Pubblicato il 27/01/2017

N. 00357/2017REG.PROV.COLL.

N. 04479/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4479 del 2006, proposto dal signor P P e proseguito dagli eredi L P, L N, M F P, M C P, G P, E P, rappresentati e difesi dagli avvocati P B e G S, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via Franco Sacchetti, 125;

contro

Comune di Cisano Bergamasco, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A D V e P V, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, lungotevere Marzio, 3;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, sede staccata di Brescia, n. 1043/2005, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2017 il consigliere G Castiglia;

Uditi per le parti gli avvocati Bernini e Pozzi su delega dell’avvocato Di Vita;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor P P era proprietario di un’area catastalmente individuata in due mappali nel Comune di Cisano Bergamasco e sottoposta alla disciplina recata dal:

a) piano regolatore approvato dalla Giunta regionale della Lombardia con deliberazione n. 40290 dell’11 dicembre 1998, che la ha inserita in una zona di espansione soggetta a pianificazione attuativa unitaria;

b) piano particolareggiato della zona di espansione di Valbonaga di sopra, adottato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 20 del 10 aprile 2002;

c) piano particolareggiato della medesima zona, approvato definitivamente dal Consiglio comunale con deliberazione n. 50 del 26 settembre 2002, che non ha accolto le osservazioni e le osservazioni presentate dal signor Pozzoni.

2. Il signor Pozzoni ha impugnato la delibera n. 50/2002 denunciando la violazione, sotto diversi profili, del principio di perequazione imposto del P.R.G. e, in particolare, dall’art. 10, comma 6, delle N.T.A., perché a suo dire il piano attuativo sarebbe per lui sfavorevole, avvantaggiando invece immotivatamente un altro operatore (la Parrocchia di San Zenone).

3. Con sentenza 20 ottobre 2005, n. 1043, il T.A.R. per la Lombardia – sezione staccata di Brescia ha respinto il ricorso, condannando il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.

4. Il signor Pozzoni ha interposto appello contro la sentenza formulando un unico, articolato motivo che ripropone le censure dedotte in primo grado, che il Tribunale regionale non avrebbe tenuto nel debito conto.

5. Scomparso l’appellante nelle more del giudizio, il processo è stato riassunto dagli eredi (i signori L N, L, M F, M C, G ed E P) con atto depositato il 15 marzo 2011.

6. Il Comune di Cisano Bergamasco si è costituito in giudizio per resistere all’appello e, con memoria depositata il 17 dicembre 2016, sostiene:

a) l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, perché il piano particolareggiato approvato con la delibera impugnata sarebbe stato sostituito da un nuovo strumento urbanistico (il P.G.T. adottato dal Consiglio comunale con la delibera n. 53 del 19 dicembre 2012 e approvato definitivamente con la delibera n. 19 del 28 giugno 2013 e con le successive delibere n. 30 e n. 31 del 13 dicembre 2013), all’entrata in vigore del quale sarebbe espressamente collegata la cessazione dell’efficacia dell’originario P.R.G.;
inoltre i piani particolareggiati, non attuati nel termine di dieci anni, sarebbero diventati inefficaci;

b) l’infondatezza nel merito, alla luce delle considerazioni svolte dal primo giudice, cui il Comune aderisce.

7. Con memoria depositata il 19 dicembre 2016, gli appellanti hanno rinnovato le doglianze proposte con il gravame.

8. Con altra memoria depositata il 27 dicembre successivo, gli appellanti hanno replicato all’eccezione di improcedibilità. Questa sarebbe infondata perché il nuovo strumento urbanistico ribadirebbe la previsione del piano particolareggiato impugnato rispetto all’area controversa, sicché la relativa previsione sarebbe puramente confermativa di quella recata dal provvedimento oggetto di impugnativa.

9. Con memoria depositata in pari data il Comune ha riproposto le sue difese.

10. All’udienza pubblica del 19 gennaio 2017, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

11. In via preliminare, il Collegio osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio.

12. L’appello è improcedibile, perché è corretta l’affermazione del Comune secondo cui, essendo venuto meno e sostituito da altro strumento urbanistico il piano particolareggiato oggetto della delibera impugnata, gli appellanti non otterrebbero alcun vantaggio da un eventuale accoglimento dell’impugnazione proposta avverso un atto non più efficace.

13. A questa tesi gli appellanti oppongono che, per quanto di interesse, il nuovo P.G.T. non si discosterebbe dalle previsioni del piano precedente, rispetto al quale si porrebbe come atto meramente confermativo.

14. Viene in questione l’art. 27, comma 1, delle N.T.A. al piano delle regole previsto dal P.G.T. del 2013, il quale recita:

“Per gli interventi in zone che sono già state oggetto di Pianificazione attuativa, o di convenzioni relative a PA vigenti, sono confermati i parametri edilizi e le norme previste dalle convenzioni stesse, o dalla norme di Piani di iniziativa pubblica o di Programmazione Integrata”.

15. La conferma da parte del P.G.T. delle previsioni del piano particolareggiato è testuale. Tuttavia, questo dato incontrovertibile non basta a rendere fondata la replica degli appellanti all’eccezione di improcedibilità mossa dal Comune, in quanto non è corretto il corollario che essi pretendono di trarne, essere cioè il P.G.T. in parte qua puramente confermativo della precedente previsione urbanistica.

16. A questo proposito, va ricordata la costante giurisprudenza elaborata in tema di atto di conferma.

17. Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1805;
sez. IV, 12 febbraio 2015, n.758;
sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 812;
sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214).

18. Nel caso di specie, la lettura integrale dell’art. 27 delle N.T.A. dimostra che - al contrario di quanto sostiene la difesa degli appellanti, che ha ribadito l’argomento nella discussione in udienza pubblica - nel dettare una organica disciplina urbanistica del proprio territorio, l’Amministrazione comunale, anche là dove ha ritenuto di confermare le scelte in precedenza operate, abbia disposto una nuova e articolata istruttoria, il cui atto conclusivo rappresenta l’esito di una rinnovata valutazione anche della situazione controversa. Infatti, i commi successivi al primo, sopra riportato, recano una disciplina che, dopo averla confermata come quadro generale, integra, specifica o deroga (si veda il comma 6) quella dei precedenti piani attuativi. Nella parte che interessa, il P.G.T. costituisce dunque un atto di conferma, per le ragioni che si sono dette;
e perciò atto che ha preso il posto di quello impugnato in primo grado e che, per essere dotato di una propria e autonoma efficacia lesiva, avrebbe richiesto una separata impugnazione, la mancanza della quale rende l’appello improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l'interesse del ricorrente dall'annullamento dell'atto impugnato, sostituito dal nuovo provvedimento, a quest'ultimo (cfr. in termini Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2004, n. 731, con ampio apparato di precedenti).

19. Diversamente da quanto sostengono gli appellanti, questa conclusione non può essere contrastata sulla base della nota giurisprudenza che, partendo dalla premessa che i piani particolareggiati attuativi dei piani regolatori generali hanno efficacia decennale, con esclusione degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso destinati a essere applicati a tempo indeterminato anche in presenza di uno strumento urbanistico generale, trae la conseguenza che, in considerazione della stabilità delle previsioni del piano attuativo, le prescrizioni urbanistiche relative rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua scadenza (gli appellanti citano Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2009, n. 6568;
ivi riferimenti ulteriori). E ciò, sia perché quella giurisprudenza nasce in relazione al ben diverso quesito del se la scadenza del termine decennale trasformi o no le aree considerate in “zone bianche”, sia perché nel caso in questione non di scadenza del piano attuativo si tratta, ma della sua sostituzione ad opera di un diverso e rinnovato strumento urbanistico.

20. Dalle considerazioni che precedono discende che - come anticipato - l’appello è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

21. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: fra le tante, per le affermazioni più risalenti, cfr. Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

22. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

23. Considerato le circostanze che hanno determinato l’esito della controversia, le spese del presente grado possono essere compensate fra le parti.