Pubblicato il 27/12/2023

N. 11227/2023REG.PROV.COLL.

N. 05800/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5800 del 2023, proposto da:
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fondamenta s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato S Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

L P s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Bis Tremila s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Peep Arrow Entertainment s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Centro Teatrale Artigiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , Teatro Segreto s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Associazione Siciliateatro, in persona del legale rappresentante pro tempore , T.T.R. - Il Teatro di Tato Russo Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sede di Roma (Sezione Seconda Quater) n. 08636/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fondamenta s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 il Consigliere Lorenzo Cordì e udito, per parte appellata, l’avvocato S Z;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero della Cultura ha appellato la sentenza n. 8636/2023 con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma (Sezione Seconda Quater) ha accolto il ricorso proposto da Fondamenta s.r.l., e, per l’effetto, ha annullato: i ) il d.d. n. 641 del 14.7.2022 del Ministero della cultura (Direzione generale dello spettacolo, Servizio I - Teatro, danza, attività circensi e spettacolo viaggiante), con cui era stata respinta la domanda della odierna appellata di ammissione ai contributi per il “ Progetto triennale

TRIENNIO

2022-2024 Teatro IMPRESE DI PRODUZIONE TEATRALE (D.M. 27 luglio 2017 n. 332 così come modificato dal D.M. 31 dicembre 2020 e dal D.M. 25 ottobre 2021 Art. 13 comma 1) PROG-2022-105570-TIDPT1-00001 ”; ii ) il presupposto verbale n. 5/2022 del 26-27.5.2022 della Commissione consultiva per il teatro.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio Fondamenta s.r.l. aveva dedotto di essere una Società, costituita nel 2007, che si occupa della formazione e realizzazione di attività artistiche e attoriali e che sarebbe la “ prima realtà privata a Roma per numero di allievi iscritti e per qualità del corpo docente ”. L’odierna appellata ha, altresì, dedotto che, nel 2015, era stata costituita la “ Fondamenta Teatro e Teatri ”, con l’obiettivo, da un lato, di costituire un autonomo campo creativo di produzione teatrale per gli artisti promotori, e, dall’altro, di offrire per i giovani artisti esordienti, uno spazio d’opera e d’inserimento professionale. Nel 2018 la Società aveva presentato domanda per accedere ai contributi ministeriali di cui al programma per gli anni 2018-2020, relativo alle imprese di produzione teatrale, ed era risultata ammessa. La Società ha, ancora, dedotto di aver dato esecuzione al progetto appena indicato, ricevendo il relativo contributo, e di essersi aggiudicata, nel 2021, la gestione del Teatro di Villa Lazzaroni/Gigi Proietti situato nell'omonima Villa, ubicata in Roma, via Appia Nuova, n. 522 a Roma. In ultimo, la Società ha dedotto di aver presentato istanza di ammissione al contributo previsto per le imprese di produzione teatrale per il triennio 2022-2024, ma di essere stata esclusa per mancato raggiungimento dei punteggi minimi previsti.

3. La Società ha, quindi, impugnato il provvedimento ministeriale di esclusione deducendo l’illegittimità delle valutazioni compiute dalla Commissione ministeriale per violazione di criteri oggettivi, e, in particolare, per i punteggi assegnati per le voci: i ) “ Interventi di educazione e promozione presso il pubblico a carattere continuativo realizzati anche attraverso rapporti con università e scuole ”; ii ) “ Continuità pluriennale del soggetto e affidabilità gestionale, strategie di gestione in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 ”; iii ) “ Partecipazione a festival ”. In sostanza, la Società ha dedotto l’illegittimità dei punteggi assegnati alla stessa e ad altre imprese di produzione teatrale, operando una analitica disamina delle indicazioni contenute nelle domande di tali imprese e contestando le valutazioni espresse sui vari punti dalla Commissione ministeriale.

4. Si è costituto nel giudizio di primo grado il Ministero della Cultura chiedendo di respingere il ricorso e l’istanza cautelare ivi articolata in via incidentale.

5. Con ordinanza n. 7315/2022 il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione di merito e ha ordinato di integrare il contraddittorio nei confronti dei soggetti ammessi al contributo a valere sul fondo FUS per l’ambito teatro, settore “ Imprese di produzione teatrale ”.

6. Il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma ha, poi, accolto il ricorso osservando, in primo luogo e in termini generali, che, nel decidere alcune controversie analoghe a quella in esame [in cui era stato prospettato il difetto di istruttoria e motivazione inficiante gli esiti della selezione (stante la non percepibilità dell’ iter logico-argomentativo seguito dalla commissione giudicatrice nell’attribuzione dei punteggi)] la stessa Sezione del T.A.R., muovendo dall’esame della peculiare disciplina d’interesse, aveva affermato che:

i ) quanto agli elementi di natura “ oggettiva ” (ossia legati a “ dati di natura quantitativa, che consentono di rilevare la presenza del ‘fenomeno’, del grado di rilevanza, della frequenza della sua manifestazione ”), non vi era ragione di ipotizzare regimi “ speciali ” rispetto ai canoni generali in materia di apprezzamenti tecnici della pubblica amministrazione, non ravvisandosi in particolare “ alcun ostacolo alla previsione di sub-criteri per l’attribuzione dei punteggi in modo da rendere percepibili, anche attraverso la relativa graduazione, le valutazioni dell’organo tecnico ” (con la conclusione che i voti numerici attribuiti al progetto per i “ fenomeni ” di tipo quantitativo effettivamente non avrebbero permesso di risalire alle ragioni dell’inerente giudizio, in assenza di sub-criteri e parametri idonei (anche in punto di graduazione) a illustrare l’iter logico-giuridico che aveva portato la commissione ad adottare il contestato esito);

ii ) quanto, poi, agli aspetti c.d. “ qualitativi ” (il cui punteggio costituisce “ la parte più rilevante del giudizio demandato all’amministrazione ”), si sarebbe delineato “ una sorta di albero strategico che dagli obiettivi arriva ai fenomeni e che rappresenta, nel suo insieme, il paradigma di riferimento e l’iter logico seguito dalla Commissione per l’analisi qualitativa dei progetti presentati ”;
in tal modo la valutazione di qualità sarebbe stata espressa “ mediante l’attribuzione dei punteggi secondo i parametri previsti per i diversi settori di cui al D.M. che prefigurano e predeterminano l’alveo nel quale deve svolgersi la valutazione di qualità da parte della Commissione ” e si sarebbe, in definitiva, risolta in sostanziale depotenziamento, se non svuotamento, dei canoni generali di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa al punto da far ipotizzare la sussistenza, in capo al soggetto pubblico titolare della relativa potestà, di una sfera di discrezionalità di fatto impermeabile a controlli di qualsiasi tipo (in specie a quello giurisdizionale);
esito, quest’ultimo, contrastante con i canoni di trasparenza e imparzialità, non potendo rilevare in contrario che, ai fini dell’apprezzamento della “ qualità artistica ”, sarebbe stata da escludere la possibilità di articolare ulteriori criteri di dettaglio mediante sub-criteri per il motivo che per i “ giudizi concernenti il valore artistico di un progetto o di un professionista ” verrebbero in rilievo “ caratteristiche indivisibili ”;

iii ) al contrario, stando proprio alla disciplina di riferimento, la qualità artistica sarebbe stata suscettibile di essere comprovata anche attraverso criteri oggettivi, avendo la stessa amministrazione individuato e attribuito portata preminente ai ridetti criteri qualitativi (v. art. 9, co. 1, d.l. 8 agosto 2013, n. 91, conv. dalla l. 7 ottobre 2013, n. 112);

iv ) l’asserita “ difficoltà (o impossibilità) di individuare sottocriteri non [avrebbe permesso] di addivenire all’esito auspicato dal Ministero, non potendo ammettersi l’esistenza di uno spazio di attività discrezionale sostanzialmente immune dall’osservanza dei ridetti canoni generali ”.

6.1. Il T.A.R. ha ritenuto tali principi applicabili anche al caso di specie ove Fondamenta s.r.l. aveva censurato l’attribuzione dei punteggi per gli elementi “ quantitativi ”, mediante un analitico esame dei progetti presentati da alcuni dei partecipanti ammessi al contributo, e, in particolare, aveva contestato i punteggi assegnati per gli “ interventi di educazione e promozione presso il pubblico a carattere continuativo realizzati anche attraverso rapporti con università e scuole ” (progetti di Pirandelliana, Atir, Teatro della Caduta, Bis Tremila, Peep Arrow Entertainment, Centro teatrale artigiano, Teatro segreto, Associazione Siciliateatro, Teatro di Tato Russo), per la “ continuità pluriennale del soggetto e affidabilità gestionale, strategie di gestione in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 ” (Pirandelliana e Teatro della Caduta) e per la “ partecipazione a festival ” (Atir, L associazione culturale, Teatro segreto). Secondo il T.A.R., “ a fronte delle puntuali censure articolate dall’interessata ”, l’Amministrazione non aveva offerto alcuno specifico elemento dal quale desumere le concrete modalità di attribuzione dei punteggi, essendosi limitata a rivendicare la correttezza del proprio operato in ragione dell’ampia discrezionalità riconosciutale dalla disciplina di settore. In tal modo, l’Amministrazione sarebbe incorsa nel denunciato difetto di istruttoria e di motivazione, non risultando percepibili le ragioni dell’assegnazione di una votazione finale rivelatasi per la Società istante insufficiente ai fini del raggiungimento della “ soglia minima di ammissibilità qualitativa ”. Gli atti dovevano essere, quindi, annullati, “ salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, con dovere di integrale rinnovazione da parte di una commissione in diversa composizione, che [avrebbe proceduto] a valutare nuovamente la domanda ”.

7. Il Ministero ha articolato ricorso in appello chiedendo, altresì, di sospendere l’efficacia della sentenza, la cui esecuzione avrebbe comportato l’obbligo di costituire una nuova commissione per valutare il solo progetto dell’appellata, con conseguenti gravose ripercussioni sull’organizzazione amministrativa nonché con violazione del principio di parità di trattamento.

7.1. In particolare, con il primo motivo il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui, imponendo una nuova valutazione della domanda per i soli tre “ fenomeni ” sopra indicati, avrebbe terminato per ledere il carattere comparativo e unitario della valutazione;
inoltre, la declaratoria di illegittimità delle valutazioni si sarebbe posta in contrasto con il tradizionale orientamento della giurisprudenza amministrativa che ha ritenuto sufficiente il voto numerico, e, ciò anche in considerazione della griglia valutativa predisposta che aveva fissato criteri predeterminati e reso, quindi, intellegibile il giudizio espresso. In ultimo, il Ministero ha dedotto l’impossibilità e, comunque la “ improduttiva ” di stabilire ulteriori sub-criteri che, tra l’altro, sarebbero valsi solo per la parte appellata in sede di rinnovazione della valutazione, con ulteriore disparità di trattamento e alterazione del carattere comparativo della procedura.

7.2. Con il secondo motivo di ricorso in appello il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado osservando come i “ fenomeni ” oggetto della valutazione non avrebbero mero carattere quantitativo, ma risulterebbero, comunque, indicatori della qualità artistica del progetto. Il Ministero ha, quindi, ribadito l’illegittimità di procedere ad una nuova valutazione non comparativa e con sub-criteri successivamente determinati e non applicati nella valutazione degli altri progetti. In ultimo, il Ministero ha dedotto la legittimità dei giudizi espressi con riferimento al progetto di parte appellata e agli altri progetti le cui valutazioni erano state messe a confronto da Fondamenta s.r.l. con il ricorso introduttivo del giudizio.

8. Si è costituta in giudizio Fondamenta s.r.l. chiedendo di respingere il ricorso in appello e la domanda cautelare articolata dal Ministero. Le altre imprese teatrali controinteressate nel giudizio di primo grado non si sono, invece, costituite in giudizio nonostante la rituale notificazione del ricorso in appello.

9. Con ordinanza n. 3350/2023 la Sezione ha accolto la domanda cautelare del Ministero ritenendo sussistenti ragionevoli probabilità di accoglimento del ricorso in appello, con conseguente necessità di mantenere la res adhuc integra fino alla definizione del giudizio, evitando, quindi, il compimento di attività amministrative che, all’esito dello stesso, avrebbero potuto risultare superflue e indebitamente lesive delle posizioni delle parti controinteressate.

10. In vista dell’udienza pubblica del 6.12.2023 la sola parte appellata ha depositato memoria conclusionale ribadendo l’illegittimità dei punteggi espressi dalla Commissione. All’udienza del 6.12.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Procedendo ad esaminare i motivi di ricorso in appello del Ministero il Collegio ritiene necessario evidenziare come la domanda di annullamento articolata con il ricorso introduttivo del giudizio sia stata propriamente calibrata sull’illegittimità delle valutazioni espresse in relazione a tre voci (“ interventi di educazione e promozione presso il pubblico a carattere continuativo realizzati anche attraverso rapporti con università e scuole ”;
“ continuità pluriennale del soggetto e affidabilità gestionale, strategie di gestione in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 ”, “ partecipazione a festival ”). Le censure di Fondamenta s.r.l. si sono, infatti, incentrate sul punteggio da essa conseguito e sui corrispettivi punteggi conseguiti da altre imprese, mirando, in tal modo, a denunciare l’illegittimità dell’operato del Ministero nel valutare le domande. La sentenza di primo grado ha, invece, preso l’abbrivio da alcune precedenti statuizioni della medesima Sezione che, tuttavia, si sono imperniate – nelle parti riprese dalla pronuncia appellata – sulla “ non percepibilità dell’iter logico-argomentativo seguito dalla commissione giudicatrice nell’attribuzione dei punteggi ”, in considerazione della mancanza di sub-criteri valutativi. La sentenza di primo grado ha, quindi, innestato la propria disamina del caso concreto su un impianto generale che, tuttavia, era stato riferito per lo più a censure diverse e, in particolare, aveva investito non le concrete valutazioni effettuate, quanto l’insufficienza del voto numerico in ragione di criteri generali ritenuti non adeguatamente determinati. Lo conferma la circostanza che la sentenza di primo grado, nel declinare i generali principi esposti al caso di specie, ha affermato la sussistenza di un difetto di motivazione nell’attribuzione dei punteggi derivante, tuttavia, non dalla mera insufficienza del dato numerico (anche per la genericità dei criteri), ma per non avere l’Amministrazione “ offerto alcuno specifico elemento dal quale desumere le concrete modalità di attribuzione dei punteggi ”, e, quindi, per la mancanza di ragioni specifiche a sostegno dei punteggi attribuiti. Questa “ traslazione ” di principi affermati su un piano generale ai concreti giudizi espressi dall’Amministrazione non ha, tuttavia, tenuto conto del differente oggetto e perimetro della valutazione del Giudice amministrativo rispetto alle eterogenee tipologie di censure. Infatti, se dinanzi a censure che investono la legittimità del voto numerico e/o dei criteri valutativi stabiliti, la valutazione del Giudice si incentra, in sostanza, sull’idoneità di tali elementi a rendere intellegibile il percorso valutativo, nel caso di censure afferenti ai concreti giudizi espressi il punto di partenza logico e giuridico della verifica giurisdizionale risiede, invece, nella correttezza delle valutazioni espresse dalla Commissione alla luce delle deduzioni articolate dalla parte. Nel caso di specie, la sentenza di primo grado ha affermato la sussistenza di un difetto di istruttoria e di motivazione alla luce di quel generale impianto indicato ma – come esposto dal Ministero - ha omesso di verificare, in primo luogo, se le analitiche e puntuali deduzioni della parte fossero, in effetti, fondate e conducessero a decretare l’illegittimità delle valutazioni compiute dall’Amministrazione.

12. Individuata l’esatta portata delle censure articolate in primo grado dall’odierna appellata, risulta, quindi, logicamente prioritario procedere alla disamina della parte del ricorso in appello del Ministero con il quale è stata, per converso, dedotta la correttezza delle valutazioni compiute dall’Amministrazione. E ciò in linea, del resto, con quanto già evidenziato nell’ordinanza cautelare della Sezione che ha, per l’appunto, incentrato la propria disamina proprio sulla valutazione di correttezza dell’esame effettuato dall’Amministrazione alla luce delle deduzioni dell’odierna parte appellata.

13. Procedendo nei termini indicati si osserva come Fondamenta s.r.l. avesse dedotto, in primo luogo, l’illegittimità dei punteggi attribuiti alla concorrente “ L P s.r.l. ” per la voce “ interventi di educazione e promozione presso il pubblico a carattere continuativo realizzati anche attraverso rapporti con università e scuole ”. In tal caso il punteggio attribuito era stato pari a 0,50, al pari di quello assegnato a Fondamenta s.r.l., la quale aveva, tuttavia, evidenziato come L P non avesse indicato nella domanda “ alcun intervento e/o promozione e neppure rapporti con Università e Scuole ”. Tale deduzione è, tuttavia, infondata, in quanto – diversamente da quanto dedotto – nella domanda de L P si legge: “ in collaborazione con le strutture teatrali più attente, è nostro costante impegno per far sì che durante le repliche si possano realizzare degli incontri/battiti aperti al pubblico, riscontrando partecipazione e interesse per approfondire i contenuti che contraddistinguono i nostri spettacoli. Le nostre compagnie da sempre si sono attivate e continueranno ad attivarsi per incontrare gli studenti organizzando incontri in collaborazione con le scuole e le Università direttamente nel loro Istituti ”. Pertanto, l’assunto di Fondamenta s.r.l. secondo la quale non vi sarebbero stati interventi di promozione e rapporti con le scuole risulta smentito da quanto esposto nella domanda.

13.1. La Fondamenta s.r.l. aveva, poi, dedotto l’illegittimità del punteggio di L P per la voce “ continuità pluriennale del soggetto e affidabilità gestionale, strategie di gestione in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 ”, pari a 1,00, e, quindi, superiore a quello assegnato alla stessa (0,80). Secondo Fondamenta s.r.l. dalla domanda di L P non sarebbe emerso “ l’anno di inizio dell’attività e neppure la successione di eventi e loro indicazione ”. Invero, come osservato dal Ministero appellante, l’anno di inizio dell’attività emerge dalla scheda anagrafica del L P nonché dal foglio 1 della domanda, ove si indica nel 1999 l’anno di fondazione. L’impresa ha, quindi, conseguito una maggiore esperienza rispetto a Fondamenta s.r.l. e, come dedotto dal Ministero, ha la stessa direzione artistica da 20 anni ( v ., inoltre, ff .