Pubblicato il 19/05/2022

N. 03976/2022REG.PROV.COLL.

N. 03835/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3835 del 2017, proposto dal Comune di Foligno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A B, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, n. 32;

contro

la società “Magazzini Gabrielli” s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato G L S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato E N in Roma, piazza Cola di Rienzo;

nei confronti

della società “Coop Centro Italia” società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Gobbi e Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luisa Gobbi in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 103;
della Provincia di Perugia, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 676 del 28 ottobre 2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società “Magazzini Gabrielli” s.p.a. e della società “Coop Centro Italia” società cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 aprile 2022 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge all’esame del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Foligno avverso la sentenza del T.a.r. per l’Umbria, n. 676 del 28 ottobre 2016.

2. Nel giudizio di primo grado, con il ricorso introduttivo, la società Magazzini Gabrielli s.p.a. ha impugnato, domandandone l’annullamento la delibera del Consiglio comunale di Foligno n. 32 del 17 marzo 2005, di approvazione del Piano particolareggiato di esecuzione “Ambito 1 – Il Campus”, nonché tutti gli atti prodromici, presupposti, connessi e collegati a questo provvedimento.

2.1. Successivamente, con la notificazione di sette ricorsi per motivi aggiunti, la società Magazzini Gabrielli, con alcuni di essi, ha articolato nuovi mezzi di impugnazione rispetto ai provvedimenti già impugnati, in ragione della nuova documentazione depositata in giudizio dal Comune di Foligno (cfr., in particolare il primo ricorso per motivi aggiunti), e, con altri ricorsi per aggiunzione, ha domandato l’annullamento degli atti attuativi del suddetto Piano particolareggiato (in particolare, del permesso di costruire n. 318 del 18 novembre 2010, del permesso di costruire n. 95 in data 8 maggio 2013, della delibera G.C. del Comune di Foligno n. 424 del 17 novembre 2014, di proroga della scadenza del piano particolareggiato di esecuzione e di altri atti connessi, del decreto di esproprio n. 3 del 23 marzo 2015).

2.2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Foligno, la Provincia di Perugia e la società “Coop. Centro Italia soc. coop. a r.l.”, resistendo ai ricorsi e domandandone il rigetto, mentre non si è costituita l’intimata Regione Umbria.

2.3. Con la sentenza n. 676/2016, il T.a.r. ha respinto il ricorso e i sette ricorsi per motivi aggiunti dichiarandoli improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse e ha compensato le spese del giudizio.

2.4. Segnatamente, il Giudice di primo grado ha affermato che:

a) “ Nel merito, sia il ricorso introduttivo che i successivi atti per motivi aggiunti devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della intervenuta decorrenza del termine decennale di validità ed efficacia del P.P.E. in contestazione ”;

b) “ nel sistema normativo attualmente vigente i piani di lottizzazione e/o particolareggiati hanno durata decennale…” e che “Tale limite temporale…non è suscettibile di deroga ”;

c) “ Risultando, allo stato ampiamente decorso detto termine finale, il piano particolareggiato in questione, nonché tutti gli atti e provvedimenti preordinati alla sua realizzazione, come in epigrafe riportati, hanno perduto la loro efficacia e non possono essere portati ad esecuzione né dal Comune di Foligno né dalla società odierna contro interessata, incaricata delle opere di urbanizzazione primaria ”.

3. Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello, il Comune di Foligno.

3.1. Con quello che il Collegio considera il primo motivo di appello, il Comune illustra il suo interesse all’impugnazione, evidenziando che la sentenza impugnata, pur definendo il giudizio con una declaratoria di rito, presenterebbe un contenuto di accertamento lesivo degli interessi comunali, nella parte in cui, nel dichiarare la sopravvenuta carenza d’interesse ad agire dell’appellante, compie l’accertamento, ritenuto di merito, della sopravvenuta inefficacia del piano particolareggiato d’esecuzione, per il decorso del termine legale di efficacia, e degli atti attuativi di questo strumento urbanistico.

3.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune censura la sentenza di primo grado, perché l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse sarebbe stata pronunciata senza prima aver fornito l’avviso di cui all’art. 73, comma 3, c.p.a..

3.3. Con il terzo motivo di appello, con la prima censura, il Comune si duole della sentenza di primo grado, per non aver considerato che l’efficacia del piano particolareggiato e della convenzione accessiva era stata prorogata, ope legis , dall’art. 30, comma 3 bis, d.l. n. 69/2013, per un ulteriore triennio. L’appellante deduce, in particolare, che la proroga in questione, al di là del tenore letterale della norma, riguarderebbe non soltanto le convenzioni di lottizzazione, ma anche i relativi piani.

3.3.1. Con la seconda censura del terzo motivo di appello, si grava la sentenza, per non aver accertato che la sopravvenuta inefficacia del piano riguarderebbe soltanto la parte del piano non ancora eseguita, in base a quanto previsto sia dall’art. 17, comma 1, legge n. 1150/1940, e dall’art. 26, comma 4, legge della Regione Umbria n. 11/2005 e che, comunque, in base a quest’ultima disposizione “ rimane[…] ferma, a tempo indeterminato, la possibilità di realizzare gli interventi edilizi condizionatamente all'esistenza delle opere di urbanizzazione relative, con l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazioni di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti nel piano stesso ”.

L’inefficacia non riguarderebbe, dunque, gli atti adottati e, ad ogni modo, “ il piano e la convenzione continu[a]no a produrre effetti per la parte non attuata a causa di un inadempimento del soggetto attuatore (non completamento delle opere nel termine previsto dal piano e dalla convenzione) ”.

3.3.2. Con la terza censura del terzo motivo di appello, si grava la sentenza nella parte in cui ha dichiarato la sopravvenuta inefficacia dei permessi di costruire rilasciati per l’attuazione del P.p.e., in ragione della scadenza dell’efficacia di questo piano.

L’appellante deduce che anche i permessi di costruire sono stati prorogati ex lege dall’art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013 e che l’accertamento giudiziale circa il reale stato di attuazione del comparto (da cui è fatta dipendere, come visto l’inefficacia) non è stato verificato né sottoposto al dovuto contraddittorio da parte del giudice umbro.

3.3.3. Con la quarta censura del terzo motivo di appello, si grava la sentenza nella parte in cui ha dichiarato la sopravvenuta inefficacia del decreto di esproprio.

Si afferma che, una volta emanato, il decreto di espropriazione può essere portato ad esecuzione nei termini di legge, rimanendo insensibile alle vicende relative all’efficacia del piano particolareggiato.

3.4. Il Comune appellante procede poi a riproporre le eccezioni non esaminate in primo grado dal T.a.r.

3.4.1. Vengono dapprima riproposte le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e del primo ricorso per motivi aggiunti, “ per difetto di interesse ad agire e tardività ”.

Il Comune afferma che gli atti di adozione e approvazione del piano particolareggiato d’esecuzione darebbero pedissequa esecuzione a quanto previsto nell’art. 62 delle n.t.a. del P.r.g., che non è stato impugnato dalla società Magazzini Gabrielli.

Si eccepisce, inoltre, che quest’ultima società ha partecipato, in qualità di interveniente ad opponendum , al giudizio nel quale un’altra società, la “Foligno 2000” s.p.a., ha gravato il Piano regolatore generale, proprio per profili riguardanti la legittimità dell’indicata disposizione delle n.t.a.

3.4.2. Con ulteriori eccezioni di inammissibilità, il Comune ha dedotto l’inammissibilità dei motivi aggiunti successivi al primo, ritenendo che la società ricorrente non fosse titolare di alcun interesse a ricorrere e per tardività.

Viene evidenziato come la società “Magazzini Gabrielli” abbia agito per ostacolare l’attuazione della convenzione e non per far contestare il mancato rispetto da parte del soggetto attuatore degli obblighi previsti dalla convenzione e/o l’inerzia del Comune di Foligno rispetto all’esercizio dei poteri amministrativi diretti ad imporre al suo assuntore il rispetto di tali obblighi.

3.5. Si è costituita in giudizio la società cooperativa, nulla rilevando in punto di interesse ad appellare del Comune, domandando la reiezione del secondo e del terzo motivo di appello (in tutte le sue censure) e nulla opponendo al quarto e al quinto motivo (ossia la riproposizione delle eccezioni di primo grado non esaminate).

3.6. Si è costituita in giudizio la ricorrente società Magazzini Gabrielli, la quale, con la memoria del 25 luglio 2017, ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità dell’appello del Comune per violazione dell’art. 104 c.p.a. ( recte , 101 c.p.a.) e del divieto di “ nova ” in appello.

3.6.1. La società deduce che il Comune non avrebbe mai posto la questione della perdurante efficacia della pianificazione attuativa e che, comunque, questa questione si sarebbe dovuta porre mediante la proposizione del ricorso incidentale.

3.6.2. Con precipuo riferimento al secondo motivo di appello, si contrasta la dedotta violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., rilevandosi che “ l’inefficacia del PPE per decorso del termine decennale, è stata dedotta con atto per motivi aggiunti in data 20/6/2016, ritualmente notificato anche al Comune di Foligno, che aveva così il termine per controdedurre e proporre, come sarebbe stato corretto, ricorso incidentale ”.

3.6.3. Dopo aver contrastato nel merito l’appello, la società ha comunque richiamato, sintetizzandoli da pag. 23 a pag. 39, i motivi di impugnazione proposi con il ricorso introduttivo del giudizio e con i sette ricorsi per motivi aggiunti, domandandone l’accoglimento, qualora l’appello del Comune dovesse essere accolto.

3.7. All’udienza del 7 giugno 2018, le parti hanno domandato il rinvio dell’udienza di discussione, in ragione della pendenza di trattative di bonario componimento, e, poi, all’udienza del 14 marzo 2019, la cancellazione della causa dal ruolo, per la medesima ragione.

3.8. Successivamente, in data 20 febbraio 2020, la società cooperativa ha depositato l’istanza di fissazione dell’udienza, rappresentando di aver interesse alla decisione della causa, in quanto “ i risultati deflattivi del presente contenzioso, come previsti dall’accordo intercorso tra le parti (che comunque necessita, presumibilmente, per la sua completa attuazione di un arco temporale di circa trentasei mesi – 36 mesi –) non sono stati ancora raggiunti ”.

3.9. In vista dell’udienza del 7 aprile 2022, le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese con il deposito di memorie e repliche.

4. All’udienza del 7 aprile 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il Collegio ritiene opportuno esaminare, preliminarmente, se sussista, effettivamente, un interesse all’appello da parte del Comune, rispetto alla sentenza di improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse pronunciata dal T.a.r. per l’Umbria, anche in considerazione dell’eccezione formulata nella memoria del 4 maggio 2018 dalla società Magazzini Gabrielli (cfr. pag. 2 della suddetta memoria).

6. A tale riguardo, si osserva che sussiste l’interesse del Comune alla proposizione dell’appello avverso la sentenza di primo grado e che, quindi, l’impugnazione risulta ammissibile.

6.1. Già in passato, questo Consiglio ha affermato che “ ove [le] decisioni processuali investano l’accertamento sul fondamento di una domanda o anche solo una questione sostanziale necessariamente pregiudiziale, detto accertamento negativo comporta la formazione del giudicato ai sensi dell’art. 2909 cod. civ., con effetti eteroprocessuali sulle situazioni sostanziali delle parti. In altri termini, come di recente ribadito, sono suscettibili di formazione del giudicato le sentenze solo apparentemente processuali cioè quelle che, pur statuendo sul rapporto processuale, risolvono anche questioni di merito attinenti a situazioni giuridiche soggettive sostanziali, in modo da costituire principi vincolanti per la definizione dei rapporti tra privati ed amministrazione ( cfr. Cons. St., Sez. V, 22 febbraio 2011 n. 1095) ” (così, Cons. Stato, Sez. III, 2 febbraio 2012, n. 602;
cfr. anche Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2013, n. 2844;
sulla possibilità di esperire l’ottemperanza sulle sentenza di rito che hanno un contenuto “ non meramente processuale ”, più di recente, Cons. Stato, Sez. III, 8 febbraio 2018, n. 827).

6.2. Nella specie, non v’è dubbio che la sentenza impugnata possa essere inquadrata fra le “ sentenze solo apparentemente processuali ”, in quanto contiene statuizioni chiaramente di merito, destinate a “fare stato” tra le parti del giudizio, concernenti la sopravvenuta inefficacia di “ tutti gli atti e provvedimenti preordinati alla […] realizzazione [del piano particolareggiato d’esecuzione], compresa la delibera per cui è causa ” i quali non potranno “ pertanto essere portati ad esecuzione ”.

7. Neppure risultano fondate le eccezioni di inammissibilità, formulate avverso l’appello proposto dal Comune, secondo cui l’ente, “ qualora si fosse voluto dolere dell’affermata decadenza per lo spirare del termine decennale del PPE, avrebbe dovuto proporre ricorso incidentale avverso il ricorso per motivi aggiunti proposto con atto in data 20/6/2016 da Magazzini Gabrielli ” e secondo cui l’appello violerebbe il divieto di “ nova ” di cui all’art. 104 c.p.a., quanto alle allegazioni comunali riguardanti la perdurante efficacia del piano particolareggiato di esecuzione.

7.1. Quanto alla prima eccezione, essa si basa su di un’affermazione apodittica ed errata, in quanto non corrispondente ai principi e alle regole del processo amministrativo, considerato che, per resistere alla censura di “ decadenza per lo spirare del termine decennale del PPE ”, formulata con i motivi aggiunti del 20 giugno 2016 dalla società ricorrente in primo grado, al Comune era sufficiente resistere in giudizio, limitandosi a sostenere, in diritto, la tesi esattamente contraria.

7.1.1. La prima eccezione pregiudiziale della società appellata va pertanto respinta.

7.2. Quanto alla seconda, il Collegio osserva che la questione della perdurante efficacia o meno del piano particolareggiato è entrata nel thema decidendum del processo di primo grado, proprio in ragione delle allegazioni dell’odierna appellata, sicché l’impugnazione del Comune non amplia affatto l’oggetto della cognizione.

7.2.1. La seconda eccezione pregiudiziale della società appellata va pertanto respinta.

8. Risultando ammissibile l’appello, può procedersi, dunque, allo scrutinio dei motivi nell’ordine in cui essi sono stati proposti dal Comune.

8. Il secondo motivo di appello non merita accoglimento.

8.1. Risulta fondata la difesa opposta dalla società Magazzini Gabrielli, secondo cui la questione relativa alla sopravvenuta inefficacia del piano attuativo si è posta nel processo di primo grado, in quanto introdotta con i motivi aggiunti del 20 giugno 2016, proposti dalla società.

8.2. La statuizione con la quale il T.a.r. ha definito l’intero processo di primo grado non ha costituito, perciò, una questione “a sorpresa”, della quale le parti non erano a conoscenza e sulla quale non si era articolato, neppure potenzialmente, il contraddittorio.

8.3. Il secondo motivo di appello va pertanto respinto.

9. Parimenti infondata è la prima censura del terzo motivo di appello, con il quale il Comune pretende di estendere la proroga dell’efficacia prevista dall’art. 30, comma 3 bis, d.l. n. 69/2013, anche ai piani particolareggiati, sebbene non testualmente contemplati nella relativa disposizione.

9.1. In proposito, il Collegio condivide i principi sanciti da due recenti pronunce di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre 2021 n. 8345;
sez. VI, 29 marzo 2019 n. 2100), nelle quali si è stabilito che non sono possibili “ diverse interpretazioni in ordine alla portata dell’art. 30, comma 3-bis. Tale disposizione, infatti, non è suscettibile di interpretazioni analogiche o estensive, in applicazione dell'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, trattandosi di norma di carattere eccezionale introdotta nell’ordinamento per consentire al privato, che sia incorso in un periodo di crisi economica, di usufruire di una proroga triennale di efficacia della convenzione di lottizzazione ” (Cons. Stato n. 8345/2021) e che “ Il chiaro riferimento alle convenzioni di lottizzazione, o accordi similari, circoscrive la portata della norma agli accordi intervenuti tra privati ed amministrazione diretti alla realizzazione di interventi edilizi e urbanistici in esecuzione di piani urbanistici, traducendosi in una norma di salvezza dei termini per l'esecuzione degli obblighi a carico dei privati derivanti da convenzioni stipulate o da autorizzazioni rilasciate, tanto è vero che il d. l. n. 69 del 2013, oltre a prorogare i termini per l'attuazione delle convenzioni, ebbe a prorogare anche i termini per l'esecuzione di opere autorizzate con permesso di costruire. La norma non si riferisce dunque ai provvedimenti di programmazione e pianificazione …” (Cons. Stato n. 2100/2019).

9.2. In ragione dei su richiamati precedenti, si ritiene, pertanto, che la prima censura del terzo motivo di appello vada respinta.

10. Si può procedere all’esame della seconda e della quarta censura del terzo motivo di appello, che prospettano la medesima questione giuridica con riferimento all’erroneità della declaratoria di sopravvenuta inefficacia dei permessi di costruire (seconda censura) e del decreto di esproprio (quarta censura), che risultano, invece, fondati.

10.1. Il Collegio condivide l’affermazione di parte appellante secondo cui “ la sopravvenuta inefficacia del piano riguarderebbe soltanto la parte del piano non eseguita del piano, in base a quanto previsto sia dall’art. 17, comma 1, legge n. 1150/1940 e dall’art. 26, comma 4, legge della Regione Umbria n. 11/2005 e che, comunque, in base a quest’ultima disposizione “rimane[…] ferma, a tempo indeterminato, la possibilità di realizzare gli interventi edilizi condizionatamente all'esistenza delle opere di urbanizzazione relative, con l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazioni di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti nel piano stesso ”.

L’inefficacia non riguarderebbe, dunque, gli atti già adottati e, ad ogni modo, come condivisibilmente rilevato dall’appellante, “ il piano e la convenzione continu[a]no a produrre effetti per la parte non attuata a causa di un inadempimento del soggetto attuatore (non completamento delle opere nel termine previsto dal piano e dalla convenzione) ”.

10.2. Sull’aspetto divisato, il Collegio condivide un recente precedente di questo Consiglio, nel quale si è puntualizzato sulla sopravvenuta inefficacia di un piano che “ L’art. 17, comma 1, della citata L n. 1150 del 1942, applicabile come più sopra precisato, anche ai piani di recupero, dispone che: “Decorso il termine stabilito perla esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.

Tale norma è stata intesa dalla giurisprudenza nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, e non si può procedere all’edificazione residenziale;

dove invece il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze e altre opere di urbanizzazione, l’edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell’edificato esistente e in base alle norme del piano attuativo scaduto (Cons. Stato, Sez. II, 18/6/2020, n. 3909 e 12/2/2020, n. 1091;
Sez. IV, 10/8/2011, n. 4763;
27/10/2009, n. 6572;
Sez. V, 30/4/2009, n. 2768) ” (Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2021 n. 1871).

10.2.1. In un ulteriore precedente, si è poi puntualizzato che “ L’art. 17, comma 3, della l. 17.8.1942 n.1150, che disciplina la c.d. “ultrattività residuale dei piani particolareggiati” decaduti per decorso del tempo, infatti, stabilisce che “decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione”, soggiungendo che resta “fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.

Il principio che la giurisprudenza ha espunto da tale norma è che l’intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona;
dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioé secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione (cfr.