Pubblicato il 07/11/2023

N. 09585/2023REG.PROV.COLL.

N. 08085/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8085 del 2017, proposto da L P, M F, G R, L F, G R, T F, A C, E C, P B, P N, Riccardo Corra', M V, rappresentati e difesi dagli avvocati P M G, D P, con domicilio eletto presso lo studio P M G in Roma, via P. Mercuri n. 8;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M B, A I, N O, Nicolo' Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio Nicolo' Paoletti in Roma, via Barnaba Tortolini n. 34;
Città Metropolitana di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan, Fabio Francario, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Francario in Roma, piazza Paganica n. 13;
Massimo B, Marco M, rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Ettore Verino, Franco Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Mario Ettore Verino in Roma, via Giovanni Amendola 46;
Alessio Tabacco, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 286/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia, della Città Metropolitana di Venezia, di Massimo B e di Marco M;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2023 il Cons. G R e uditi per le parti gli avvocati Paoletti Natalia, in dichiarata delega dell'Avv. Paoletti Niccolò, Francario e Zambelli;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Venezia, con deliberazioni consiliari n. 30 del 23.03.2009 e n. 121 del 12.10.2009, poi integrate dalla deliberazione n. 137 del 9.11.2009, modificava il regolamento comunale di attuazione della L.R. n. 63/93 sui servizi di trasporto di persone non di linea nelle acque di navigazione interna. Le citate deliberazioni consiliari introducevano altresì alcune modifiche al regolamento con riguardo, in particolare, al numero dei natanti cioè al contingente numerico da adibire al servizio di taxi acqueo, nonché con riguardo alle modalità di svolgimento/acquisizione e di turnazione del servizio di taxi acqueo (in particolare, deliberazione n. 30 del 2009).

2. Ritenendo illegittime le modifiche del regolamento comunale, in particolare quella inerente l’aumento del contingente delle licenze per il servizio di taxi acqueo, alcuni operatori dei servizi pubblici non di linea di trasporto di persone, titolari nel Comune di Venezia sia di licenza di taxi acqueo sia di autorizzazione al noleggio con conducente, con ricorso n. 301/2010 innanzi al TAR Veneto, impugnavano le menzionate deliberazioni consiliari.

3. Nel contempo, con deliberazioni 103 e 104 del 14.12.2010 il Consiglio Provinciale approvava, con proprie ulteriori variazioni e integrazioni, le modifiche regolamentari approvate dal Comune con le deliberazioni nn. 30, 121 e 137 del 2009. Quindi, il Comune di Venezia, con deliberazione n. 21 del 27.01.2011 della Giunta comunale, indiceva il concorso pubblico per il rilascio di 25 nuove licenze per il servizio di taxi acqueo. Tutti questi ulteriori atti venivano impugnati dinanzi al TAR con ricorso per motivi aggiunti.

4. Il TAR Veneto, con sentenza n. 461 del 29 marzo 2012, respingeva il ricorso. La sentenza veniva impugnata innanzi al Consiglio di Stato.

5. Con sentenza n. 6190 del 23 dicembre 2013 il Consiglio di Stato riformava in parte la sentenza impugnata.

6. Gli odierni appellanti invitavano il Comune di Venezia a revocare le 25 licenze di taxi acqueo che, nelle more del deposito della sentenza n. 6190 del 23 dicembre 2013, erano state rilasciate.

7. Con la deliberazione n. 26 del 14 aprile 2014 il Comune riteneva che fosse sufficiente “ integrare le motivazioni relative all’aumento del contingente delle unità adibite al servizio taxi acqueo … riportate nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 121/2009, con le considerazioni riportate in premessa …” e, quindi, confermava la proposta di modifica del Regolamento attuativo della L.R. n. 63/1993.

8. Il Comune trasmetteva il proprio provvedimento alla Provincia di Venezia, che riteneva di non approvare le modifiche al Regolamento, riportate nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 121/2009 e poi confermate dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 14.04.2014.

9. La Provincia di Venezia evidenziava la carenza di istruttoria, l’inadeguatezza degli argomenti e delle ragioni esposte nonché la loro contraddittorietà. Tale decisione veniva impugnata dal Comune di Venezia innanzi al TAR Veneto.

10. Nel 2015 il Comune, dopo un accordo con la Provincia, con la deliberazione n. 62 del 16 aprile 2015 del Commissario Straordinario, adottata con i poteri del Consiglio Comunale, disponeva “ in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6190/2013, di confermare l’integrazione delle motivazioni relative all’aumento del contingente delle unità adibite al servizio di taxi acqueo di cui alla modifica dell’art. 10 del Regolamento comunale attuativo della legge regionale n. 63 del 1993, riportate della deliberazione del Consiglio Comunale n. 121/2009, con quanto deliberato con provvedimento consiliare n. 26 del 16 aprile 2014, ulteriormente integrate secondo quanto in premessa, in adempimento a quanto previsto dall’art. 3 del protocollo d’intesa citato nella stessa ”.

11. La Provincia di Venezia, ricevuta la deliberazione commissariale n. 62 del 16 aprile 2015, approvava le modifiche al Regolamento comunale attuativo della L.R. n. 63/1993, confermate ed integrate con la deliberazione n. 62/2015 del Commissario Straordinario del Comune di Venezia.

12. Gli odierni appellanti impugnavano innanzi al TAR Veneto i nuovi provvedimenti adottati.

13. Il TAR, con sentenza n. 286/2017:

a) accoglieva l’eccezione di uno dei controinteressati, dichiarando il difetto di legittimazione attiva di G R, M V, E C, M F, G R, P B, P N, A C, T F, L F;

b) nel merito respingeva il ricorso.

14. Di tale sentenza, asseritamente ingiusta e illegittima, L P, M F, G R, L F, G R, T F, A C, E C, P B, P N, Riccardo Corra', M V, hanno chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello alla stregua dei seguenti motivi così rubricati: “I. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI DICHIARA IL DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE ATTIVA DI GIANLUCA ROGANTE, MATTEO VITTURI, EROS CANELLA, MANUEL FABRIS, GUERRINO ROGANTE, PIERANGELO BELLATI, PAOLO NOCERA, ANDREA CASSON, TOMAS FABRIS, LORIS FABRIS;
II. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI RESPINGE IL PRIMO MOTIVO DI RICORSO - Error in iudicando;
violazione dei principi generali in tema di annullamento e riedizione dell’atto amministrativo;
erronea e/o carente motivazione in punto di violazione del giudicato, eccesso di potere e sviamento;
III. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI RESPINGE IL SECONDO MOTIVO DI RICORSO – Travisamento in fatto e in diritto dei motivi dedotti;
erronea motivazione;
IV. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI RESPINGE IL TERZO MOTIVO DI RICORSO - Travisamento in fatto e in diritto dei motivi dedotti;
erronea motivazione”.

15. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Comune di Venezia, la Città Metropolitana di Venezia, i signori Marco M e Massimo B.

16. Alla udienza pubblica del 13 aprile 2023 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

17. Le argomentazioni degli appellanti necessitano di una sintesi al fine di inquadrare le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

18. Con il primo motivo gli appellanti argomentano come segue.

18.1. Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione attiva di G R, M V, E C, M F, G R, P B, P N, A C, T F, L F in quanto essi “ non hanno dimostrato la titolarità di alcuna posizione soggettiva differenziata in ordine ai provvedimenti impugnati ”. Tale assunto sarebbe erroneo poiché sussisterebbe la legittimazione attiva dei noleggiatori di imbarcazioni per trasporto persone, che hanno interesse a contrastare le nuove licenze di taxi, oggetto degli atti impugnati in primo grado.

19. Con il secondo motivo gli appellanti argomentano come segue.

19.1. Il TAR avrebbe erroneamente ritenuto di accedere alla tesi delle Amministrazioni appellate, le quali hanno asserito che l’annullamento degli atti disposto con la sentenza n. 6190/2013 del Consiglio di Stato fosse parziale, ritenendo sufficiente integrare quella sola parte della motivazione della deliberazione n. 121/2009 del Consiglio Comunale relativa alla verifica e al rispetto dei criteri fissati dai commi 4 e 5 dell’art. 12 della L.R. n. 63/1993. Secondo gli appellanti, invece, il Consiglio di Stato avrebbe annullato in toto gli atti impugnati.

20. Con il terzo motivo gli appellanti argomentano come segue.

20.1. Il TAR ha affermato che le misure adottate nel corso degli anni dalle Amministrazioni resistenti avrebbero contribuito a calmierare il traffico acqueo con la conseguenza che le 25 nuove licenze non hanno inciso sul moto ondoso. Gli appellanti affermano di aver allegato ai documenti la relazione dell’Ing. B da cui sarebbe emersa la carenza tecnica delle valutazioni contenute nella deliberazione impugnata in primo grado. Tali risultanze tecniche non sarebbero state mai confutate, e anzi, le Amministrazioni appellate si sarebbero soffermate esclusivamente sul traffico acqueo nel solo Canal Grande, senza analizzare l’intera Laguna, come invece prescritto dal comma 5 dell’art. 12 della L.R. n. 63/1993. La tesi sostenuta dal Comune, condivisa dal TAR, è che i sistemi di monitoraggio avrebbero concretamente comportato e realizzato la riduzione della velocità, apportando una sicura e importante mitigazione al moto ondoso, e ciò sul presupposto che la velocità sarebbe l’unico elemento rilevante per la generazione di moto ondoso;
resterebbe dunque giustificato l’aumento di 25 unità dei taxi, in quanto il moto ondoso generato da tali ulteriori natanti risulterebbe comunque compensato con la riduzione di moto ondoso per effetto del monitoraggio della velocità.

20.2. La tesi, tuttavia, sarebbe fondata su presupposti tecnicamente erronei. Gli unici elementi certi per garantire una riduzione del moto ondoso e una maggiore tutela ambientale sarebbero la riduzione dei limiti di velocità e del numero delle imbarcazioni complessivamente circolanti all’interno della città storica di Venezia. Le argomentazioni e le cifre utilizzate dal Comune per giustificare la correttezza del suo operato, cioè che l’aumento delle licenze non determinerebbe un aumento del moto ondoso sarebbero prive di riscontri. In particolare, il Comune di Venezia asserisce che l’incremento dell’11% dei taxi circolanti possa essere ridotto del 30% se riferita alle sole unità effettivamente impiegate in servizio di taxi acqueo tenuto conto dei giorni di effettivo servizio in turno. La citata riduzione del 30% non sarebbe possibile in quanto lo stesso Comune di Venezia, con provvedimenti del 2011 e del 2012 ancora efficaci, ha dato la possibilità di svolgere il servizio taxi anche al di fuori del turno obbligatorio. Tutto ciò implicherebbe che le unità in questione possono essere presenti ed operare all’interno della città storica di Venezia per un numero di ore e di giornate superiore a quanto previsto dalla semplice turnazione di taxi. L’ulteriore argomento utilizzato dal Comune per ridimensionare l’aumento del moto ondoso è fondato sull’assunto che l’aumento dei natanti sarebbe di sole 8 unità perché le 17 licenze di taxi riservate ai gondolieri sono state ritirate nel 2007. Anche tale affermazione sarebbe infondata in quanto le 17 licenze del Comune di Venezia non sarebbero state mai rilasciate ai gondolieri. Tutte le analisi compiute sulla situazione del moto ondoso e dei natanti che lo generano non hanno mai tenuto conto di queste 17 licenze perché non hanno mai incrementato il numero delle unità di taxi in circolazione. Pertanto, l’assegnazione delle 25 nuove licenze di taxi, avrebbe costituito un effettivo incremento rispetto alla situazione esistente nel 2009.

20.3. Il Comune di Venezia ha utilizzato gli approfondimenti contenuti nella relazione PG 2015/75800 del 19.02.2015. Tale relazione, invece che riguardare l’intero ambito lagunare e quindi anche la città di Venezia, come prescritto dai commi 4 e 5 dell’art. 12 della L.R. n. 63/1993, si limita a esaminare solo una parte del Canal Grande (zona di Rialto dove sono stati eseguiti i monitoraggi);
ciò sul presupposto che il Canal Grande possa essere rappresentativo dell’insieme di tutti i canali lagunari. Un’analisi limitata a una parte del Canal Grande non potrebbe avere alcuna attendibilità per valutare gli effetti del moto ondoso in tutti i canali più piccoli, che secondo le prescrizioni normative avrebbero dovuto essere oggetto di monitoraggio.

20.4. Gli appellanti contestano le risultanze dei monitoraggi atteso che i dati raccolti partono dalla fine del 2013, cioè in un periodo in cui tutte le 25 nuove licenze erano già in servizio e il Comune aveva imposto i divieti di transito proprio nel Canal Grande.

20.5. In definitiva, non sarebbe stata compiuta alcuna valutazione secondo le prescrizioni del comma 5 dell’art. 12 della L.R. n. 63/1993, essendo stata esaminata esclusivamente la situazione di una parte limitata del Canal Grande.

21. Con il quarto motivo gli appellanti argomentano come segue.

21.1. Il TAR, nel riportare alcuni passaggi della deliberazione n. 26/2014, non avrebbe adeguatamente approfondito la circostanza secondo cui, nell’ iter di adozione della stessa, non sarebbe stato valutato il parere contrario espresso dalla competente Commissione consultiva comunale nella seduta del 13 marzo 2014.

22. Le censure degli appellanti, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità proposte dai controinteressati Marco M e Massimo B (memorie depositate in data 10 marzo 2023) essendo il ricorso infondato nel merito.

23. Il primo motivo è infondato. Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti G R, M V, E C, M F, G R, P B, P N, A C, T F, L F, Simone Piccolo, Alessandro Tassan, “ i quali non hanno dimostrato la titolarità di alcuna posizione soggettiva differenziata in ordine ai provvedimenti impugnati” . Ha comunque ritenuto che residuasse la legittimazione dei ricorrenti P e C, che era stata riconosciuta dal Consiglio di Stato con la sentenza 6190/2013.

23.1. La statuizione del TAR è corretta dato che la legittimazione e l'interesse al ricorso trovano giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non è preordinata ad assicurare la generale legittimità dell'operato pubblico, bensì a tutelare la posizione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell'esercizio dell'azione autoritativa oggetto di censura, dimostrazione di cui non è dato rinvenire traccia. La circostanza segnalata dal Comune di Venezia (pagina 10 della memoria depositata il 10 marzo 2023 che richiama i documenti 1 e 2 prodotti dai controinteressati signori B e M), che il sig. P abbia nel frattempo ceduto la propria autorizzazione al noleggio, non è rilevante tenuto conto che, pur essendo scontato che l’interesse al ricorso in quanto condizione dell'azione debba sussistere sia al momento della proposizione del gravame, sia al momento della decisione, l’inutilità di una pronuncia di merito sulla domanda articolata dalla parte può affermarsi solo all'esito di una indagine condotta con il massimo rigore, onde evitare che la declaratoria in oggetto si risolva in un’ipotesi di denegata giustizia e quindi nella violazione di un diritto costituzionalmente garantito. In questo caso, in capo al sig. P permane un interesse alla pronuncia e, comunque, residuando sicuramente la legittimazione e l’interesse del ricorrente C, il ricorso deve essere esaminato nel merito.

24. Il secondo motivo di appello è infondato.

24.1. La sentenza del Consiglio di Stato n. 6190/2013 era di accoglimento parziale. Alla sentenza doveva necessariamente seguire una riedizione del potere da parte dell’amministrazione.

24.2. Per la delimitazione dell'ambito dell’effetto conformativo del giudicato occorre avere riguardo alla tipologia e al numero dei motivi accolti e distinguere le sentenze a "effetto vincolante pieno", con le quali l'atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all'esercizio del potere, da quelle a "effetto vincolante strumentale", con le quali l'annullamento per vizi formali (come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone soltanto all'amministrazione di eliminare il vizio dall'atto senza vincolarla in alcun modo nei contenuti. La portata effettiva del giudicato va quindi ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che vanno inoltre correlate ai dati oggettivi di identificazione delle domande (" causa petendi " e " petitum ") proposte dalla parte ricorrente, considerando che il potere residuo dell'amministrazione in sede di riedizione del potere dopo una pronuncia di annullamento va delimitato con riferimento al tipo di vizio riscontrato e che, in ogni caso, l'effetto conformativo si estende all'obbligo di porre in essere una attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire (Consiglio di Stato sez. V, 12 luglio 2022, n. 5880). La sentenza produce quindi un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali l'amministrazione si dovrà attenere nell'attività futura e dunque istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa;
l'ampiezza di tale vincolo, in sede di rinnovazione del procedimento, si rapporta però alla natura e caratteristica del vizio rilevato (Consiglio di Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875).

24.3. Nel caso qui all'esame del Collegio il vizio rilevato è, sostanzialmente, un difetto di istruttoria. Nella sentenza del Consiglio di Stato 6190/2013 si legge: “ 3. In conclusione l’appello va accolto in parte. Segnatamente esso va accolto: (…) quanto alla censura che ascrive alla sentenza impugnata di avere erroneamente ed apoditticamente affermato che le contestate determinazioni comunali hanno effettuato la valutazione delle “essenziali esigenze di tutela ambientale” ed in particolare delle esigenze riguardanti la tutela degli effetti del moto ondoso” (…).

24.4. Correttamente l’amministrazione, in sede di riedizione del potere, ha quindi proceduto a enucleare quella parte del procedimento ritenuta viziata. E, in modo condivisibile, il primo Giudice ha affermato: “ Ne consegue che correttamente il Comune di Venezia e la Provincia hanno concentrato la loro attività successiva al giudicato sull’unico aspetto, ritenuto dal Consiglio di Stato non sufficientemente approfondito, dell’impatto delle nuove licenze sul moto ondoso”.

25. Anche il terzo motivo di appello è infondato.

25.1. L’istruttoria svolta è stata adeguatamente approfondita e consta di una relazione datata 19 febbraio 2015 (prot. PG 2015/75800) della Direzione Mobilità e Trasporti del Comune di Venezia nella quale vengono espresse considerazioni:

a) sulla adozione di misure di mitigazione del moto ondoso e sull’elenco delle misure (paragrafi 1 e 1.1.);

b) sulle stime del traffico (ipotesi alta e ipotesi bassa, pagine 6, 7, 8, 9 e 10);

c) sul rapporto tra traffico acqueo e moto ondoso (paragrafo 4);

d) sulla relazione tra moto ondoso e tipologia di unità (paragrafo 5.1.).

e) sul moto ondoso prodotto da ciascuna tipologia di traffico (paragrafo 5.2.);

f) sulle misure organizzative atte al contenimento del moto ondoso (paragrafo 7).

25.2. Va ricordato che il giudice amministrativo non può anteporre la sua idea tecnica al giudizio - non erroneo né illogico - formulato dall'organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto, essendo quest'ultimo espressione di una discrezionalità sindacabile nei soli limiti dell'illogicità della soluzione o dell'evidente travisamento dei suoi presupposti (Consiglio di Stato, sez. III, 6 marzo 2023, n. 2261).

25.3. Il fatto poi che l’istruttoria si sia concentrata sul Canal Grande, lungi dal costituire un vizio dei provvedimenti impugnati, è, semmai, prova del dovuto approfondimento che è stato condotto nel punto più delicato e meritevole di attenzione per la valutazione degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore. Non sussiste, pertanto, alcuna violazione dell’art. 12 comma 5 della L.R. 30/12/1993, n. 63 “ Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna e per il servizio pubblico di gondola nella città di Venezia ”.

26. Il quarto motivo è ugualmente infondato.

26.1. La deliberazione del consiglio comunale n. 26 del 2014 ha dato conto, superandolo, del parere negativo della commissione consultiva espresso nella seduta del 13 marzo 2014, motivando più che sufficientemente circa la non condivisibilità delle argomentazioni espresse, in particolare, dal Commissario della Provincia di Venezia (pagina 8 della citata deliberazione).

26. Anche su questo punto la sentenza impugnata è pienamente condivisibile e non merita le critiche che le sono state rivolte.

27. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista l’assoluta particolarità e, per alcuni aspetti novità, delle questioni sottoposte al Collegio, possono essere compensate tra le parti in causa.