Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 2022-10-27, n. 202209272
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Testo completo
Pubblicato il 27/10/2022
N. 09272/2022REG.PROV.COLL.
N. 02155/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2155 del 2019, proposto dalle signore -OMISSIS-rappresentate e difese dagli avvocati Amina L'Abbate, S M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, Usr Puglia, Ambito Territoriale Lecce, Usr Puglia Ambito Territoriale Brindisi, Usr Puglia Ambito Territoriale Taranto, Usr Puglia Ambito Territoriale Bari, Usr Lazio Ambito Territoriale Roma, Usr Lombardia Ambito Territoriale Milano, Usr Piemonte Ambito Territoriale Torino, Usr Veneto Ambito Territoriale Verona, Usr Veneto Ambito Territoriale Treviso, Usr Veneto Ambito Territoriale Venezia, Usr Umbria Ambito Territoriale Perugia, Usr Emilia Romagna Ambito Territoriale Rimini, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
Signore Valentina Caleprico, Grazia Mellone, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 08097/2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 16 settembre 2022 il Cons. Raffaello Sestini, nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Le appellanti, in possesso di diploma di maturità magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002, hanno impugnato i suelencati provvedimenti ministeriali di aggiornamento e integrazione delle graduatorie ad esaurimento per il personale docente ed educativo di cui all’art. 1, comma 605, lett. c), L. n. 296/2006 nella parte in cui inibiscono loro l’accesso alle predette G.A.E.
2. L’impugnazione è diretta al riconoscimento del valore abilitante all’insegnamento nella scuola dell’infanzia e primaria del titolo di studio posseduto, proprio ai fini dell’inclusione nelle graduatorie medesime per le classi di concorso AAAA ed EEEE.
3. In primo grado, davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma, il ricorso è stato respinto sulla base dei principi di diritto affermati dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 11/2017.
4. Per la relativa riforma le ricorrenti hanno proposto il presente appello.
DIRITTO
1-Preliminarmente gli appellanti deducono l’illegittimità della sentenza impugnata essendo stata assunta in forma semplificata. Sul punto l’art. 74 c.p.a., rubricato Sentenze in forma semplificata, recita così;“1 . Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme ”. Nella fattispecie in esame a parere negli appellanti non può dirsi che il ricorso fosse palesemente infondato posto che sulla questione della valenza abilitante del diploma magistrale era aperto un acceso dibattito giurisprudenziale. Per dimostrare che l’annosa querelle sul valore abilitante del diploma magistrale non fosse risolta gli appellanti hanno fatto leva sull’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria n. 6885 del 4.12.2018. Pertanto una sentenza che decidesse in via definitiva sul merito della questione non poteva limitarsi ad un sintetico rinvio come invece è accaduto nel caso de quo.
2-Inoltre gli appellanti censurano l’erroneità della sentenza gravata nella parte in cui ha affermato che “il diploma magistrale conseguito nel 2001/2002 non è da ritenersi idoneo all’insegnamento” .
2.1 - Per giustificare il valore abilitante del predetto titolo di studio, vengono passate in rassegna le disposizioni di legge e di rango secondario che si sono succedute: il D.lgs. n. 197/2004 (artt. 344, 194 e 402), il D.lgs. 297/1994 (art. 197), il D.M. n. 175/1997 (art. 2), il D.P.R. n. 323/1998 (art. 15, comma 7), il D.P.R. 25 marzo 2014 (di recepimento del parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 3813/2013), il R.D. n. 1054/1923 (art. 53), il D.P.R. 18 ottobre 2006 (art. 1, comma 7), i D.M. n. 27/2007 e n. 56/2009, la L. n. 296/2006 (art. 1, comma 605, lett. c) che riconoscerebbero espressamente a tutti i docenti abilitati alla data del 1.1.2007 il diritto ad essere inseriti nelle G.A.E.) dei quali, dunque, si lamenta una reiterata violazione e falsa applicazione da parte dell’Amministrazione scolastica rilevante ex art. 21-octies, comma 1, L. 241/1990. Tale tesi sarebbe confermata dalla decisione del Consiglio di . Stato, sez. VI, n. 3673/2015 e n. 539/2015 nonché dal parere della Sezione II, n. 3813/2013.
2.2 - Dallo scenario normativo e pretorio appena sintetizzato si è inferito come il legislatore abbia sempre considerato assolutamente idonei per l'insegnamento nelle scuole dell’infanzia e primaria i diplomi magistrali conseguiti entro l’a.s. 2001/2002 al termine dei corsi di studi compiuti presso le scuole e gli istituti magistrali. Del resto anche la Commissione UE (parere 31 gennaio 2014), interpretando la Direttiva UE 2005/36 (avente ad oggetto i requisiti per l’esercizio delle professioni), avrebbe ravvisato nel diploma magistrale una qualifica piena per l’esercizio dell’attività di insegnamento.
3-I motivi così sintetizzati sono infondati.
3.1 - Il Consiglio di Stato si è ripetutamente pronunciato su ricorsi analoghi a quello proposto in primo grado, pervenendo al rigetto delle relative impugnazioni sulla base di argomentazioni condivise dal Collegio, riferibili anche alle censure componenti l'odierno thema decidendum , da intendersi richiamate ai sensi dell'art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.
3.2-In merito alle questioni afferenti alla tempestività del ricorso di primo grado e alla valenza abilitante in ipotesi riconoscibile al diploma magistrale conseguito entro l'anno scolastico 2001/2002 sono state già affrontate e definite in numerosi precedenti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 2985 del 2020;n. 3802 del 2020;n. 4818 del 2021;n. 5556 del 2021). I precedenti appena richiamati si sono uniformati alle pronunce dell'Adunanza Plenaria n. 11 del 2017 e n. 4 e 5 del 2019 (cfr. da ultimo anche Corte di Cassazione, n. 3830/2021), le cui argomentazioni e conclusioni non consentono di poter apprezzare favorevolmente le originarie censure attoree, dovendosi ribadire che il possesso del diploma magistrale conseguito entro l'anno scolastico 2001/2002 non consente l'inserimento nelle attuali G.A.E.
3.3-Appare opportuno richiamare i passaggi salienti dei precedenti citati:
- non risulta condivisibile la tesi per cui il termine per proporre ricorso giurisdizionale (e, ancora prima, per presentare la domanda di inserimento nelle graduatorie) decorra non dalla piena conoscenza del provvedimento e dei suoi effetti lesivi (o, con riferimento alla presentazione della domanda di inserimento, dal possesso effettivo del titolo abilitante), ma dal momento in cui, in sede giurisdizionale, viene accertata l'illegittimità dell'atto lesivo;
- fatta eccezione per l'ipotesi degli atti plurimi con effetti inscindibili (che qui non vengono in considerazione), deve escludersi che l'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo possa giovare ai cointeressati che non abbiano tempestivamente proposto il gravame e, per i quali, pertanto, si è già verificata una situazione di inoppugnabilità, con conseguente "esaurimento" del relativo rapporto giuridico;
- il dies a quo per proporre impugnazione andrebbe individuato (anche a voler prescindere dalla preclusione comunque derivante dalla mancata tempestiva presentazione della domanda di inserimento) nella pubblicazione del D.M. 16 marzo 2007, con il quale, in attuazione dell'art. 1, comma 605, L. n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007), veniva disposto il primo aggiornamento delle graduatorie permanenti, che la stessa legge finanziaria per il 2007 aveva "chiuso" con il dichiarato fine di portarle ad esaurimento;
- il D.M. n. 235 del 2014, così come quelli successivamente emessi, tra i quali quello oggi impugnato, disciplina - come emerge chiaramente dal tenore letterale di ciascuno degli articoli di cui si compone - i criteri di massima per la permanenza, l'aggiornamento e la conferma dell'inclusione di coloro che sono già iscritti nella graduatoria. Il decreto si rivolge a soggetti determinati o, comunque, facilmente determinabili e i destinatari del D.M. sono esclusivamente i docenti già inseriti nelle graduatorie, i quali, evidentemente, sono gli unici soggetti che possono ottenere l'aggiornamento della posizione o la conferma della stessa. Ne consegue che i destinatari dei DD.MM. sono determinati sin dal momento della loro adozione e rappresentano una categoria chiusa, atteso che i criteri di aggiornamento hanno efficacia limitata nel tempo perché valgono solo per il triennio 2014-2017;
- sotto altro profilo, il D.M. n. 235 del 2014, così come quelli successivi, presenta caratteristiche incompatibili con una eventuale sua riconducibilità nell'alveo dei provvedimenti a natura normativa, perché mancano gli elementi essenziali della norma giuridica, ovvero l'astrattezza (intesa come capacità della norma di applicarsi infinite volte a tutti i casi concreti rientranti nella fattispecie descritta in astratto), la generalità (intesa come indeterminabilità, sia ex ante che ex post , dei destinatari della norma) e l'innovatività (ovvero la capacità di modificare stabilmente l'ordinamento giuridico). Il suddetto D.M., infatti, ha ad oggetto una vicenda amministrativa specifica e temporalmente circoscritta (l'aggiornamento delle graduatorie per il triennio 2014/2017), ha destinatari determinati e non innova l'ordinamento giuridico, limitandosi a fissare criteri di massima per l'aggiornamento della graduatorie la cui applicazione è limitata nel tempo, oltre alla significativa circostanza che il suo procedimento di approvazione non è quello dei regolamenti ministeriali di cui all'art. 17, comma 4, della L. 23 agosto 1988, n. 400;
- i ridetti DD.MM. non sono neppure iscrivibili nell'ambito della categoria degli atti amministrativi a contenuto generale che, sebbene privi (a differenza dell'atto normativo) dell'astrattezza, si caratterizzano per la generalità dei destinatari, intesa come indeterminabilità dei destinatari ex ante , ma non ex post , poiché il D.M. n. 235 del 2014, come si è già precisato, si rivolge a destinatari già noti al momento dell'adozione, ovvero tutti coloro e solo coloro che sono già inseriti nelle G.A.E.;
- l'accoglimento della domanda di annullamento del D.M. n. 235 del 2014, intervenuto ad opera della sentenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato n. 1973 del 2015, non ha prodotto effetti erga omnes , perché è lo stesso dispositivo della sentenza di annullamento che si premura di specificare che gli effetti dell'annullamento operano solo a vantaggio di coloro che hanno proposto il ricorso;
- quanto al contenuto, il D.M. n. 235 del 2014 non contiene alcuna disposizione lesiva o escludente nei confronti dei diplomati magistrali non inseriti nelle G.A.E. dal momento che, trattandosi di un decreto che detta criteri e procedure per aggiornare le graduatorie, il D.M. non si rivolge a coloro che, per qualsiasi motivo, non sono stati inseriti in dette graduatorie;
- il valore legale del diploma magistrale conseguito entro l'a.s. 2001/2002 può essere riconosciuto solo in via "strumentale", nel senso di consentire a coloro che lo hanno conseguito di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi, pur se privi del diploma di laurea in scienze della formazione istituito con D.P.R. 31 luglio 1996, n. 471 (in tal modo, la richiamata disciplina transitoria ha mostrato di tenere in debito conto la posizione di chi avesse conseguito il titolo del diploma magistrale precedentemente alla riforma operata con la L. 19 novembre 1990, n. 341 e non fosse già immesso in ruolo alla data di entrata in vigore del D.M. 10 marzo 1997, consentendogli la partecipazione a procedure selettive riservate ai fini del conseguimento di un titolo idoneo a consentire l'iscrizione nelle graduatorie);
- l'abilitazione all'insegnamento nella scuola materna ed elementare ex artt. 194 e 197 D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297 e D.P.R. 23 luglio 1998, n. 323, non ha mai costituito titolo sufficiente per l'inserimento nelle graduatorie permanenti istituite dall'art. 401 D.Lgs. n. 297 del 1994, essendo, invece, previsto a tale fine il superamento di procedure di natura concorsuale (concorsi regionali per titoli ed esami) rispetto alle quali il diploma magistrale costituiva requisito di partecipazione (ai sensi dell'art. 402 D.Lgs. n. 297 del 1994). Ciò vale anche per le procedure riservate al personale in possesso del diploma magistrale e di determinati requisiti di servizio, istituite ai sensi dell'art. 2, comma 4, L. 3 maggio 1999, n. 124, (O.M. n. 153 del 1999) ed ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. c-bis) D.L. n. 97 del 2004 convertito dalla L. n. 143 del 2004 (O.M. n. 25 del 2005 e O.M. n. 80 del 2005) che richiedevano, ai fini del rilascio del titolo, il superamento di una procedura selettiva di tipo concorsuale.
4 - Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado, ma per la complessità delle questioni controverse le spese di causa possono essere compensate.