Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2024-05-17, n. 202404430

Pubblicato il 17/05/2024

N. 04430/2024REG.PROV.COLL.

N. 02723/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2723 del 2019, proposto da
CO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Camporesi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
IS Lucenti, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandra Giorgia Vittadini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ugo Luca Savio De Luca in Roma, via F. Rosazza 32;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Gallonetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tuina Zhao s.n.c. di Li NG & C., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Prima, n. 02453/2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2023 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati De Luca, in dichiarata delega dell'avvocato Camporesi, e Forloni, in delega dell'avvocato Gallonetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Confederazione nazionale delle imprese operanti nel settore dell’estetica e dell’immagine – CO e le sig.re LI PP e IS Lucenti, nella propria qualità di estetiste, impugnavano innanzi al T.a.r. della Lombardia la deliberazione n. X/7658 della Giunta regionale dell’8 gennaio 2018 nonché il regolamento -che con tale delibera era stato approvato e pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione in data 12 gennaio 2018- recante norme in tema di “Requisiti igienico sanitari, di sicurezza e di decoro urbano per lo svolgimento dell'attività dei centri di massaggi di esclusivo benessere” , in uno a tutti gli atti presupposti e consequenziali (in particolare il parere della IV Commissione consiliare della Regione del 18 luglio 2017).

2. L’associazione ricorrente agiva nella veste di “associazione di categoria, senza scopo di lucro” avente quale scopo statutario la “rappresentanza, la tutela e lo sviluppo di tutte le imprese operanti nel settore dell’estetica e dell’immagine (…) nei rapporti con le istituzioni pubbliche e private, la pubblica amministrazione, le organizzazioni politiche, economiche e sociali a livello nazionale, europeo, internazionale ed a tutti i livelli territoriali” nonché “lo svolgimento di corsi di aggiornamento professionale e di lezioni nel settore specifico, eventualmente istituendo e gestendo scuole di estetica” . L’associazione deduceva, inoltre, di tenere l’Albo nazionale degli estetisti iscritti a CO e di avere “oltre 14.000 iscritti e numerosissimi associati in Lombardia” .

2.1. A sostegno del gravame, le ricorrenti deducevano due motivi di diritto con cui essenzialmente lamentavano:

- l’illegittimità della delibera di Giunta e del regolamento nonché “irragionevolezza, contraddittorietà, violazione del principio di uguaglianza, discriminazione, abuso e/o eccesso di potere, travisamento, errore di fatto e/o di diritto ”, poiché il regolamento, nel dettare le norme conformanti le attività dei “centri massaggi di esclusivo benessere” , avrebbe attuato disposizioni normative regionali (in particolare, la l.r. 2/2005 in tema di discipline bionaturali e l’art. 4- bis l.r. 3/12) funzionali a conformare una “professione” , in violazione della ripartizione di competenze cristallizzata all’art. 117, comma 3, Cost., in forza della quale la individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e ordinamenti e l'istituzione di nuovi albi, è riservata allo Stato; di qui anche la violazione della legge 4 gennaio 1990, n. 1 ( Disciplina dell’attività di estetista ), con cui si sottopone a riserva normativa l’attività di estetista, in funzione della tutela dell’utente, e la correlata “violazione del diritto alla salute (art. 32 Cost.)” nonché “della libertà di impresa di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.)” ;

- la violazione della legge n.1/1990, abuso e/o eccesso di potere, discriminazione fra la professione di estetista e quella esercitata nei centri di massaggio di esclusivo benessere, in quanto il regolamento impugnato, oltre a recare prescrizioni analoghe a quelle connotanti l’attività degli estetisti, con conseguente lesione delle posizioni soggettive di questi ultimi, consentiva l'utilizzo di prodotti cosmetici e impianti nei predetti centri per massaggi, violando anche sotto tale profilo la riserva di attività contemplata dalla l. n. 1/90, in forza della quale sarebbe, invece, attribuito ai soli estetisti l’utilizzo professionale (per finalità estetiche) di prodotti cosmetici e impianti elettromeccanici, e lo stesso art. 4- bis l.r. 3/12.

2.2. Le ricorrenti prospettavano, altresì, l’illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117 della Costituzione della legge regionale n. 2/2005, dell'art. 16, comma 1 della legge regionale n. 22/2017, dell’art. 4- bis della l.r. 3/12 e per quanto occorrer possa dell'art. 16 della l.r. n. 14/2016.

3. Con la sentenza in epigrafe, pronunciata nella resistenza della Regione Lombardia, il Tribunale amministrativo, ritenuta la legittimazione ad agire dell’associazione ricorrente (in quanto titolare di una posizione sostanziale collettiva differenziata e qualificata, ex se riferibile alla categoria degli estetisti, composta da soggetti professionalmente abilitati all’espletamento di una attività sottoposta a “riserva” normativa, per modo che la potestà regolamentare – e le norme legislative regionali presupposte – oggetto di censura afferiscono alle finalità statutarie della associazione, secondo i principi sulla legittimazione ad agire delle associazioni rappresentative di interessi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 9 del 2 novembre 2015) e rilevato, per converso, il difetto di legittimazione attiva di una delle due estetiste, non operante nel territorio regionale, ha in parte dichiarato inammissibile (per carenza di interesse ad agire) e per il resto respinto per infondatezza il ricorso proposto da CO e dalla sig.ra Lucenti.

3.1. In particolare la sentenza, premesso che nel caso di specie oggetto di impugnazione è, sostanzialmente, il regolamento n. 1/18 della Regione Lombardia e rimarcata la piena vigenza dell’art. 4-bis della l.r. 3/12, introdotto dall’art. 16 della l.r. 14/2016, in attuazione del quale quel regolamento è stato adottato, ha ritenuto innanzitutto assente nella fattispecie - “quanto meno in relazione al nucleo fondante delle doglianze relative alla illegittimità derivata del regolamento, in quanto attuativo di norme regionali asseritamente incostituzionali” - la lesione attuale e concreta arrecata all’interesse di gruppo degli estetisti (entificato in CO) e - a fortiori - a quello della singola estetista ricorrente. Al riguardo ha osservato che il regolamento n. 1/2018, in attuazione della delega legislativa, provvede semplicemente a dettare regole igienico-sanitarie e di decoro urbano, in relazione a una attività – quella dei centri di massaggi per esclusivo benessere- che, in quanto non implicante trattamenti di natura estetica, non impinge nelle restrizioni e nelle limitazioni normative tipiche di un regime di “riserva” (connotante, per contro, l’attività di estetista) e che, pertanto, al pari di tutte le attività non altrimenti “normate”, rimarrebbe liberamente esercitabile.

3.2. La sentenza ha poi ritenuto ammissibile ma infondata la censura articolata col secondo motivo di gravame, volta alla emersione di vizi propri del regolamento n. 1/2018 nella parte in cui, consentendo ai predetti centri di benessere, l’utilizzo di “cosmetici” e “impianti tecnologici” , invaderebbe ex se la “riserva di attività” in favore degli estetisti. Ha, infatti, escluso che le previsioni regolamentari oggetto di impugnazione incidano sull’attività riservata dalla legge agli estetisti.

4. Di tali statuizioni le odierne appellanti domandano la riforma deducendone l’erroneità con due motivi di impugnazione così rubricati:

1) Error in iudicando. Sussistenza dell’interesse ad agire delle odierne appellanti. Primo motivo proposto in primo grado. Illegittimità. Violazione della L. 1/1190. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione della L. 241/90 e successive modifiche e integrazioni. Violazione del Regolamento delle Estetiste Lombardia n. 5/2016. Contraddittorietà. Contraddittorietà e/o erroneità della motivazione. Errore in fatto e in diritto;

2) Error in iudicando. Carenza e/o erroneità d’istruttoria e di motivazione. Mancata valutazione in fatto e in diritto. Illegittimità. Violazione della L. 1/1190 e dell’art. 117 della Costituzione. Violazione della L. 241/90 e successive modifiche e integrazioni. Violazione del Regolamento delle Estetiste Lombardia n. 5/2016. Contraddittorietà. Sussistenza dell’interesse al ricorso sul secondo motivo di impugnazione .

4.1. Si è costituita la Regione Lombardia, insistendo per il rigetto dell’appello.

4.2. All’esito della camera di consiglio del 13 giugno 2019 l’istanza cautelare è stata respinta per difetto dei presupposti di boni iuris e periculum in mora .

4.3. All’udienza del 23 novembre 2023, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo le appellanti contestano le statuizioni della sentenza che hanno ritenuto inammissibile per carenza di interesse il primo mezzo e la correlata richiesta di rimessione alla Corte costituzionale della questione di