Pubblicato il 11/01/2022

N. 00197/2022REG.PROV.COLL.

N. 02009/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2009 del 2020, proposto dalla società Pa.Ma.Fa. Trade S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Battipaglia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato S C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

e con l'intervento di

ad opponendum :
la società Tilt Giochi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo De Caterini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 35/B,

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 176/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Battipaglia e della società Tilt Giochi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2021, il consigliere A V;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania, sede di Salerno (r.g. n. 2774/2014), la società Pa.Ma.Fa. Trade S.r.l. ha impugnato il provvedimento di cui alla nota prot. n. 66433 del 9 ottobre 2014, successivamente notificato, con il quale il responsabile del Settore avvocatura del Comune di Battipaglia ha rideterminato gli oneri di urbanizzazione dovuti dalla ricorrente per l’intervenuto rilascio del provvedimento unico n. 21/2010 del 18 maggio 2010, avente ad oggetto la realizzazione di un complesso produttivo alla via Brodolini, nonché, per quanto occorra, la nota prot. n. 21921/2014, richiamata nel provvedimento.

1.1. Con ricorso per motivi aggiunti la società ricorrente ha altresì impugnato il provvedimento di cui alla nota prot. n. 83484 del 18 ottobre 2018, con il quale il dirigente del Settore tecnico ed urbanistica ha ingiunto alla ricorrente “ il pagamento della somma complessiva di € 162.438,34 dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione, comprensivi della quota capitale, della maggiorazione in applicazione della sanzione ex art. 42 – comma 2 lett. c) del D.P.R. n. 380/2001 e degli interessi legali… ”.

2. Il T.a.r., con la sentenza n. 176 del 3 febbraio 2020, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. In particolare, il Tribunale:

a ) ha accolto l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum del signor F M;

b ) ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso, sulla base di quanto affermato dall’Adunanza Plenaria n. 12/2018 in ordine alla natura giuridica degli oneri concessori di cui all’art. 16 d.P.R. n. 380/2001, quale natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, di carattere generale, e alla natura privatistica degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione;

c ) come conseguenza della rilevata natura privatistica di tali atti, ha negato i vizi di incompetenza, di difetto di motivazione e di illegittimo esercizio del potere di autotutela;

d ) ha respinto i motivi che presupponevano una natura “corrispettiva” e “causale” dell’obbligazione di corrispondere gli oneri di urbanizzazione;

e ) ha ritenuto infondato l’atto di motivi aggiunti, considerando la richiesta di pagamento delle sanzioni giustificata dalla volontaria sottrazione della società all’obbligo di corrispondere gli oneri liquidati con la nota del 9 ottobre 2014.

3. La società originaria ricorrente ha proposto appello (r.g. n. 2009/2020), per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:

i ) il primo giudice avrebbe errato nel non considerare i seguenti fattori: la rideterminazione degli oneri di urbanizzazione è consentita solo quando la originaria determinazione sia frutto di un errore (non sussistente nel caso di specie), conoscibile o verificabile dal privato;
il Comune ha scientemente ed autonomamente ritenuto di dover applicare una riduzione del 50% degli oneri di urbanizzazione;
la società ha in buona fede fatto affidamento sulla quantificazione del contributo di costruzione operata dall’Ente per cui ricorrerebbe l’ipotesi individuata dall’Adunanza Plenaria n. 12/2018, in presenza della quale la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede trovano applicazione;
il consenso è stato raggiunto tra le parti sulla base dell’importo originariamente determinato dalla Amministrazione il quale, in mancanza di errori, è vincolante anche per la stessa;
non sussistono i presupposti per l’annullamento ex artt. 1428 e ss. c.c. ovvero un errore di calcolo o la relativa conoscibilità ex art. 1431 c.c.;

ii ) la rideterminazione degli oneri di urbanizzazione sarebbe inammissibile ove cagionata dal mutevole orientamento della giurisprudenza, per converso essendo ammissibile solo se l’errore originario sia dipeso da una inesatta applicazione delle tabelle piuttosto che da un errore di calcolo;
peraltro l’errore non sarebbe stato riconoscibile perché poggiava su di una interpretazione, all’epoca consolidata, delle tabelle effettivamente vigenti, data dal diritto vivente, al punto che il sopravvenuto mutamento dell’orientamento giurisprudenziale avrebbe in concreto fissato un nuovo “ prezzo ”, in base al (nuovo) diritto vivente (stessa tabella, ma nuova interpretazione data dal T.a.r.), comunque irrilevante nell’ottica dell’applicazione dell’art. 1429 c.c. per l’errore di diritto;
peraltro, in data 9 ottobre 2014 sarebbe stato precluso al Comune rideterminare il contributo di costruzione successivamente al rilascio del titolo edilizio avvenuto in data 22 novembre 2010, il quale neppure conteneva la clausola “ salvo conguaglio ”;

iii ) l’Amministrazione avrebbe potuto rideterminarsi entro il termine perentorio di tre anni (decorrente dalla data di rilascio del titolo edilizio) anziché dopo oltre quattro anni;

iv ) il Comune di Battipaglia comunque non avrebbe avuto, prima del recesso dal consorzio ASI effettuato mediante deliberazione consiliare del 18 marzo 2011, alcuna competenza nella realizzazione o gestione di tutte le opere di urbanizzazione e dei servizi in agglomerato ASI;

v ) il primo giudice avrebbe errato nell’accertamento dei presupposti per disporre l’irrogata sanzione ex art. 42 dPR n. 380/2001 sia perché la società appellante, conseguito il titolo edilizio, avrebbe versato “ nei termini ” tutte le somme quantificate dall’Ente sia perché in mancanza di una scadenza imposta ex lege ovvero di un obbligo specifico assunto dal privato, non potrebbe essere irrogata alcuna sanzione.

3.1. Si è costituita in giudizio, con atto di intervento volontario ad opponendum ex artt. 50 e 97 c.p.a., la società Tilt Giochi S.r.l., la quale, premessi chiarimenti in ordine alla sussistenza di un proprio interesse al giudizio ai fini dell’ammissibilità dell’intervento, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.

3.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Battipaglia, il quale, depositando successivamente memoria difensiva, si è opposto a tutte le censure di appello.

3.3. Con memoria difensiva del 4 maggio 2020 l’appellante ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum della società Tilt Giochi e, nel merito, ha insistito nelle proprie censure.

4. Ad esito della camera di consiglio del 7 maggio 2020, il Collegio, con l’ordinanza n. 2466 dell’8 maggio 2020, ha respinto l’istanza cautelare avanzata dalla società appellante, osservando, quanto al fumus boni iuris, che: “ con la sommarietà propria della fase e salvo il più approfondito vaglio nell’opportuna sede del merito, … il ricorso non presenti profili di prospettica fondatezza, in considerazione delle argomentazioni svolte nella sentenza emessa dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 12 del 30 agosto 2018 ”.

5. In data 11 ottobre 2021 la società appellante ha depositato memoria difensiva.

5.1. Le parti hanno infine rispettivamente replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle proprie difese.

In particolare, il Comune di Battipaglia ha eccepito la tardività della memoria di merito della società appellante, in quanto depositata oltre le ore 12.00 dell’ultimo giorno utile per la relativa produzione, in violazione dell’art. 4, ultimo comma, delle norme di attuazione del c.p.a.

6. All’udienza dell’11 novembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

7. Preliminarmente il Collegio:

a ) dichiara inammissibile la memoria difensiva depositata dalla società appellante in data 11 ottobre 2021, atteso che, secondo la condivisibile giurisprudenza (da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 3 novembre 2021, n. 7365) l’apparente antinomia, rilevabile tra il primo ed il terzo periodo dell’art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a., va risolta nel senso che il termine delle ore 24.00 per il deposito degli atti di parte vale solo per quegli atti processuali che non siano depositati in vista di una camera di consiglio o di un’udienza di cui sia (in quel momento) già fissata o già nota la data;
invece, in presenza di una camera di consiglio o di un’udienza già fissata, il deposito effettuato oltre le ore 12.00 dell’ultimo giorno utile è inammissibile (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2021, n. 961;
Sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1137;
Sez. VI, 18 maggio 2020, n. 3149, e 7 maggio 2019 n. 2921;
Cons. giust. amm. sic., Sez. giurisdiz., 7 giugno 2018, n. 344, e Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3136);

b ) dichiara inammissibile l’intervento ad opponendum della società Tilt Giochi S.r.l., considerato che:

c.1 ) secondo i principi stabiliti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza n. 13 del 30 agosto 2018, § 2.2;
da ultimo, v. anche sentenza n. 10 del 2 aprile 2020, § 4.3), “ in base a un orientamento del tutto consolidato, nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum o ad opponendum può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale ”;

c.2 ) del resto, sebbene l’articolo 97 c.p.a. in relazione all’intervento in appello presenti una formulazione ampia e generica, l’intervento in appello, al pari di quanto avviene in primo grado, deve essere comunque sostenuto da un “ interesse ” giuridicamente apprezzabile, nel senso che debba essere evidente l’utilità, anche di mero fatto, che l’interveniente trarrebbe dalla reiezione del gravame;

c.3 ) nel caso di specie, la società Tilt Giochi, ai fini dell’ammissibilità del suo intervento, deduce esclusivamente il proprio interesse a far venire meno la disparità di trattamento tra quelle ditte, tra cui la stessa, (lecitamente) insediatesi in zona ASI che hanno dovuto versare gli oneri di urbanizzazione nella misura del 100% e la odierna società appellante, che si è invece sottratta al versamento degli oneri;

c.4 ) l’interesse della società Tilt Giochi, in tal modo descritto, presenta pertanto un carattere quasi esclusivamente morale, non apprezzabile su un piano giuridico, atteso che nessuna utilità ulteriore l’interveniente ritrarrebbe dal fatto che altri paghino gli oneri di urbanizzazione al pari di quanto già effettuato dalla stessa.

8. Ai fini di una migliore comprensione della vicenda oggetto del presente giudizio in fatto si precisa quanto segue:

i ) in data 18 maggio 2010 la società appellante otteneva in zona ASI il provvedimento unico n. 21/2010 per la variante con cambio di destinazione d’uso di un complesso in area D4 da destinare ad attività commerciale ed uffici con applicazione, ai fini della determinazione degli oneri di urbanizzazione, del coefficiente (dimezzato) di €/mc 6,9276 (per interventi di edilizia “terziaria” direzionale o commerciale in zona C) (allora) vigente giusta deliberazione di Consiglio comunale n. 52/2007;
il calcolo degli oneri era stato effettuato facendo applicazione di un indirizzo giurisprudenziale (allora vigente) del Tribunale competente (T.a.r. per la Campania, sede di Salerno) che affermava l’esonero del pagamento parziale (50%) degli oneri urbanizzazione primaria;

ii ) in data 9 ottobre 2014 il Comune di Battipaglia adottava il provvedimento di rideterminazione degli oneri di urbanizzazione, calcolando gli stessi per l’intero, ossia senza l’esonero nella misura del 50%;

iii ) successivamente, in data 18 ottobre 2018 adottava nei confronti della società appellante ingiunzione ritualmente notificata in data 26 ottobre 2018 per il pagamento degli oneri di urbanizzazione oltre interessi e sanzioni di legge.

9. Passando all’esame del merito dell’appello, lo stesso si rivela infondato e deve pertanto essere respinto. Le censure, in quanto strettamente connesse, meritano trattazione unitaria.

10. Al riguardo, in primo luogo il Collegio intende richiamare la pronuncia n. 12/2018 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sulla natura giuridica degli oneri concessori di cui all’art. 16 d.P.R. n. 380/2001, quale natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, di carattere generale, prescindendo essa totalmente dalle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi e dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio e dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. Ne consegue l’assenza di qualsivoglia rapporto di sinallagmaticità tra la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dell’amministrazione comunale ed il pagamento degli oneri concessori da parte del richiedente il titolo edilizio. Infine, dalla natura giuridica degli oneri discende la natura privatistica - e non anche pubblicistica - degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, le cui controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

10.1. Inoltre, con specifico riferimento alla questione della debenza (o meno) degli oneri anche per le opere di urbanizzazione primaria in caso di permesso di costruire rilasciato per la realizzazione di interventi in area ASI, la giurisprudenza della Sezione, dalla quale questo Collegio non intende discostarsi, si è espressa in senso conforme alla decisione del T.a.r. qui appellata ( cfr . ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 20 novembre 2017, n. 5356;
Sez. IV, 30 dicembre 2016, n. 5546). La Sezione ha infatti più volte affermato la debenza del contributo anche per gli interventi realizzati in area ASI, sia perché – in sintesi – il Comune partecipa strutturalmente alla provvista dei mezzi finanziari necessari al funzionamento dei consorzi, sia perché soprattutto la competenza del consorzio alla gestione dell’agglomerato non esonera il Comune dall’obbligo di realizzare le infrastrutture essenziali all’esterno e anche all’interno dell’area (Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4159).

10.2. Invero, fermo restando che dalle richiamate statuizioni dell’Adunanza plenaria deriva l’irrilevanza del fatto che le opere di urbanizzazione nel caso in esame sarebbero state realizzate direttamente dall’ente consortile, occorre considerare che:

c.1 ) diversamente da quanto sostenuto dalla società appellante, non sussiste una competenza esclusiva del consorzio a realizzare e a gestire tutte le opere di urbanizzazione ed i servizi dell’agglomerato, in quanto l’art. 4, comma 3, lett. d ) della l.r. n. 16/98, applicabile ratione temporis , assegnava ai consorzi A.S.I. il più limitato compito di gestire “ le opere di urbanizzazione, le infrastrutture ed i servizi comuni di ciascuno agglomerato industriale fino alla assegnazione del 70% dei suoli dell’agglomerato medesimo ”;

c.2 ) la stessa l.r. n. 16/1998, inoltre, all’art. 6, prevedeva che il Comune partecipasse al finanziamento dei consorzi A.S.I., da ciò conseguendo una compartecipazione dell’ente comunale, almeno sotto il profilo economico, all’esecuzione dei compiti di gestione e dei relativi costi infrastrutturali, compresi quelli di urbanizzazione;

c.3 ) ai fini di interesse a nulla rileva il sopravvenuto recesso del Comune di Battipaglia dal consorzio ASI.

10.3. Occorre altresì considerare che l’obbligo di corresponsione degli oneri di urbanizzazione è stabilito dalla legge con carattere generale e conosce le sole espresse deroghe contemplate dal diritto positivo, fra cui non rientra quella dell’insistenza del cespite su area ASI. Peraltro, la costruzione di edifici destinati ad attività produttive è già agevolata quanto alla misura del costo di costruzione, di talché il riconoscimento della non debenza degli oneri di urbanizzazione determinerebbe un’indebita (in quanto non prevista dalla legge) duplicazione di vantaggi.

11. Con riguardo al preteso affidamento riposto nell’originaria quantificazione degli oneri, occorre considerare che nel caso di specie la rideterminazione è conseguita al fatto che, all’epoca del rilascio del titolo, il Comune aveva derogato ai parametri normativi già allora vigenti per la liquidazione del contributo, disponendo, sulla scorta di alcune pronunce del T.a.r. Salerno, una dimidiazione degli oneri invero non prevista dalla legge.

Con l’atto impugnato, pertanto, l’Ente si è limitato a computare correttamente quanto ab initio dovuto dal privato.

11.1. Ciò posto, si rileva che alcun affidamento poteva insorgere sulla società in ordine al parziale esonero dal pagamento degli oneri di urbanizzazione, atteso che:

a ) la giurisprudenza oramai consolidata (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 30 agosto 2018, n. 12, e 7 dicembre 2016, n. 24;
Sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4134, cui si fa integrale richiamo ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d ), c.p.a.;
20 novembre 2017, n. 5356;
30 maggio 2017, n. 2567;
30 dicembre 2016, n. 5546;
21 dicembre 2016, n. 5402;
6 giugno 2016, n. 2394) ha stabilito che il provvedimento con cui l’Amministrazione comunale determina o ridetermina, in relazione alle singole iniziative edilizie, la misura dei relativi oneri di urbanizzazione:

- non ha natura discrezionale, in quanto la quantificazione della relativa misura costituisce esercizio di un diritto di credito sulla base di parametri predeterminati, nell’ambito di un rapporto di natura paritetica;

- conseguentemente, non ha in radice pregio, con riferimento alla rideterminazione successiva, il riferimento all’istituto dell’autotutela od al divieto di retroattività degli atti amministrativi;

- la rideterminazione, tanto in bonam quanto in malam partem , della misura del contributo può essere operata anche a distanza di tempo dal rilascio del titolo e dalla relativa, iniziale quantificazione (purché entro il termine di prescrizione), allorquando l’Ente si avveda dell’erroneità dell’iniziale calcolo (vuoi per un vero e proprio errore materiale di calcolo, vuoi per l’adozione di criteri erronei);

- la rideterminazione in malam partem non determina alcuna lesione dell’affidamento del privato, posto che la rideterminazione si limita ad individuare il corretto ammontare del contributo dovuto ab initio ;
del resto, non è in radice predicabile, in capo al privato, alcun affidamento legittimo ad effettuare un esborso inferiore a quanto stabilito dalle prescrizioni normative, salvo il solo caso della sussistenza di un giudicato in tal senso;

- non ha alcun rilievo la natura riconoscibile dell’errore sotteso all’iniziale erronea quantificazione del contributo: in disparte il fatto che le modalità di computo sono normativamente fissate e, pertanto, per definizione conoscibili dal privato con l’ordinaria diligenza, non si verte in tema né di annullamento di una previa manifestazione di volontà negoziale (cfr. art. 1324 c.c.), né di esercizio di un potere di autotutela, bensì si ha una mera operazione contabile volta alla corretta quantificazione monetaria di un esborso cui il privato, quale debitore nei confronti dell’Ente, era ex lege ed ab initio tenuto;

- non è necessaria la partecipazione dell’interessato al relativo procedimento, trattandosi non di delibare una scelta amministrativa discrezionale bilanciando l’interesse pubblico primario a fronte dei compresenti interessi privati, bensì di applicare criteri di calcolo predeterminati a monte;

b ) in relazione al caso di specie, il riferimento a un “ erroneo ” calcolo, sul quale l’appellante concentra le proprie censure, va inteso come estensibile a tutte le ipotesi in cui per qualsiasi ragione – ivi compresa l’erronea applicazione di norme e principi giuridici – il contributo non sia stato quantificato nella misura che sarebbe stata doverosa alla stregua dei cogenti parametri di legge;

c ) tali parametri normativi erano ab initio perfettamente conoscibili dal privato.

12. Alla luce di tali considerazioni e, in particolare, in ragione della natura paritetica del rapporto inerente alla pretesa del Comune rispetto alla riscossione degli oneri concessori ( cfr . Adunanza plenaria n. 12/2018), risultano quindi condivisibili le statuizioni del primo giudice sui dedotti vizi di incompetenza, di difetto di motivazione e di illegittimo esercizio del potere di autotutela.

13. Parimenti infondata risulta la censura attinente all’avvenuta applicazione della sanzione di cui all’articolo 42 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

13.1. L’applicazione della sanzione pecuniaria risulta legittima in quanto giustificata ex art. 42 d.P.R. n. 380/2001 dalla volontaria sottrazione della società al pagamento dell’integrazione richiesta dal Comune sin dalla notifica della nota prot. n. 66433 del 9 ottobre 2014. Invero, ferma restando la legittimità e doverosità della richiesta comunale di corresponsione integrale (che costituisce il presupposto dell’inadempimento sanzionato), a tali fini a nulla rileva il pagamento da parte della società della somma originariamente calcolata in quota percentuale, né il conseguimento del beneficio della rateizzazione in relazione al medesimo importo. Del resto, l’applicazione di sanzioni rientra nei poteri esercitabili dall’Amministrazione comunale nel caso di ritardo o omesso pagamento degli oneri, come ricordato dall’Adunanza plenaria n. 24/2016.

14. In conclusione, in ragione di quanto esposto, anche l’appello deve essere respinto.

15. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza.

Meritevole di condanna alle spese è anche l’interveniente, la cui presenza nel giudizio ha comportato una apprezzabile complicazione delle questioni analizzate.