Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2023-10-24, n. 202309184

Pubblicato il 24/10/2023

N. 09184/2023REG.PROV.COLL.

N. 07684/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7684 del 2020, proposto da
Snam Rete Gas Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano D'Ercole, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Lastra a Signa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 00493/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il Cons. M S e uditi per le parti gli avvocati Loria (in dichiarata delega di D'Ercole) e Ciliutti (in dichiarata delega di Pelusi);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte sul canone COSAP che si deve versare per l’occupazione di sedime stradale (nel caso di specie, la strada regionale FI – PI – LI) mediante attraversamento di tubi del gas da parte di SNAM.

SNAM sostiene che, pur se si tratta di strada regionale, debba comunque essere dovuto il solo “canone agevolato” di cui all’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997, ossia 516 euro annue per ogni concessione (in quanto non vi sono utenze direttamente attivate nel caso di specie).

La provincia ritiene al contrario che il proprio regolamento non prevedrebbe espressamente la possibilità di accedere a tali agevolazioni anche per le strade regionali.

Di qui il sorgere di un contenzioso tra SNAM e Città Metropolitana (nel frattempo succeduta alla provincia) la quale ha irrogato alcuni avvisi o ingiunzioni di pagamento nei confronti di SNAM sulla base della tariffa speciale ossia non agevolata prevista per le aziende erogatrici di pubblici servizi (oppure che svolgono attività rispetto agli stessi strumentali) che occupano aree di pertinenza della suddetta strada regionale.

2. Il TAR Toscana, a tal fine investito da SNAM:

2.1. In parte dichiarava il difetto di giurisdizione sulle ingiunzioni di pagamento spiccate dalla Città Metropolitana di Firenze nei confronti SNAM;

2.2. In parte rigettava il ricorso formulato avverso il regolamento provinciale COSAP in quanto non contrastante con il suddetto art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997. Il giudice di primo grado riteneva in particolare che: a) la strada regionale è soltanto “gestita” dalla Provincia di Firenze mediante delega contenuta nella legge regionale n. 88 del 1998 (attuativa del decreto legislativo n. 112 del 1998); b) l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 disciplina l’istituto del COSAP soltanto in relazione a strade comunali e provinciali; c) pertanto risulta legittima la previsione del regolamento provinciale nella parte in cui si prevede un canone diverso, per le occupazioni di strade regionali, rispetto a quello agevolato previsto dalla citata disposizione statale (che si riferisce – giova ripetere – alle sole strade comunali e provinciali).

3. SNAM propone in questa sede appello, avverso la suddetta sentenza del TAR Toscana, per i motivi di seguito sintetizzati:

3.1. Erroneità nella parte in cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione in merito alle singole intimazioni ed ingiunzioni di pagamento. Si invoca a tal fine il principio di concentrazione delle tutele;

3.2. Erroneità nella parte in cui, con riguardo al regolamento COSAP, il giudice di primo grado non avrebbe considerato che è stato proprio tale regolamento ad estendere l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 anche alle “strade regionali”;

3.3. Erroneità nella parte in cui non è stata ravvisata l’illegittimità delle disposizioni del regolamento provinciale (artt. 23 – 26) le quali, nel determinare il quantum dell’importo da corrispondere a titolo di occupazione di suolo pubblico, non prevedono tariffe agevolate per i soggetti erogatori di servizi pubblici (o di connessi impianti ad essi strumentali) ex art. 63, comma 2, lettera f), del decreto legislativo n. 446 del 1997, anche in merito alle strade regionali “gestite” (su delega) dalla città metropolitana;

3.4. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata rilevata la violazione, ad opera del suddetto regolamento provinciale, della normativa statale di cui al citato art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 (nella parte in cui non si prevede una agevolazione forfetaria anche in relazione ai servizi pubblici i cui impianti siano destinati ad occupare “strade regionali”);

3.5. Erroneità nella parte in cui non è stata rilevata la contraddittorietà laddove prima si dichiara di applicare l’art. 63 del decreto legislativo n. 446 del 1997 per poi escluderlo, in concreto (ossia con riguardo al regime forfetario), nelle successive disposizioni e determinazioni.

4. Si costituiva in giudizio la Città Metropolitana di Firenze per resistere al gravame attraverso articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 21 settembre 2023 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso è infondato il primo motivo di appello in quanto la giurisdizione su atti ingiuntivi (AGO) e su presupposti atti regolamentari (GA) va tenuta distinta anche sulla base di numerosi precedenti di questa stessa sezione.

Si veda tra tutte la decisione Cons. Stato, sez. V, n. 10382 del 25 novembre 2022, secondo cui, in particolare: “sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo solo in relazione alla contestazione del Regolamento COSAP e degli atti autoritativi della pubblica amministrazione, mentre l’impugnazione dell’avviso di pagamento è compresa in quella del giudice ordinario” . Ed ancora che: “la controversia che verte sulle ‘note’ impugnate, assimilabili ad avvisi di pagamento di canoni del COSAP, non inerisce la valutazione dell’esercizio discrezionale dell’amministrazione, con conseguente riconoscimento della giurisdizione ordinaria, trattandosi di un contenzioso avente contenuto meramente patrimoniale” .

In estrema sintesi sussiste, in relazione al Cosap, la giurisdizione amministrativa in ordine ai provvedimenti generali, di carattere discrezionale, relativi alla conformazione e determinazione del canone, in quanto implicanti anche una valutazione comparativa degli interessi generali. Non sussiste tale giurisdizione allorquando si sia in presenza semplicemente di atti che – in relazione ai profili di censura sollevati, cioè di assoggettamento nell' an all’applicazione del Cosap – rilevano quali atti impositivi di natura individuale, privi in sé (rispetto a tale profilo) di discrezionalità e che, ricollegandosi al contestuale rilascio del titolo concessorio, implicano un'attività meramente applicativa e consequenziale, in cui l'apprezzamento dell'amministrazione è solo di soggezione o meno al canone in funzione della relativa normativa (si veda al riguardo Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2022, n. 4660).

Alla luce di quanto testé riportato non può dunque trovare ingresso l’invocato principio di concentrazione delle tutele. Di qui il rigetto dello specifico motivo di appello.

7. Quanto invece alla violazione di legge asseritamente perpetrata dal Regolamento provinciale del 2010 (sintesi dei motivi da 3.2. a 3.5.) si osserva che:

7.1. Il thema decidendum è costituito dalla estendibilità, o meno, della norma agevolativa di cui alla lettera