. 6 ric.).

Sul punto l’Azienda evidenzia che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, disposta dall'art. 133, co. 1 lett. c), del c.p.a. per "le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi'', è esclusa - per espressa previsione della stessa disposizione - per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, tra le quali rientrerebbe la domanda dell’appellata, in quanto esclusivamente tesa all'accertamento di un diritto soggettivo, ex art. 32 della Costituzione, di usufruire delle prestazioni socio-sanitarie in regime di RSSA, presso strutture non contrattualizzate e con oneri a carico del S.S.R. Si tratterebbe, quindi, di una delle situazioni tipiche, nelle quali, alla luce degli indirizzi espressi dalla Corte costituzionale (sentenza n. 204/2004), troverebbe piena giustificazione la giurisdizione del giudice ordinario, controvertendosi in materia di assistenza obbligatoria (ex art 442 c.p.c.) e/o comunque in materia di corrispettivi di un'obbligazione che si ricollega a presupposti prefissati dalla legge, mentre in nessun modo verrebbe in questione l'esercizio, anche mediato, di un potere pubblico. A conferma invoca la giurisprudenza delle Sezioni Unite, ferma nel ritenere che "spetta all'autorità giudiziaria ordinaria la giurisdizione in ordine alla domanda di pagamento del corrispettivo per il servizio di degenza reso in favore del privato (...)" (cfr., da ultimo, Cass., SS.UU. 20 giugno 2012, n.10149, ed ancora, id., n. 15377/2009 ed id., n. 20586/2008;
Consiglio di Stato, sez. V, sent. del 13 maggio 2014,n. 2456). Nello stesso senso, sarebbe anche la giurisprudenza dei tribunali amministrativi: "appartiene alla giurisdizione del g.o. la controversia concernente l'integrazione delle rette di degenza degli anziani ricoverati presso residenze protette (T.A.R. Bolzano sez. I 30 dicembre 2011 n. 426).

2 – Ancora, in via preliminare, inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notifica ai controinteressati — erroneità della sentenza impugnata — violazione artt. 27 e 41 c.p.a.: il ricorso infatti, non è stato notificato alla Regione Puglia che, operando attraverso l'apposito fondo regionale per la non autosufficienza (di cui alla l. reg. n. 2/2010), sarebbe il reale soggetto finanziatore alla RSSA "-OMISSIS-" di Brindisi, struttura contrattualizzata e destinataria dell'originario inserimento della ricorrente (controinteressato formale);
né alla RSSA -OMISSIS-, altra RSSA pure contrattualizzata e successivamente individuata dall'Asl quale struttura di ricovero alternativa a quella prescelta dalla ricorrente (controinteressato formale), trattandosi di soggetti che avrebbero un interesse conservativo opposto ed individuabili dall’atto gravato ;
avendo, invece, la ricorrente in primo grado notificato il ricorso alla RSSA -OMISSIS- (la struttura ove attualmente è ospite la Sig.ra -OMISSIS-) ed alla -OMISSIS- (Ente che gestisce i servizi socio-sanitari erogati presso la RSSA -OMISSIS-), soggetti sostanzialmente cointeressati.

3 – Sempre, in via preliminare, inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell'atto presupposto — erroneità della pronuncia impugnata, ovvero della deliberazione n. 1551 del 2013, con cui è stato emanato il regolamento aziendale per l'accesso ai servizi sanitari e che, peraltro, recepisce atti di fonte regionale pure rimasti inoppugnati.

4 - Nel merito: erroneità ed abnormità della sentenza impugnata — violazione degli artt. 31, 34 co. 2, e 117 c.p.a. — eccesso di potere giurisdizionale, in quanto la sentenza impugnata attribuisce rilievo alla circostanza che la sig.ra -OMISSIS-(o meglio, uno "stretto congiunto" della stessa) abbia rivolto alla A.S.L. istanza di attivazione di un protocollo di urgenza ai sensi dell'art. 3, co. 9, del reg. regionale n. 4/2007;
ciò comunque non avrebbe legittimato in nessun modo il Tribunale di prime cure a sostituirsi all'Amministrazione sanitaria e statuire che la richiesta di attivazione del protocollo operativo non solo avrebbe dovuto essere accolta, ma avrebbe imposto l'erogazione della richiesta compartecipazione alla retta di degenza;
in tal senso il primo giudice avrebbe travalicato i limiti della propria potestà decisionale, sostituendosi all'organo di amministrazione attiva.

La pronuncia sarebbe ancora totalmente erronea. La tesi del primo giudice si scontrerebbe, infatti – a parere dell’appellante - con le linee portanti del sistema delineato dal d.lgs. n. 502/92, nonché dalla normativa regionale in materia di erogazione delle prestazioni sanitarie e socio-sanitarie a carico del S.S.N., poiché l'acquisto delle prestazioni sociosanitarie da parte dell'Amministrazione presuppone la stipulazione dell'accordo, in mancanza del quale l'attività sociosanitaria non può essere esercitata per conto e a carico del S.S.N. Dal quadro normativo suindicato, si evincerebbe l'erroneità della decisione impugnata, laddove avalla la pretesa dell’appellata di usufruire del contributo a carico del S.S.N. per le prestazioni ricevute, trattandosi di trattamenti sociosanitari erogati da soggetto privato non contrattualizzato ma solo iscritto nel registro regionale. Né potrebbe sostenersi — come invece il T.A.R. - che nella fattispecie sussistessero obiettive, manifestate ed urgenti necessità assistenziali tali da eventualmente consentire, nelle more dello scorrimento della lista d'attesa in cui la Sig.ra -OMISSIS-era stata inserita, il ricovero presso strutture non contrattualizzate ai sensi dell'art. 3, co. 9, reg. Regionale n. 4/07.

A riscontro di ciò la A.S.L. evidenzia che nessuna esigenza di tale tipo è stata mai manifestata da controparte né all'atto della valutazione multidimensionale effettuata dall'U.V.M. (cfr. proposta di accesso formulata dalla ricorrente in data 6 febbraio 2014) al momento dell'originaria autorizzazione, né anteriormente alla richiesta di modifica pervenuta il 2 maggio 2014.

Ribadisce l’appellante che con detta ultima nota, la Sig.ra -OMISSIS-ha esclusivamente comunicato di essere già ospite della RSSA non contrattualizzata Residenza -OMISSIS- a far dal -OMISSIS-ed ha invitato l'Asl al pagamento dei relativi oneri.

-OMISSIS--OMISSIS-si costituisce e propone controricorso evidenziando che il giudice di prime cure avrebbe correttamente posto in luce come la controversia debba essere considerata rientrante nella giurisdizione esclusiva del g.a. relativa ai pubblici servizi. Con riguardo alla mancata notifica espone che la RSSA -OMISSIS- sarebbe titolare di un interesse ad adiuvandum delle ragioni della -OMISSIS-ed ad opponendum delle ragioni della A.S.L..

Nel merito della quesitone ribadisce la propria pretesa alla libertà di scelta del luogo di cura e dell’operatore sanitario e l’illegittimità delle liste di attesa e delle proroghe delle ex convenzioni.

Tuttavia, propone appello incidentale per la parte in cui la sentenza si pronunzia in “parziale accoglimento”, disponendo la compensazione delle spese.

Si costituisce la RSSA -OMISSIS- e la-OMISSIS-sociale e di lavoro evidenziando, la prima, di essere struttura autorizzata all’esercizio delle attività socio assistenziali destinate agli anziani come da provvedimento di autorizzazione n. 41 del 2013 del comune di -OMISSIS-ed iscrizione nel registro reginale 114 del 2013, e sostenendo l’illegittimità del diniego della ASL di compartecipare alle spese richieste dalla sig.ra -OMISSIS-, ed, altresì, l’illegittimità delle liste di attesa e delle proroghe con le RSSA ex convenzionate.

Sono stati versati in atti documenti relativi al cospicuo contenzioso inerente le odierne controinteressate e pendenti presso il Tribunale ordinario. Di contro le determinazioni relative ai pagamenti effettuati a favore delle RSSA non contrattualizzate.

Con deposito del 2 novembre 2017 l’A.S.L. appellante chiede l’ammissione ex art. 54 c.p.a. del documento relativo al ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto dalla -OMISSIS-per la disapplicazione dei provvedimenti con cui l’Azienda di Brindisi intimava alla stessa di occupare entro 24 h un posto letto liberatosi presso la RSSA -OMISSIS-e per l’adozione dei provvedimenti più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito.

III - Osserva il Collegio in via del tutto preliminare che il deposito della documentazione di cui si chiede l’ammissione ai sensi dell’art. 54 c.p.a. è irrilevante ai fini della decisione della causa, semmai assumendo profili di utilità con riferimento agli aspetti di esecuzione della pronunzia del primo giudice.

IV – Deve, dunque, in via preliminare, essere esaminata la questione di giurisdizione proposta come motivo di appello. Secondo i principi elaborati dal giudice della giurisdizione “…ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione.”(SS. UU., n. 1139 del 19 gennaio 2007).

Nella specie che occupa, l’appellata (originaria ricorrente) valutata positivamente dall'U.V.M. di Brindisi e, di conseguenza inserita tra i malati cronici non autosufficienti, aventi diritto al ricovero in centri di assistenza socio-sanitaria (RSSA), si doleva del fatto che, per mancanza di posti letto nella struttura convenzionata con l'A.S.L., veniva posta in "lista d'attesa";
sicché dopo due mesi, in ragione dell'impossibilità per i familiari di far fronte all'assistenza continua della ricorrente stessa, quest'ultima si vedeva costretta a rivolgersi ad altra struttura accreditata, ma non contrattualizzata.

Di qui, a fronte della richiesta di compartecipazione, giungeva il diniego della A.S.L. BR, motivato in ragione della previsione di cui alla l. reg. Puglia n. 7 del 6 febbraio 2013 che presuppone l’esistenza di accordi/convenzioni tra la Regione medesima e le strutture residenziali extra ospedaliere.

Conseguentemente, la ricorrente deduceva, in primo grado, la violazione del principio della tutela della salute (sotto il profilo della libertà di scelta del luogo di cura) in connessione con la violazione dei principi di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, cristallizzati negli artt. 43 e 49 del Trattato CE e della normativa europea in tema di tutela della concorrenza nell'affidamento degli appalti pubblici e della fornitura di servizi. La ricorrente si doleva, ancora, del regime di proroga in cui versano le strutture “convenzionate” con la A.S.L., che non consentirebbe l’accesso, secondo le evocate regole della concorrenza e dell’evidenza pubblica, ad altre strutture. La mancanza di posti letto evidenziata dalla indisponibilità alla richiesta della ricorrente medesima sarebbe il segno della necessità di una riorganizzazione della distribuzione dei posti letto e dell’illegittimità scelte delle residenze socio-assistenziali da parte della A.S.L..

Nel caso di specie, l'A.S.L. avrebbe disatteso i principi sopra enunciati anche in spregio di quanto stabilito dalle Linee Guida regionali approvate con d.G.R. n. 484/2012, secondo le quali gli enti pubblici devono affidare nella regione i servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini con procedure di evidenza pubblica secondo modalità tali da permettere il confronto tra più soggetti e più offerte.

Ciò posto, il Collegio non ravvede la fondatezza del motivo di appello attinente al difetto di giurisdizione del giudice adito, in quanto il Tribunale di prime cure ha fatto applicazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza amministrava in materia, laddove ha affermato che nelle controversie in cui, in ultima analisi, il ricorrente mira al riconoscimento della pretesa creditoria alla remunerazione delle prestazioni erogate, la posizione sostanziale fatta valere in giudizio è direttamente correlata all’accertamento del titolo su cui la pretesa si basa ( nella specie che occupa sul rapporto tra struttura accreditata e pubblico servizio sanitario).

Il diritto soggettivo alla remunerazione - per come è formulata la domanda - risulta intimamente intrecciato con le questioni riguardanti l’esercizio del potere pubblicistico in materia di organizzazione del servizio sanitario e la definizione del rapporto con il gestore privato.

Si tratta, quindi, di una delle situazioni tipiche, nelle quali, alla luce degli indirizzi espressi dalla Corte costituzionale (sentenza n. 204/2004), trova piena giustificazione la giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché resta centrale l’esercizio del potere pubblicistico e la verifica della sua legittimità (Cons. Stato, Sez. III - sentenza 31 ottobre 2011, n. 5823).

Nella specie che occupa, infatti, la pretesa sostanziale vantata dalla ricorrente va individuata non tanto (o non solo) nel quantum di una prestazione ovvero nella pretesa all’erogazione di una determinata somma a titolo di compartecipazione alla prestazione di cura o di assistenza di cui si reclama il concorso, bensì nella contestazione dell’esercizio di un potere autoritativo di individuazione della struttura per il ricovero dell’interessata. Censura, infatti, la ricorrente in primo grado, da un lato, la limitazione della disponibilità delle strutture presso cui usufruire del ricovero (con compartecipazione del servizio sanitario) e dall’altro, anche la modalità di organizzazione e convenzionamento usato dalla Regione nell’individuazione delle strutture.

V – Ancora, va disatteso il motivo di appello attinente alla mancata evocazione nel primo giudizio dei soggetti che l’appellante individua quali contraddittori necessari (gli istituti convenzionati), che a suo parere sarebbero danneggiati da una pronunzia nel merito delle scelte organizzative dell’Amministrazione ed anche della Regione, quale soggetto competente a riguardo ed erogatore delle somme necessarie.

Così individuato l‘ambito della controversia instaurata dinanzi al giudice amministrativo, non può che ritenersi che l’istante abbia inteso introdurre un giudizio tipicamente impugnatorio per l’annullamento della nota sopra menzionata (provvedimento di diniego della A.S.L.), rispetto al quale non può che valere la regola generale in base alla quale la decisione di annullamento riguarda il solo ricorrente, rimanendo impregiudicata per l’Amministrazione titolare del potere discrezionale di estendere eventualmente gli effetti del giudicato a tutti coloro che versano in situazione identica a quella del ricorrente vittorioso (per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 29 settembre 1998, n. 1317).

Peraltro, la giurisprudenza elaborata in materia di pubblico impiego ha affermato che tale regola si applica anche quando il giudicato che si è venuto a formare riguardi i conseguenti diritti soggettivi;
ad esempio quando il giudicato amministrativo abbia riconosciuto la spettanza di una voce retributiva o di una indennità.

La pacifica giurisprudenza ha affermato, infatti, che quando in sede giurisdizionale è stato accertato che alcuni dipendenti sono titolari di talune pretese (volte a conseguire superiori inquadramenti ovvero trattamenti economici superiori), l’Amministrazione, in linea di principio è libera di scegliere se estendere o meno gli effetti del giudicato amministrativo e può accertare se sussista o meno “la convenienza nei vari casi di estendere gli effetti della massima da applicarsi, sempre che ciò possa farsi senza ledere i diritti dei terzi” (Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 1995, n. 1765) anche alla luce dei principi di buona amministrazione e di equità, parità di trattamento ed opportunità in considerazione della compatibilità con le proprie risorse economiche (Cons. Stato, Sez. V, 29 maggio 1995, n. 841).

Peraltro, tale eventuale decisione della pubblica amministrazione non potrebbe non tenere in considerazione i rapporti giuridici derivanti da un atto o provvedimento anteriormente emesso e già divenuto inoppugnabile, per la decorrenza del termine ultimo per impugnarlo.

Si deve escludere che nella fattispecie che occupa potessero, dunque, essere individuati al momento della proposizione del ricorso soggetti controinteressati.

Né – vale rammentare sin d’ora, con effetti per quanto concerne la pronunzia nel merito – la parte ricorrente ha inteso impugnare gli atti regolamentari presupposti (come evidenziato dall’odierno appellante), con la conseguenza che non risulta quale contraddittore necessario la Regione che ha emanato gli atti predetti.

Per quanto attiene la posizione della RSSA presso la quale risulta ricoverata la ricorrente in primo grado e della relativa Società cooperativa di riferimento, a ben vedere, correttamente la A.S.L. ne individua la qualità di cointeressata all’annullamento, dovendosi escludere che la stessa rivestisse in primo grado la veste di controinteressata. Tuttavia, l’ampliamento delle garanzie del contraddittorio non può essere valutato come motivo di vizio della sentenza, anche perché, nella specie, sicuramente ai predetti soggetti sarebbe riconoscibile la possibilità di intervenire e – nell’ipotesi in cui l’esito del primo giudizio fosse stato di reiezione – agli stessi si sarebbe potuta assegnare la qualifica di controinteressati successivi, quali terzi incisi dalla decisione, al fine di consentire loro di “di far valere le proprie ragioni” dotandoli “di un apposito mezzo di impugnazione” (Corte costituzionale, sentenza 17 maggio 1995, n. 177;
in terminis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza 24 febbraio 2014, n. 867).

VI – Nel merito l’appello è fondato.

Come già evidenziato la parte ricorrente ha omesso di impugnare in primo grado i provvedimenti – peraltro menzionati nell’atto di diniego ovvero la deliberazione del direttore generale n.-OMISSIS-di adozione del regolamento aziendale per l'accesso ai servizi territoriali ed alla rete integrata dei servizi socio-sanitari.

Ne’ si può ritenere che tale atto sia stato gravato in modo del tutto generico attraverso la richiesta meramente formale di annullamento di tutti gli atti presupposti.

Giova a riguardo richiamare i principi fissati da questo Consiglio : “Il generico richiamo, nell'epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l'impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell'oggetto della domanda ed a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure;
ciò perché solo l'inequivoca indicazione del petitum dell'azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa. La mancata impugnazione di un atto rilevante al fine del decidere non può essere surrogata dalla formula di stile, normalmente utilizzata nell'epigrafe del ricorso, e cioè che il gravame si estende a tutti gli atti connessi e presupposti, in quanto tale formula non può ritenersi sufficiente a far ricomprendere nell'oggetto dell'impugnazione atti non nominati e dei quali non è possibile l'individuazione nel testo del ricorso, nemmeno esaminando le censure proposte” (Sez. V, sentenza n. 6012 del 2014).

VII – Deve darsi atto che il predetto regolamento è stato adottato dalla A.S.L. BR (e non gravato) sulla base delle disposizioni di legge e regolamentari regionali (menzionate nelle premesse dell’atto) che disciplinano le modalità e gli strumenti per l’accesso al sistema integrato dei servizi sociali e sociosanitari, prevedendo, tra l’altro, la istituzione delle Porte Uniche di Accesso

(PUA) e delle Unità di Valutazione Multidimensionale (UVM) in ogni ambito distrettuale, il rafforzamento della rete integrata dei servizi sociosanitari attraverso la piena funzionalità degli strumenti operativi dell’integrazione sociosanitaria, nonché il potenziamento dei servizi sociosanitari e socio-assistenziali a carattere domiciliare;
ed ancora i nuovi “Strumenti per la valutazione multidimensionale (S.Va.M.A. e S.Va.M.Di) e il Modello di Piano di Assistenza Individuale (PAI)”.

Gli atti regolamentari presupposti e le predette delibere non hanno formano, tuttavia, oggetto di censure nel ricorso introduttivo del giudizio, che si è limitato ad operare una generica doglianza avverso la mancata previsione della possibilità per il soggetto interessato di poter usufruire di strutture non convenzionate, nonché della illegittimità di un sistema diffuso di proroghe delle convenzioni in essere che sarebbe distorsivo dei principi di libera circolazione di rango comunitario.

VII – Orbene, nella sentenza oggetto di gravame, peraltro, il giudice di prime cure ha, tuttavia, interpretato l’atto gravato quale diniego implicito dell’assegnazione d’urgenza, svolgendo una sorta di salto logico e ritenendo di dover riformare la decisione della A.S.L. resistente in primo grado, annullandola ed accertando il diritto della ricorrente di ricevere l’integrazione della retta giornaliera di ricovero presso la RSSA “ -OMISSIS-”, in virtù dell’applicazione del protocollo operativo d’urgenza ritenuto operativo – nella specie – per far fronte all’esigenza indifferibile di provvedere alla salute dell’anziano non autosufficiente (a seguito del lamentato aggravamento delle sue condizioni), quale canale di deroga a quello ordinario di accesso al sistema integrato dei servizi sociali, inclusi gli aspetti finanziari di compartecipazione alla spesa da parte della A.S.L. del territorio.

Orbene, va rilevato a riguardo che il reg. regionale 18 gennaio 2007, n. 4, emanato in attuazione della l. reg. 10 luglio 2006, n. 19 (nel testo aggiornato a seguito delle integrazioni introdotte con reg. regionale 7 aprile 2015, n. 11, con reg. regionale 18 aprile 2012, n. 7, con reg. regionale 10 febbraio 2010 n. 7, con reg. regionale 7 agosto 2008, n. 19 e con l. regionale n. 1/2009) dispone per quanto qui rileva:

al comma 1: “L'accesso al sistema integrato dei servizi è garantito da Porte Uniche di Accesso (PUA) attivate all’Ambito, in raccordo con le AUSL, secondo le indicazioni del Piano Regionale delle Politiche Sociali e con il Piano Sanitario Regionale, e con modalità atte a promuovere la semplificazione nell’accesso per gli utenti, l’unicità del trattamento dei dati degli utenti e connessi al caso, l’integrazione nella gestione del caso, nonché la garanzia per l’utente di un termine certo per la presa in carico dello stesso. Le Porte Uniche di Accesso operano sia per il complesso dei servizi sociali che per i servizi sociosanitari”;

ed al comma 6: “6. La Unità di Valutazione Multidimensionale è una équipe multiprofessionale, in grado di leggere le esigenze di pazienti con bisogni sanitari e sociali complessi, che costituisce a livello di Ambito il filtro per l’accesso al sistema dei servizi sociosanitari di natura domiciliare, semiresidenziale e residenziale a gestione integrata e compartecipata. Svolge i seguenti compiti:

effettua la valutazione multidimensionale, utilizzando lo strumento e le procedure previste a livello regionale, dell’autosufficienza ovvero del residuo grado di autonomia dell’utente, dei bisogni assistenziali suoi e del proprio nucleo familiare, ivi inclusa la valutazione della dipendenza psico-fisica risultante da specifica relazione che contiene motivata proposta di intervento;

verifica la presenza delle condizioni socio-economiche, abitative e familiari di ammissibilità ad un certo percorso di cura e assistenza;

elabora il progetto socio-sanitario personalizzato, che deve essere condiviso con l’utente e con il nucleo familiare e da essi sottoscritto, e che assicuri un uso ponderato delle risorse grazie ad una visione longitudinale nel tempo, orientata alla pianificazione complessiva degli interventi;

verifica e aggiorna periodicamente l’andamento del progetto personalizzato;

procede alla dimissione concordata.”;

al comma 9: “Per i casi di comprovata e urgente necessità è consentito un protocollo operativo d’urgenza che consenta l’immediato accesso alle prestazioni sociosanitarie di natura domiciliare, semi-residenziale e residenziale a gestione integrata e compartecipata. Per questi casi è necessaria motivata proposta del MMG o dei servizi sociali, previo nulla osta delle unità operative della ASL e del responsabile d’Ambito sociale, (ai fini dell’assunzione di eventuali oneri finanziari), da trasmettersi alla U.V.M. affinché nel termine di cui al precedente comma 8, svolga i compiti stabiliti nel presente articolo.”.

Da quanto riportato emerge che – proprio al fine di garantire la parità di trattamento e la trasparenza delle procedure, nonché per motivi semplificazione, il regolamento disciplina il meccanismo attraverso il quale la competente Unità di Valutazione Multidimensionale può verificare i bisogni degli utenti ed assicurare le prestazioni socio-sanitarie. Tuttavia, anche per il caso di urgenza, è disciplinato un protocollo che assicura la valutazione dell’Unità predetta, nel termine di 20 giorni, previa istanza del medico di medicina generale o dei servizi sociali e nulla osta delle unità operative della A.S.L. e del responsabile d’Ambito sociale.

La costante giurisprudenza costituzionale, del resto, ha affermato che il diritto alla libertà di scelta del luogo della cura in tutto il territorio nazionale non ha carattere assoluto, dovendo essere contemperato con altri interessi costituzionalmente protetti, anche in considerazione dei limiti oggettivi derivanti dalle risorse finanziarie disponibili (ex multis, Corte cost., sentenze n. 248 del 2011, n. 94 del 2009, n. 200 del 2005). Dunque, non è vietato al legislatore regionale sacrificare la libertà di scelta del paziente, a condizione che il sacrificio risulti necessitato dall’esigenza di preservare altri beni di rango costituzionale, quale ad esempio un’efficiente ed efficace organizzazione del sistema sanitario.

Ne discende che se, da un lato, deve riconoscersi la non contrarietà, in astratto (salvo violazione dei principi di ragionevolezza e di parità), ai precetti dell’ordinamento – secondo l’insegnamento del giudice delle leggi – delle disposizioni regionali che prevedono una programmazione ed un’organizzazione finalizzate al miglior uso delle risorse pubbliche per lo svolgimento del servizio di assistenza socio-sanitaria, dall’altro, la deroga all’ordinaria assegnazione secondo le liste formulate ad esito della valutazione dell’organismo tecnico competente, non può che rivestire carattere eccezionale e comunque, deve rispettare le regole procedurali formulate dall’Amministrazione a livello generale.

Il procedimento delineato dal regolamento regionale in materia, pertanto, si pone quale garanzia di buon andamento e corretto uso delle risorse.

La sentenza censurata non fa parola dell’attivazione del procedimento secondo le modalità previste dal regolamento, solo accennando ad un’istanza presentata dal congiunto della ricorrente.

Vale svolgere a riguardo alcune considerazioni:

1 – la domanda dell’interessata non è rivolta a censurare l’inerzia della p.a. nella conclusione del procedimento di urgenza per l’attivazione del servizio;

2 - il provvedimento della A.S.L. gravato nulla dice a riguardo;

3 – in vero, in assenza della corretta attivazione della procedura ai sensi della richiamata normativa il relativo procedimento non pare potersi intendere instaurato.

Da tali riscontri trae fondamento il quarto motivo di censura svolto dalla A.S.L. appellante. Infatti, il Tribunale, a fronte della domanda dell’interessata volta ad ottenere l’annullamento del provvedimento negativo alla compartecipazione del sistema sanitario alle spese per il ricovero presso una struttura accreditata ma non convenzionata, ad esito dell’inserimento nelle liste per così dire ‘ordinarie’, ha ritenuto di poter svolgere un autonomo giudizio sulla spettanza del protocollo d’urgenza (non oggetto del provvedimento impugnato).

VIII - Da quanto sin qui evidenziato, discende che la sentenza di prime cure deve essere annullata.

Ne deriva, altresì, che deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Per ragioni di coerenza logico-espositiva, deve innanzitutto rilevarsi che la sentenza di prime cure risulta viziata laddove non ha dichiarato l’inammissibilità del terzo motivo del ricorso introduttivo con quale la parte istante lamentava l’illegittimità delle proroghe alla RSSA convenzionate. In disparte i dubbi profili di interesse con riferimento alla posizione della appellata, appare fondato al riguardo il terzo motivo di appello, laddove la A.S.L. evidenzia la mancata impugnazione degli atti presupposti.

Peraltro, giova rammentare che la Sezione ha avuto modo di soffermarsi, attraverso una ricostruzione dell’ordinamento sanitario e dei principi ad esso sottesi, con sentenza 16 settembre 2013, n. 4574, sulla coesistenza di differenti interessi, laddove ha condiviso l’affermazione secondo la quale "sebbene... il sistema sanitario nazionale legittimamente risulti ispirato alla necessità di coniugare il diritto alla salute degli utenti con l'interesse pubblico al contenimento della spesa, esso non può... prescindere dal contemplare anche ... (la) tutela della concorrenza, irrimediabilmente lesa dall'automatica preclusione alla messa a contratto di nuovi soggetti accreditati", pur ritenendo che il mercato delle prestazioni sanitarie debba operare, per le sue peculiarità, con un numero non illimitato di erogatori privati, e ferma restando l'autonomia delle singole Regioni nell'indicare i criteri ritenuti migliori per l'individuazione dei soggetti che, tenendo conto delle diverse branche di attività e nei limiti delle risorse disponibili, possono erogare prestazioni in favore del servizio sanitario pubblico.

Tali considerazioni possono essere utilizzate anche con riferimento alla presente fattispecie con riguardo all’ambito socio-sanitario.

In assenza, tuttavia, della specifica impugnazione degli atti regolamentari che – secondo la prospettazione di parte ricorrente – consentirebbero il perpetuarsi delle convenzioni sempre con i medesimi soggetti, e della precisa formulazione di censure di illegittimità da parte dei soggetti a ciò interessati, e la conseguente precipua verifica, le considerazioni appena svolte, non possono che ricondursi – per quanto riguarda la controversia in esame – ad un mero auspicio di rispetto delle regole del mercato delle prestazioni socio-sanitarie attraverso meccanismi di ampia partecipazione e trasparenza.

IX – Come correttamente evidenziato dall’appellante con il quarto motivo, peraltro, non possono trovare condivisione le censure formulate con il primo e con il secondo motivo dell’atto introduttivo, in quanto, per un verso, l’ordinamento non riconosce un diritto generalizzato di scelta del luogo di cura a carico del servizio sanitario, per altro verso, la ricorrente non risulta aver attivato lo specifico procedimento d’urgenza per la deroga all’iscrizione nelle liste.

Inammissibile (e dunque, viziata sul punto la sentenza di prime cure) si appalesa, altresì, la censura attinente alla procedimentalizzazione ed alla esistenza delle liste d’attesa, in assenza dell’impugnazione della norma regolamentare presupposto.

X - Considerato l’esito complessivo dei giudizi, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di entrambi i gradi dei giudizi tra tutte le parti costituite.