Pubblicato il 03/06/2021

N. 04237/2021REG.PROV.COLL.

N. 01572/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1572 del 2021, proposto dal Comune di Brugherio, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori G M S e P C, nonché l’Immobiliare Quarto S.r.l. e la Fondazione “Alessio Tavecchio Onlus”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati A F e F R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A F in Milano, corso di Porta Vittoria, n. 28;

nei confronti

della Provincia di Monza e della Brianza, del Consorzio “Acqua Potabile Holding” s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano (sezione seconda), n. 1326 del 16 luglio 2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori G M S e P C, dell’Immobiliare Quarto S.r.l. e della Fondazione “Alessio Tavecchio Onlus”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati S S e A F che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 25, d. l. n. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione della nota del 27 giugno 2019, prot. n. 21166, e della nota del 6 settembre 2019, prot. n. 28436, con le quali il Comune di Brugherio, odierno appellante, ha respinto l’istanza finalizzata alla convocazione di una conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’art. 14, comma 3, legge n. 241 del 1990, presentata dalla Fondazione “Alessio Tavecchio Onlus” e da alcuni privati, interessati ad una determinazione sulla fattibilità di un Centro Polifunzionale Integrato di residenzialità, formazione e sport, denominato “Open Village”.

2. Si premette che i signori Spadavecchia, Corti e la società Immobiliare Quarto S.r.l., sono proprietari di terreni siti nel Comune di Brugherio, aventi una superficie complessiva 61.530 mq (fg. 39, mapp. 145, 287, 288 e 289), in parte (mappali 288 e 289) oggetto di un contratto preliminare di compravendita con la Fondazione Tavecchio, avente scadenza al 31 dicembre 2019.

3. Le predette aree, unitamente a quelle di proprietà di C.A.P. Holding (mapp. 70, 71 e 111) e del Comune di Brugherio (mapp. 368 parte), fanno parte di un “Ambito di trasformazione” denominato AT-04 “Porta Sud”, la cui superficie territoriale totale è pari a 97.385 mq (di cui il 61,68% appartiene ai ricorrenti).

3.1. La scheda d’ambito del Documento di Piano, che disciplina il comparto, prevede la realizzazione di un centro congressi e funzioni ricettive annesse, di ospedali e centri per l’assistenza medica di livello sovracomunale, di centri per l’innovazione tecnologica e centri di ricerca e di formazione e di carattere universitario, con la possibilità di insediarvi, in alternativa, servizi di interesse pubblico di carattere sovracomunale.

3.2. Lo strumento di attuazione dell’Ambito è il Programma Integrato di Intervento, assoggettato a v.a.s.

4. La ricorrente Fondazione ha previsto la realizzazione di un “Centro Polifunzionale Integrato” di residenzialità, formazione e sport, denominato “Open Village”, sui terreni indicati in precedenza e, per tale ragione, ha redatto e presentato una proposta iniziale di intervento in data 28 maggio 2019, chiedendo al Comune di indire una conferenza di servizi ovvero, in subordine, l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8, comma 2, del D.P.R. n. 160 del 2010.

5. Il Comune di Brugherio, con il provvedimento del 27 giugno 2019, ha riscontrano negativamente la predetta istanza, cui ha replicato la Fondazione, attraverso una memoria depositata il 31 luglio 2019, seguita, infine, da un ulteriore atto di diniego comunale in data 6 settembre 2019.

6. Segnatamente, nel provvedimento del 27 giugno 2019, il Comune ha evidenziato di non accogliere l’istanza di convocazione della conferenza di servizi preliminare perché:

a) trattandosi di aree individuate dal P.T.C.P. della Provincia di Monza e della Brianza quali “ Ambiti di interesse provinciale ” (A.I.P.), si applicano le previsioni di cui all’art. 34 delle norme del Piano (P.T.C.P.) che richiedono l’intesa fra Provincia e Comune sulle determinazioni da assumere relativamente a tali aree, mancante nel caso di specie;

b) non è stata effettuata la valutazione ambientale strategica – v.a.s., richiesta per le trasformazioni di aree inserite nell’Ambito di trasformazione urbanistica AT-04 (elaborato DP-05), da effettuarsi “a partire dalla fase preparatoria del P.I.I.”, in base all’art. 4 della L.r. n. 12/2005 e s.m.i.;

c) manca lo studio di fattibilità che l’art. 14, comma 3, legge n. 241 del 1990, richiede per la convocazione della conferenza di servizi preliminare;

d) non è stato adeguatamente dimostrato il carattere sovracomunale della struttura che si intenderebbe realizzare;

e) non è stata adeguatamente chiarita la correlazione fra il realizzando “centro sportivo” all’aperto e l’attività riabilitativa che la struttura polifunzionale andrebbe a svolgere;

f) andrebbe presentato anche uno “studio di un intervento mitigativo” relativamente ad una vasca di laminazione presenta nell’area che dovrebbe, in tesi, ospitare l’opera progettata.

7. Con la successiva nota, senza condurre una nuova istruttoria e senza alcun rinnovo degli atti del procedimento, il Comune ha ribadito le conclusioni prima passate in rassegna, pur svolgendo alcune considerazioni ulteriori su quanto rappresentato dalle parti private nella loro memoria del 31 luglio 2019.

8. Avverso gli atti suindicati hanno proposto un ricorso collettivo sia i proprietari dei terreni (catastalmente contraddistinti al fg. 39 mapp. 145-287-288-289 di superficie pari a mq 61.530) che la Fondazione (promissario acquirente dei medesimi terreni e interessata alla realizzazione dell’opera).

9. Si è costituito in giudizio il Comune, il quale ha resistito al ricorso, domandandone il rigetto.

10. Con la sentenza n. 1326 del 16 luglio 2020, il T.a.r.:

a) ha respinto l’eccezione di irricevibilità, qualificando la nota del 6 settembre 2019, come conferma in senso proprio, in quanto emanato all’esito di una complessiva rivalutazione della vicenda;

b) ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, poiché ha affermato che, quand’anche si volesse considerare priva di interesse a ricorrere la Fondazione, essendo spirato il termine per l’acquisto dei terreni, nondimeno sussisterebbe l’interesse dei proprietari del compendio “ a perseguire il bene della vita azionato in giudizio e implicitamente riconoscendosi alla Fondazione Tavecchio la legittimazione ad agire, stante l’assenza di un conflitto di interessi tra le varie parti attrici ”;

c) ha accolto la prima doglianza del ricorso, poiché:

c.1) il diniego del Comune risulterebbe apodittico e immotivato, “ non essendo stata chiarita la ragione per la quale la prevista struttura non abbia una rilevanza sovracomunale, tenuto conto della presenza nel territorio comunale di altre due strutture analoghe ”;

c.2) le “ ragioni ostative contenute nelle memorie della difesa comunale – quale ad esempio la rilevanza dell’attività residenziale – oltre a non essere ammissibili, quali integrazioni postume della motivazione rese per la prima volta nel giudizio, non sono nemmeno fondate ”, in quanto le strutture residenziali sarebbero meramente temporanee;

c.3) “ risulta illegittimo il rifiuto del Comune di Brugherio di indire la Conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14, comma 3, della legge n. 241 del 1990, tenuto conto che soltanto attraverso un tale modulo procedimentale è possibile instaurare il necessario (e preliminare) confronto tra i vari soggetti pubblici e privati coinvolti ed eventualmente giungere ad una sintesi in ordine alla positiva conclusione del procedimento ”;

c.4) non sono ostativi alla convocazione della conferenza preliminare né il mancato coinvolgimento della Provincia e di C.A.P. Holding, perché ciò sarebbe dovuto avvenire proprio durante lo svolgimento della conferenza di servizi, né la mancata predisposizione del Piano di fattibilità e della v.a.s., poiché sono adempimenti successivi alla svolgimento della conferenza di cui all’art. 14, comma 3;

d) ha pertanto dichiarato assorbite le ulteriori censure proposte dai ricorrenti;

e) ha compensato le spese di lite tra le parti.

11. La sentenza è stata appellato dal Comune, che ha articolato tre autonomi motivi di appello.

11.1. Con il primo motivo di appello, il Comune censura la sentenza di primo grado, per non aver accolto l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio.

Viene rimarcato che la nota del 6 settembre 2019 sarebbe meramente confermativa del diniego già opposto in data 27 giugno 2019.

11.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune censura la sentenza di primo grado, per aver respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso.

Si evidenzia, in proposito, che dalla sopravvenuta scadenza del termine finale per la stipulazione del contratto di compravendita della proprietà dei suoli, ove andrebbe realizzato l’intervento, discenderebbe la carenza di interesse alla decisione del ricorso, perché, da un lato, la Fondazione non sarebbe più in condizione di realizzarlo non avendo la disponibilità dei suoli, e, dall’altro, i privati proprietari dei terreni non avrebbero interesse alla decisione del ricorso in quanto essi non avrebbero titolo alla realizzazione dell’opera, e vanterebbero un mero interesse di fatto a che si verifichino le condizioni affinché si possa perfezionare l’atto di cessione del terreno, costituite dall’assentibilità del progetto.

11.3. Con il terzo motivo di appello, si censurano le statuizioni di merito della sentenza di primo grado.

12. Si sono costituiti in giudizio gli appellati, i quali, con la memoria del 1 aprile 2021, hanno riproposto i motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado.

13. Con una successiva memoria del 26 aprile 2021, gli appellati hanno contro dedotto alle censure di appello, domandandone il rigetto.

14. Le parti hanno poi depositato memorie di replica.

15. All’udienza del 27 maggio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

16. Attraverso i motivi di gravame dedotti dall’appellante e quelli di primo grado riproposti dagli appellati, è sostanzialmente riemerso il thema decidendum di primo grado, consentendo perciò il riesame delle doglianze e delle eccezioni dedotte dinanzi al Tribunale amministrativo regionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7619 del 2020 § 3.3. e 1173 del 2020).

17. In via pregiudiziale, va dunque dichiarata l’irricevibilità del ricorso di primo grado, nella parte in cui domanda l’annullamento della nota del comune di Brugherio del 27 giugno 2019, prot. n. 21166.

17.1. Questa nota infatti non costituisce, come pure sostenuto innanzi al T.a.r. dai ricorrenti, un atto endoprocedimentale di preavviso di diniego, bensì un vero e proprio provvedimento di diniego.

17.2. L’atto in questione è divenuto dunque inoppugnabile per il decorso del termine di proposizione della domanda di annullamento, che è stata notificata soltanto in data 30 ottobre 2019.

17.3. Il ricorso proposto, in parte qua, va dunque dichiarato irricevibile.

18. Sempre in rito, si osserva che il ricorso è inammissibile nella parte in cui è diretto ad impugnare la seconda nota comunale, del 6 settembre 2019, prot. n. 28436.

18.1. Emerge per tabulas che il secondo atto amministrativo non consegue ad una rinnovata istruttoria, ad una rivalutazione funditus della questione, ad una nuova ponderazione dell’interesse pubblico primario in comparazione con i contestuali e concorrenti interessi privati: al contrario, in tale atto il Comune, sostanzialmente, ribadisce le valutazioni già svolte in precedenza, integrate da ulteriori e aggiuntive considerazioni che impingono su aspetti diversi, relativi alle doglianze articolate dalle parti private con la memoria del 31 luglio 2019.

18.2. L’impianto motivazionale del “secondo diniego” rimane nondimeno immutato e sorretto dalle medesime ragioni giustificatrici esposte con l’atto del 27 giugno 2019, rese in ragione della precedente istruttoria e non all’esito di una nuova acquisizione e ponderazione dell’interesse primario in correlazione con gli interessi secondari.

18.3. La nota del 6 settembre 2019 non costituisce una conferma in senso proprio, ossia la manifestazione di un’attuale ed autonoma volizione provvedimentale, bensì un atto meramente confermativo, connotato dalla mera funzione di significare all’interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, cui si opera integrale richiamo.

18.4. L’atto meramente confermativo, essendo privo di spessore provvedimentale, non è intrinsecamente suscettibile di impugnazione e deve essere sostanzialmente qualificato come diniego di esercizio del riesame dell’affare, che, in quanto espressione di lata discrezionalità dell’amministrazione, salvo casi eccezionali fondati su ragioni di equità e giustizia sostanziale non rinvenibili nel caso di specie, non può essere ammissibilmente impugnato (cfr., di recente, Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021 n. 2622).

18.5. Come ritenuto dal precedente di Sezione, appena citato, “ Ne discende, come ineludibile corollario logico, che è inammissibile, per carenza di interesse, l’impugnativa del diniego di esercizio del riesame dell’affare ”.

18.6. Il ricorso va dunque dichiarato anche inammissibile.

19. Le spese dell’intero giudizio possono essere compensate per la novità della questione.