Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2024-03-21, n. 202402785

Pubblicato il 21/03/2024

N. 02785/2024REG.PROV.COLL.

N. 07546/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7546 del 2020, proposto da
TS Network s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Sbordoni, Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 2606/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.TS Network s.p.a. (d’ora in poi per brevità anche TS) - titolare di concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato per la realizzazione e conduzione di una rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento previsti dall’art. 110, comma 6, del r.d. n. 773/1931 (TULPS) – ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per la Lombardia, sez. I, , 6 dicembre 2019, n. 2606, che ha rigettato il ricorso proposto dalla società avverso la delibera della Giunta Regionale della Regione Lombardia del 24 gennaio 2014 n. X/1274, pubblicata sul BURL in data 28 gennaio 2014, contenente la “ Determinazione della distanza dai luoghi sensibili per la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (ai sensi dell’art. 5, comma 1, della l.r. 21 ottobre 2013, n. 8 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico ”), che ha fissato, per tutti i comuni lombardi, in 500 metri dai luoghi sensibili, la distanza per la nuova collocazione degli indicati apparecchi.

2. A fondamento del ricorso di prime cure la società articolava, in tre motivi di ricorso, le seguenti censure:

1) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto; violazione della direttiva comunitaria 98/34/CE e della relativa normativa di esecuzione e recepimento;

2) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto, travisamento, illogicità, assenza di riscontri; lesione del principio di necessità; irragionevolezza, ingiustizia manifesta;

3) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto; violazione del d.l. n. 158/2012, conv. in l. n. 189/2012, e della l. n. 23/2014.

3. Si costituiva in giudizio la Regione Lombardia, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per genericità dei motivi e carenza d’interesse, ed instando nel merito per la reiezione del ricorso.

4. Il giudice di prime cure, con la sentenza in epigrafe, ha assorbito le eccezioni preliminari di rito, rigettando il ricorso nel merito, ritenendo destituite di fondamento tutte le censure articolate.

5. Con l’atto di appello TS, senza espressamente rubricare i motivi, ha censurato i capi della sentenza di prime cure che avevano disatteso i tre motivi di ricorso.

6. Si è costituita la Regione Lombardia, instando per il rigetto dell’appello.

7. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato articolate memorie di discussione e di replica, ex art. 73 comma 1 c.p.a., insistendo nelle rispettive conclusioni.

In particolare parte appellante ha evidenziato come il gioco lecito, a seguito della pandemia abbia subito una netta flessione, per cui le esigenze poste a base della delibera gravata non sarebbero più attuali; ha richiamato inoltre pronunce di alcuni Tar relative ad annullamenti di delibere comunali in materia di limitazioni di orario di funzionamento delle apparecchiature ex art. 110 comma 6 TULPS per difetto di istruttoria.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 21 settembre 2021.

DIRITTO

9. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza del Tar per la Lombardia in epigrafe indicata che ha rigettato il ricorso proposto da TS avverso la delibera della Giunta Regionale della Regione Lombardia del 24 gennaio 2014 n. X/1274, pubblicata sul BURL in data 28 gennaio 2014, contenente la “ Determinazione della distanza dai luoghi sensibili per la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito ” che ha fissato in 500 metri la distanza per la nuova collocazione degli indicati apparecchi dai luoghi sensibili.

9.1. La delibera giuntale regionale impugnata in prime cure , adottata in attuazione della previsione dell’art. 5 comma 1 della l.r. 21 ottobre 2013, n. 8:

- stabilisce che “ per apparecchi per il gioco d’azzardo lecito’ si intendono quelli di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del regio decreto 18.6.1931 n. 773 “Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza’ ” (Allegato A, articolo 2, n. 1);

- reca la definizione dei “ luoghi sensibili ” (Allegato A, articolo 2, n. 2);

- dispone che “ per ‘nuova collocazione” di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito si intende “ la prima installazione di apparecchi da gioco oppure l’installazione di apparecchi ulteriori rispetto a quelli già detenuti lecitamente ” (Allegato A, articolo 2, n. 3);

- determina il proprio ambito di applicazione, stabilendo che le previsioni in essa contenute “ si applicano a tutte le nuove collocazioni di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, commi 6 e 7, del regio decreto n. 773 del 1931, effettuate dopo la pubblicazione sul BURL (...) ” della stessa delibera (Allegato A, articolo 3);

- determina le distanze degli apparecchi dai luoghi sensibili, disponendo che “ non è ammessa la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito in locali che si trovino entro la distanza di 500 metri dai luoghi sensibili come sopra definiti ” (Allegato A, articolo 4, comma 1) e che “ tale distanza è calcolata autonomamente dai Comuni considerando la soluzione più restrittiva tra quella che prevede un raggio di 500 metri dal baricentro del luogo sensibile, ovvero un raggio di 500 metri dall’ingresso considerato come principale ” (Allegato A, articolo 4, comma 2).

10. Prima di passare alla disamina dei motivi di appello, onde inquadrare esattamente le problematiche sottese alle articolate censure, giova richiamare la normativa in materia di contrasto alla ludopatia e i princìpi elaborati dalla giurisprudenza.

10.1. Pur non essendovi una normativa comunitaria specifica sul contrasto alla ludopatia, qualificata dall'organizzazione Mondiale della Sanità come una malattia sociale ed una vera e propria dipendenza, il Parlamento europeo ha approvato il 10 settembre 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, pur se tali interventi dovessero comprimere alcuni princìpi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867).

Invero, secondo il Parlamento europeo, il gioco d'azzardo non è un'attività economica ordinaria, dati i suoi possibili effettivi negativi per la salute e a livello sociale, quali il gioco compulsivo (le cui conseguenze e i cui costi sono difficili da stimare), la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro e la manipolazione degli incontri sportivi (cfr. anche Corte di Giustizia, sentenza 22 gennaio 2015, c 463-2013, ST AT ET TD c. Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione alla libera prestazione di servizi - giochi d’azzardo). È pertanto necessario contrastare i possibili effetti negativi del gioco d’azzardo per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi, oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità.

Parimenti, la Commissione europea nel 2014 è intervenuta sul tema con la raccomandazione 14 luglio sul gioco d’azzardo (anche se on line ), stabilendo i princìpi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli.

10.2. In ambito nazionale assume un rilievo centrale la disciplina del c.d. decreto Balduzzi, che ha attuato un intervento più organico in materia (d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito dalla l. 8 novembre 2012, n. 189), affrontando diverse tematiche.

Con riguardo ai profili sanitari, è previsto l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2).

In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.

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