Pubblicato il 19/07/2021

N. 05392/2021REG.PROV.COLL.

N. 02351/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2351 del 2020, proposto dalla società Anca s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato A V, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A B in Roma, via Taranto, n. 18;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, la Guardia di finanza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Salerno, sezione prima, n. 231 dell’11 febbraio 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze, dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021 il consigliere E L;

Udito per la parte appellante l’avvocato A V il quale partecipa alla discussione orale ai sensi dell'art. 25 d. l. n. 137 del 2020, convertito in l. n. 176 del 18 dicembre 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio consiste nella determinazione dirigenziale della Agenzia delle dogane e dei monopoli prot. n. 10197 del 14 novembre 2018 recante la revoca, nei confronti della ditta Anca s.n.c., della concessione relativa alla rivendita speciale di generi di monopolio n. 27 (e della annessa ricevitoria del gioco del lotto n. SA0309-NA1812) ubicata nel comune di Cava de’ Tirreni, presso la locale stazione Ferroviaria.

1.1. In punto di fatto, risulta che l’Amministrazione, a seguito di verifica eseguita il 13 marzo 2018 prot. n. 17925, ha contestato alla società Anca s.n.c., con nota prot. n. 19253 del 19 marzo 2018, la circostanza che la rivendita non avesse l’accesso esclusivamente dalla stazione, bensì dalla via pubblica, diversamente da quanto imposto dalla disciplina di settore e in particolare dall’art. 4, comma 2 del d.m. n. 38 del 2013.

1.2. Anche la nota dell’Amministrazione prot. n. 34106 dell’8 maggio 2018 ha evidenziato in modo chiaro lo stato dei luoghi rilevando che “l’unico accesso utilizzabile dall'utenza per fruire dei vari servizi offerti dalla società di che trattasi, era quello antistante piazza De Marinis” mentre l’accesso dai binari risultava essere chiuso e dai rilievi fotografici della relazione di servizio della Guardia di Finanza, contrariamente a quanto assentito dalla società concessionaria, non si evinceva l’esistenza di lavori in corso.

1.3. Peraltro, nell’ambito del contraddittorio procedimentale che ha preceduto il provvedimento gravato, la società ha manifestato, con controdeduzioni del 13 e del 20 aprile 2018 nonché del 23 maggio 2018, l’intenzione di ottemperare a quanto intimato dall’Amministrazione relativamente alla chiusura dell’accesso e ha precisato che lo spostamento del punto vendita di generi di monopoli nella saletta superiore con accesso dalla via pubblica era dipeso dai lavori imposti dalle Ferrovie dello Stato.

1.4. Con ulteriore nota della società pervenuta all’Amministrazione il 28 agosto 2018 veniva comunicato che i lavori avrebbero avuto inizio il 6 settembre 2018 e termine il 16 settembre 2018;
effettivamente è pervenuta all’Amministrazione la comunicazione del legale di fiducia dell’appellante, assunta agli atti con prot. 70701 del 18 settembre 2018, di ultimazione dei lavori.

1.5. Dai verbali di sopralluogo del 12 ottobre 2018 e del 24 ottobre 2018, è tuttavia emersa in modo inequivocabile la sussistenza di una scala interna che mette in comunicazione attraverso una porta il locale a cui si accede dai binari (sede originaria della rivendita) con il locale adibito a bar che preserva l’accesso sulla pubblica viabilità e già adibito, senza autorizzazione, alla vendita dei generi di monopoli.

1.6. Anche dagli ulteriori rilievi fotografici allegati alla diffida del 2 novembre 2018 è risultata l’esistenza di un vano-porta che collega i citati locali, per cui non è assicurata dalla concessionaria l’esclusività dell’accesso dalla struttura ospitante, nonostante il notevole lasso di tempo trascorso dalla originaria contestazione dell’inidoneità del locale per l’accesso sulla pubblica via.

2. La ditta Anca ha proposto ricorso al T.a.r., articolando cinque autonomi motivi.

3. Con la impugnata sentenza, il T.a.r. per la Campania, sez. I, n. 231 dell’11 febbraio 2020 ha respinto con dovizia di argomenti tutti i motivi ed ha compensato le spese di lite.

4. La ditta Anca ha proposto appello avverso la suindicata sentenza e ha sollevato cinque mezzi di gravame, riproponendo, infine, i seguenti originari motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 97 Cost., degli artt. 1, 7 e seguenti della l. n. 241 del 1990 dell’art. 94 del d.P.R. n. 1074 del 1958;
eccesso di potere per difetto di proporzionalità.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 101, 113 Cost., dell’art. 34 della l. n. 1293 del 1957, eccesso di potere per travisamento, abnormità, violazione del principio di tipicità, sviamento.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 22, 34 della l. n. 1293 del 1957, eccesso di potere per abnormità, irragionevolezza, difetto di proporzionalità, ingiustizia manifesta.

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7 10 l. n. 241 del 1990, dell’art. 34 della l. n. 1293 del 1957, dell’art. 94 del d.P.R. n. 1074 del 1958, eccesso di potere per travisamento, carenza assoluta di istruttoria e motivazione.

V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 34 della l. n. 1293 del 1957, dell’art. 94 d.P.R. n. 1074 del 1958, dell’art. 4 del d.m. del Ministero dell’economia e delle finanze n. 38 del 2013, eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

5. Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle dogane e dei monopoli per resistere e ha depositato memoria in data 14 maggio 2020.

6. Con ordinanza n. 2910 del 25 maggio 2020 è stata accolta l’istanza cautelare ai soli fini della fissazione della pubblica udienza ex art. 55, comma 10, c.p.a.

7. La ditta Anca ha prodotto memoria difensiva in data 14 aprile 2021;
l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha depositato note di udienza in data 18 maggio 2021.

8. Preliminarmente il Collegio rileva che a seguito dell’appello e della sostanziale riproposizione, da parte dell’appellante, dei motivi assorbiti dall’impugnata sentenza, è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado;

Il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le censure nuove dell’appellato, proposte per la prima volta in questa sede in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a.;
pertanto, per comodità espositiva, saranno prese in esame direttamente le censure poste a sostegno del ricorso proposto in prime cure ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, n. 1130 del 2016;
sez. V, n. 5865 del 2015;
sez. V, n. 5868 del 2015).

9. Con un primo motivo la ricorrente si duole del fatto che l’Amministrazione abbia basato l’avvio del procedimento sulla presenza di un unico ingresso alla rivendita mentre il provvedimento di revoca sarebbe motivato con altre circostanze, ovvero con il ripristino dell’accesso dalla banchina, la presenza di una scala e di un muro divisore con un vano porta che collegherebbe alla rivendita il soprastante locale bar.

Inoltre, nell’ambito del contraddittorio procedimentale, la ditta Anca si sarebbe adoperata per proporre una soluzione progettuale, a cui l’amministrazione non avrebbe dato riscontro.

9.1. Il motivo è infondato.

La rivendita in questione rientra nella categoria delle rivendite speciali istituite ai sensi dell’art. 22 della l. n. 1293 del 1957 per soddisfare esigenze di pubblico servizio nei luoghi di ubicazione previsti dall’art. 53 del d.P.R. n. 1074 del 1958, tra cui vi sono anche le stazioni ferroviarie nell’ambito delle quali viene offerto un servizio all’utenza ferroviaria, che tuttavia non deve estendersi alla utenza generale della zona circostante per non interferire con la rete ordinaria delle rivendite di generi di monopolio.

Invero, riguardo alle rivendite speciali la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha sempre sottolineato la eccezionalità della loro istituzione e il carattere di sussidiarietà rispetto all’istituzione delle rivendite ordinarie o alla concessione del patentino ( ex plurimis , Sez. IV, n. 2599 del 29 marzo 2021, n. 3424 del 7 luglio 2014, n. 1327 del 2 marzo 2011, n. 122 del 12 gennaio 2011).

Inoltre, è stato posto in evidenza che l’articolata normativa che disciplina la materia dell’istituzione delle rivendite di generi di monopolio mira ad assicurare la razionale distribuzione della vendita sul territorio, al fine di garantire un ragionevole equilibrio tra la protezione di interessi economici connessi alla liberalizzazione del mercato e la protezione della tutela della salute, che sarebbe messa in pericolo da un’offerta sproporzionata rispetto alla domanda. Le norme in discorso si presentano come norme speciali, coerenti con i valori protetti dal sistema (Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1427).

Pertanto, in relazione a tale ratio della disciplina in materia di rivendite speciali, il provvedimento di revoca impugnato risulta essere stato emanato in conformità con i presupposti normativi ivi previsti.

Come risulta dalle sopra indicate note inviate dall’Amministrazione, con le quali è stato dato conto dei rilievi effettuati da parte della stessa e delle controdeduzioni dell’appellante rese nell’ambito del contraddittorio procedimentale, la revoca della rivendita speciale dei generi di monopolio è avvenuta a seguito dell’accertamento dello stato dei luoghi e delle reiterate inadempienze della concessionaria, riscontrate puntualmente dall’Amministrazione: è stato assodato che, nel caso in esame, non è stata garantita l’esclusività dell’accesso dalla struttura ospitante, ossia dalla stazione ferroviaria, a causa di un collegamento tra due accessi (quello alla strada pubblica e quello dalla stazione ferroviaria), facendo venire meno, in tal modo, il carattere di esclusività del servizio a favore della utenza della stazione ferroviaria.

Pertanto, il provvedimento è stato legittimamente emesso sulla base dell’accertamento dello stato dei luoghi, peraltro non smentito dall’appellante, e a seguito di una corretta partecipazione procedimentale del privato.

10. Il secondo e il terzo motivo possono essere esaminati congiuntamente per la loro connessione trattando di aspetti relativi alla idoneità della misura sanzionatoria irrogata.

L’appellante lamenta che nel provvedimento impugnato non sarebbe stato indicato a quale delle dieci ipotesi dell’art. 34 della l. n. 1293 del 1957 dovrebbe essere ricondotta la fattispecie in esame.

In particolare, non si sarebbero realizzate le tre o le quattro trasgressioni della stessa indole nel periodo temporale di un biennio, che, ai sensi dei punti 9 e 10 dell’art. 34 citato, configurano le violazioni come “abituale” o “ persistente” , tali per cui deve essere irrogata la sanzione della revoca della concessione.

Inoltre, anziché emanare il provvedimento di revoca sarebbe stato sufficiente ordinare la chiusura del vano-porta nel muro divisorio realizzato per impedire la comunicazione tra la rivendita e il bar soprastante.

10.1. I motivi sono infondati.

Invero, ai sensi dell’art. 34 della l. n. 1293 del 1957, la revoca della concessione può essere irrogata in presenza di (come verificatosi nel caso di specie) accertate gravi inadempienze in capo al concessionario che facciano venire meno il rapporto fiduciario originariamente instauratosi con l’amministrazione.

L’organizzazione dei servi di distribuzione e di vendita dei generi di monopolio è, infatti, accompagnata, ai sensi dell’art. 34 della legge n. 1293 del 22 dicembre 1957, da un regime improntato ad una particolare severità e il concessionario è investito di specifiche responsabilità sicché ogni fatto costituente violazione del dovere di “fedeltà commerciale” può ben dare luogo, una volta accertata l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto, alla irrogazione della massima sanzione disciplinare costituita dalla revoca della licenza di rivendita dei generi di monopolio.

Alla luce di tale criterio, in relazione alla necessità che il rapporto fiduciario persista durante tutto il rapporto, nessun rilievo ha la circostanza per cui il titolo era stato momentaneamente sospeso (per la realizzazione dei lavori) al momento della irrogazione della revoca giacché la sospensione ha riguardato un assetto momentaneo del rapporto tra amministrazione e privato, laddove la revoca è stata originata dal venire meno delle condizioni a cui il rapporto concessorio è condizionato e che devono persistere nel tempo.

11. Con il quarto motivo la ricorrente ha dedotto che il provvedimento sarebbe affetto da carenza assoluta di motivazione poiché non risulterebbe specificata la ragione in base alla quale la separazione dei due esercizi non sarebbe sufficiente ad assicurare l’osservanza delle disposizioni in materia di rivendite speciali.

Con il quinto motivo, connesso rispetto al quarto, la ricorrente ha lamentato che l’Amministrazione non avrebbe motivato in ordine al fatto che ha ritenuto non essere stata realizzata la seconda condizione prevista per le rivendite speciali dall’art. 4, comma 2, del d.m. n. 38 del 2013, ossia il non avere ingressi diretti e autonomi sulla pubblica via.

11.1. I motivi sono entrambi infondati poiché dalla piana lettura del provvedimento gravato e degli atti presupposti, integralmente ivi richiamati, si rileva in modo chiaro la motivazione a fondamento della revoca: l’Amministrazione ha accertato l’esistenza di una scala interna che “mette in comunicazione, attraverso una porta, il locale cui si accede dai binari (sede originaria della rivendita) con il locale adibito a bar…” cosicché “l’esistenza di un vano porta che collega i suddetti locali non assicura l’esclusività dell’accesso dalla struttura ospitante” .

Non vi è pertanto dubbio sulla motivazione del provvedimento nel quale è palese la esplicitazione della ragione per la quale è stata ritenuta insufficiente la presenza del vano-porta a garantire la realizzazione della seconda condizione prevista dall’art. 4, comma 2, del d.m. n. 38 del 2013.

12. In relazione alle suindicate ragioni, l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del giudizio seguono, come di regola, il criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.