N. 01272/2013REG.PROV.COLL.

N. 02756/2012 REG.RIC.

N. 03125/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2756 del 2012, proposto dal Comune di Cingoli, rappresentato e difeso dagli avv. R F e D M A, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via Nicotera 29;

contro

Cosmari - Consorzio Obbligatorio Smaltimento Rifiuti, rappresentato e difeso dagli avv. D S e L F, con domicilio eletto presso il primo in Roma, piazza dell'Orologio 7;
Provincia di Macerata, rappresentata e difesa dall'avv. F G, con domicilio eletto presso Livia Ranuzi in Roma, viale del Vignola 5;

nei confronti di

Ato - Ambito Territoriale Ottimale N. 3, Comune di San Severino Marche, Comune di Treia, Comune di Camerino, Comune di Mogliano, Regione Marche, Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio, Sede di Ancona, Asur - Azienda Sanitaria Unica Regionale, Raggruppamento Temporaneo di Professionisti Studio Geotecnico Italiano S.r.l., Rtp Dott. Ing. Paolo Leopoldo Beer, Rtp Dott. Piergiacomo Beer, Rtp Dott. Luciano Taddei, Rtp Dott.Ssa Ing. Ilaria Tonelli, Corpo Forestale dello Stato - Coordinamento Provinciale di Macerata, Arpam - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale;
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12;

sul ricorso numero di registro generale 3125 del 2012, proposto da L F F, rappresentato e difeso dagli avv. Antonio F e L F, con domicilio eletto presso Silvia Apollo in Roma, via Luigi Rizzo, 50;

contro

Cosmari Consorzio Obbligatorio Smaltimento Rifiuti, rappresentato e difeso dagli avv. L F e D S, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, piazza dell'Orologio 7;
Provincia di Macerata, rappresentata e difesa dall'avv. F G, con domicilio eletto presso Livia Ranuzi in Roma, viale del Vignola 5;

nei confronti di

Regione Marche, Azienda Sanitaria Unica Regionale-Asur-Delle Marche, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale-Arpam-Delle Marche, Ambito Territoriale Ottimale N.3 Marche Centro, Comune di San Severino Marche, Comune di Treia, Comune di Camerino, Comune di Mogliano, Studio Geotecnico Italiano-Raggruppamento Temporaneo di Professionisti;
Soprintendenza Per i Beni Architettonici e Per il Paesaggio delle Marche,
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, Corpo Forestale dello Stato Coordinamento Provinciale di Macerata, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2756 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Marche, Sezione I, n. 147/2012, resa tra le parti, concernente autorizzazione paesaggistica e aia (autorizzazione integrata ambientale) per progetto realizzazione discarica di rifiuti non pericolosi in localita' Fosso Mabiglia del Comune di Cingoli;

quanto al ricorso n. 3125 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Marche, Sezione I, n. 146/2012, resa tra le parti, concernente autorizzazione paesaggistica e aia (autorizzazione integrata ambientale) per progetto realizzazione discarica di rifiuti non pericolosi in localita' Fosso Mabiglia del Comune di Cingoli.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cosmari - Consorzio Obbligatorio Smaltimento Rifiuti, della Provincia di Macerata, nonché del Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2012 il Cons. N G e uditi per le parti gli avvocati D M A, S P su delega dell'avv. D S, F G e L F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorsi al T.A.R. per le Marche nn. 844 e 848/2011 il sig. L F F, proprietario di alcuni lotti di terreno in località Fosso Mabiglia nel Comune di Cingoli, e quest’ultima Amministrazione locale, impugnavano i provvedimenti rilasciati dalla Provincia di Macerata al COSMARI (Consorzio Obbligatorio Smaltimento Rifiuti fra i Comuni della Provincia di Macerata) con riferimento ad un progetto di una discarica per rifiuti urbani non pericolosi da realizzare nella predetta località di Fosso Mabiglia.

In particolare, venivano impugnati:

1) la deliberazione della Giunta Provinciale di Macerata n. 35 del 18.7.2011 avente ad oggetto “D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. – D. Lgs. 36/2003. Progetto di realizzazione di una discarica per rifiuti non pericolosi sita in Località Fosso Mabiglia nel Comune di Cingoli (MC). Proponente Consorzio Cosmari di Tolentino”, con cui era stato approvato il progetto definitivo della discarica e rilasciata la autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.);

2) la deliberazione della stessa Giunta Provinciale n. 36 del 18.7.2011, avente ad oggetto “Attuazione Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR). Individuazione discariche per rifiuti urbani ed assimilabili di appoggio al Consorzio Cosmari. Provvedimenti”;

3) la determinazione del dirigente del Servizio Ambiente della Provincia n. 204 del 15.6.2011, con cui era stato espresso giudizio positivo di compatibilità ambientale sul progetto e rilasciata l’autorizzazione paesaggistica, previo parere favorevole della Soprintendenza Regionale;

4) la nota della Provincia di Macerata prot. n. 42202 del 19.5.2010, avente ad oggetto “Discarica per rifiuti urbani non pericolosi da realizzare in Loc. Fosso Mabiglia del Comune di Cingoli. Autorizzazione integrata Ambientale. Avvio procedimento ex art. 11 e 16 D.P.R. 327/2001”;

5) la nota della medesima Provincia prot. n. 50424 del 17.6.2010, avente ad oggetto “Osservazioni ex artt. 11, comma 2, e 16, comma 4 e 10, D.P.R. 327/2001 al progetto definitivo depositato dal Cosmari e istanza volta al rilascio della VIA ed AIA per la realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti urbani non pericolosi da realizzare in località Fosso Mabiglia del Comune di Cingoli”.

Venivano altresì impugnati gli atti che a far tempo dal 2001 avevano caratterizzato il lungo procedimento che, a partire dall’individuazione dei siti potenzialmente idonei ad ospitare discariche nel territorio provinciale, era poi sfociato nei provvedimenti di localizzazione della discarica: in particolare, la deliberazione dell’Assemblea Generale del Cosmari n. 12 del 26.5.2008, avente ad oggetto la “Individuazione siti discariche di appoggio al Cosmari”, e la sottostante delibera del Consiglio di Amministrazione dello stesso Cosmari n. 53 del 24.5.2008, avente ad oggetto “Attuazione Piano Provinciale Gestione Rifiuti. Proposta individuazione sito futura discarica Cosmari”. Provvedimenti in precedenza già impugnati dal sig. F, dal Comune di Cingoli e da altri cittadini, con ricorsi dichiarati però inammissibili per difetto di interesse attuale ad agire dallo stesso T.A.R. con sentenza n. 517/2009, confermata dalla sentenza n. 7461/2010 di questa Sezione V.

Il sig. F, in particolare, esponeva di essere stato leso dall’iniziativa indicata, sia perché la discarica ricadeva per la massima parte sui terreni di sua proprietà (che erano stati sottoposti a vincolo espropriativo), sia perché la presenza dell’impianto avrebbe determinato un deprezzamento delle restanti proprietà.

Resistevano ai due gravami il COSMARI e la Provincia di Macerata.

Il Tribunale adìto con le sentenze nn. 146 e 147/2012 in epigrafe respingeva i ricorsi.

Da qui i presenti appelli dinanzi alla Sezione, avverso tali pronunce, degli stessi ricorrenti, i quali riproponevano le proprie doglianze contestando le decisioni del Giudice locale per averle disattese;
nell’appello del sig. F veniva altresì puntualizzato che il TAR aveva arbitrariamente respinto anche una domanda risarcitoria che esso ricorrente si era, tuttavia, solo riservato di proporre nel futuro, riserva che la parte medesima ribadiva.

Anche in questo grado di giudizio il COSMARI e la Provincia di Macerata resistevano alle impugnative del Comune di Cingoli e del sig. F.

Si costituiva in giudizio anche il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo la propria estromissione. Entrambi gli appellanti contestavano, tuttavia, la carenza di legittimazione così eccepita.

Le domande, difese ed argomentazioni delle parti costituite venivano riprese e sviluppate con l’ausilio di molteplici scritti, anche di replica.

Alla pubblica udienza del 6 novembre 2012 i due appelli sono stati trattenuti in decisione.

La Sezione reputa opportuno disporre la riunione degli appelli, stante la loro evidente connessione oggettiva e soggettiva.

Ciò posto, la richiesta di estromissione avanzata dalla difesa erariale sul rilievo del difetto di legittimazione passiva del Ministero per i Beni e le Attività Culturali deve essere respinta. L’eccezione è infatti infondata, in quanto nell’ambito del procedimento di V.I.A. è stato acquisito anche il parere della Soprintendenza, che per il suo orientamento favorevole al progetto è stato incluso tra gli atti oggetto d’impugnativa ed effettivamente contestato dalle ricorrenti, ancorché senza essere investito da censure ad esso dedicate in modo esclusivo.

Tanto premesso, i presenti gravami sono infondati. Ciò con la sola eccezione del condivisibile rilievo dell’appello del sig. F nel senso che il TAR aveva arbitrariamente respinto una domanda risarcitoria che esso ricorrente si era, tuttavia, solo riservato di proporre nel futuro (così la pag. 71 del ricorso di primo grado), statuizione reiettiva che può sin d’ora definitivamente acclararsi come meritevole di riforma.

1 La Sezione deve preliminarmente richiamare i punti fermi che sulla materia del contendere sono stati già fissati dalla propria precedente sentenza n. 7461/2010, integralmente confermativa della sentenza n. 517/2009 dello stesso T.A.R. per le Marche.

1a Questo Consiglio nella suddetta occasione ha osservato quanto segue.

“ 3. La Sezione ritiene che le conclusioni in rito cui è pervenuta la sentenza del primo giudice siano condivisibili

Si premette al riguardo che l’art. 20 comma 1 lett.e) del d.lgs n. 22 del 1997 e l’art.4 della legge regionale n.28 del 1999, pur attribuendo alle Province l’individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti, non escludevano dalla potestà dei Comuni e delle loro forme associate, titolari del servizio, un margine di discrezionalità nell’organizzazione dell’assetto urbanistico del territorio.

Per quanto riguarda la localizzazione degli impianti di smaltimento, il successivo decreto legislativo n. 152 del 2006 all’art. 208 ha delineato, relativamente all’attivazione dei nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, un procedimento di c.d. “autorizzazione unica”, comprensivo sia dell’approvazione del progetto che dell’autorizzazione alla realizzazione e alla gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.

Proprio in relazione a tale autorizzazione, punto centrale della vicenda contenziosa è quello di stabilire come le nuove norme del decreto legislativo n.152 del 2006 si raccordino a quelle preesistenti.

Al riguardo le argomentazioni del Tar che fanno leva sui principi di necessaria continuità dell’azione amministrativa, appaiono convincenti.

Il Tar ha rilevato che non aveva pregio la tesi secondo cui le scelte programmatorie provinciali (e quindi quelle conseguenti del COSMARI) si sarebbero dovute ritenere caducate a seguito dell’intervenuta modifica della normativa di rango primario posta dal d.lgs. n. 152 del 2006 in quanto, anche ammesso che da parte della Regione potessero essere emanati nuovi criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento dei rifiuti sulla base della diversa normativa di rango primario, tanto non avrebbe implicato l’intervenuta abrogazione della programmazione sino allora effettuata.

L’emanazione dei nuovi criteri avrebbe potuto richiedere tempi lunghi e nel frattempo si sarebbe verificato un inammissibile vuoto programmatorio in un settore vitale come quello in materia ambientale.

Il Tar ha osservato pure che l’individuazione dei siti, effettuata con la suddetta deliberazione della Giunta Provinciale di Macerata in data 26.10.2001 n. 354, andava ad integrare la disciplina del piano dei rifiuti della medesima Provincia (approvato con atto consiliare 22.12.2000 n. 99) e pertanto alla medesima doveva attribuirsi la stessa efficacia temporale fissata in dieci anni o quanto meno che la stessa doveva ritenersi vigente fino a quando non sostituita con altro idoneo strumento programmatorio.

Quanto poi alla sopravvenienza di nuovi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, ciò non comportava di per sé l’automatica caducazione della programmazione in essere dovendo, la loro rilevanza, essere valutata in sede di procedimento volto all’approvazione del progetto definitivo e di autorizzazione unica al funzionamento dell’impianto, ai sensi dell’art. 208 del D.Lgs. n. 152 del 2006.

Alle pertinenti argomentazioni del Tar, deve anche aggiungersi che nella Regione Marche le autorità d’ambito previste dall’art. 201 del d.lgs n.152 del 2006 non sono state costituite. La disposizione transitoria contenuta nell’art. 204 comma 1 del d.lgs. n.152 del 2006 legittima peraltro la continuazione delle funzioni attribuite al COSMARI.

Nelle more del giudizio è intervenuto l’art. 20 della legge regionale Marche n.24 del 12.10.2009 a mente del quale sia il piano regionale dei rifiuti che il piano provinciale dei rifiuti “..conservano efficacia fino alla entrata in vigore del piano di cui all’art.5 (piano regionale di gestione dei rifiuti)”. Tale disposizione, per quanto non in vigore al momento della adozione degli atti, avvalora le conclusioni cui era pervenuto il primo giudice in via interpretativa.

Si tenga ancora conto che la medesima legge regionale n.24 del 2009 ha confermato la competenza delle Province nella individuazione delle aree idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, prevedendo la formazione dei consorzi obbligatori quale è il COSMARI, per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di organizzazione dei servizi di gestione dei rifiuti (art. 7) mentre all’art. 11 co. 1 ha altresì previsto che la “formale localizzazione degli impianti di smaltimento” avviene attraverso il rilascio della autorizzazione di cui all’art. 208 del d.lgs. 152 del 2006.

Anche tali norme della legge regionale confermano dunque la interpretazione sistematica fornita dal primo giudice che ha ritenuto che con il rilascio della autorizzazione unica alla realizzazione della discarica da parte della Provincia ex art. 208 sopracitato, la localizzazione diviene certa ed immodificabile e che solo da tale momento i soggetti lesi possono fare valere le proprie doglianze in sede giurisdizionale, mentre tutti gli atti medio tempore adottati in una procedura in corso di svolgimento ed il cui esito non è prevedibile, devono considerarsi atti endoprocedimentali.

In effetti, il quadro di riferimento normativo induce a ritenere che i provvedimenti impugnati non vincolano in modo definitivo e necessitano, per produrre effetti irreversibili, della conclusione di un procedimento implicante l'intervento di altre autorità amministrative, destinato a sfociare nel provvedimento finale dell' amministrazione provinciale.

Giova, in particolare, rimarcare che la Provincia è chiamata a valutare la compatibilità ambientale (art.5 co.1 lett. c) del d.lgs. n.152 del 2006) ed i criteri costruttivi e gestionali stabiliti dal d.lgs. n.26 del 2003 in tema di discariche (VIA ed AIA).

Tali procedure, a volte considerate dalla giurisprudenza come dotate di autonomia in quanto destinate a tutelare l’interesse specifico di tutela dell'ambiente e ad esprimere una valutazione già di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali e come tali ritenute, in alcune pronunzie, immediatamente impugnabili dai soggetti interessati alla protezione di quei valori (Cons. Stato, IV, 3.3.2009 n.1213), consentiranno agli appellanti, avvalendosi delle amplissime garanzie partecipative previste dall’ordinamento, di rappresentare i motivi che indurrebbero a non realizzare la discarica nel comune di Cingoli .”

1b Alla luce delle considerazioni appena riportate, il primo Giudice nella sentenza in epigrafe ha quindi ragionevolmente reputato acquisiti i seguenti punti fermi.

“ - non risponde al vero che, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2006, la previgente pianificazione regionale e infraregionale di settore doveva essere considerata caducata per incompatibilità con il T.U.A.;

- la deliberazione di G.P. n. 345/2001 ha integrato il PPGR, in particolare per quanto concerne l’individuazione di aree idonee alla localizzazione di discariche;

- tale deliberazione (e con essa lo studio svolto dall’Università di Ancona) non è stata mai impugnata tempestivamente da chicchessia e/o annullata;

- la normativa sopravvenuta (id est, il D.Lgs. n. 36/2003) si applica solo in relazione ai criteri di progettazione delle discariche, per cui il rispetto della stessa è oggetto di verifica nell’ambito del procedimento di cui all’art. 208 T.U.A. (che comprende anche la procedura di A.I.A.);

- i Consorzi di gestione costituiti ai sensi della precedente normativa continuano ad esercitare le proprie attribuzioni stante la mancata costituzione delle Autorità d’Ambito;

- anche la successiva L.R. n. 24/2009 ha confermato questo assetto;

- la formale localizzazione delle discariche avviene con il rilascio dell’autorizzazione ex art. 208 T.U.A.;

- le questioni di carattere tecnico afferenti il progetto elaborato dal COSMARI sono oggetto dei procedimenti di V.I.A. e A.I.A. e dunque eventuali censure afferenti gli esiti di tali procedimenti possono essere fatti valere nei riguardi degli atti terminali (autorizzazione ex art. 208 e A.I.A., nonché il propedeutico parere favorevole di V.I.A., avente anche valore di autorizzazione paesaggistica). ”

Ed altrettanto correttamente il T.A.R. ha ritenuto, di conseguenza, assodate le acquisizioni di seguito ricordate.

“ a) il PPGR di Macerata ha previsto la localizzazione di una discarica in località Fosso Mabiglia di Cingoli (unitamente ad altri 8 siti, graduati in ordine di punteggio nel citato studio dell’Università di Ancona) … ;

b) il PPGR era ancora pienamente efficace alla data di adozione dei provvedimenti impugnati … ;

c) il COSMARI era ed è competente a scegliere il sito in cui ubicare la propria discarica (beninteso, fra quelli menzionati dal PPGR) ed a curare la progettazione e la costruzione della stessa. ”.

2a Le appellanti hanno obiettato in questa sede che i passaggi sopra esposti non sarebbero stati fissati con valore di giudicato, come invece ritenuto dalla sentenza in epigrafe. Questo, in primo luogo, per il fatto che, benché il Tribunale avesse effettivamente svolto, nella sua prima pronuncia, le considerazioni che la seconda avrebbe richiamato, le medesime avevano formato tutte oggetto di immediata contestazione mediante i susseguenti appelli delle stesse appellanti.

Il fatto è, però, che questo Consiglio nel relativo giudizio ha già respinto i suddetti primi appelli, ritenendo sostanzialmente esatte le riflessioni allora compiute dal Giudice locale. Sicché questa prima obiezione è priva di pregio.

2b Viene altresì dedotto che la Sezione, in occasione del proprio precedente giudizio, pur convenendo sulle valutazioni espresse dal Tribunale, non aveva però calato “nella realtà della fattispecie tali principi come operanti anche nel nostro caso”, concludendo il proprio giudizio nel senso che, in sintesi, in difetto dell’atto terminale del procedimento, i precedenti atti interni allora gravati non fossero autonomamente impugnabili.

Questa impostazione travisa però l’esatta portata della precedente pronuncia della Sezione, omettendo di prenderne in considerazione una parte.

La pronuncia di primo grado n. 517/2009 a suo tempo confermata recava, invero, tra le altre, anche le enunciazioni con cui puntualizzava:

- che erano sicuramente impugnabili, a differenza degli altri, gli atti, tra cui segnatamente la deliberazione della Giunta provinciale n. 354 del 26 ottobre 2001, con cui la Provincia aveva individuato le zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti: atti impugnabili da parte tanto delle Amministrazioni comunali interessate, quanto dei soggetti pubblici o privati pregiudicati da tale localizzazione, come i proprietari degli immobili compresi nel sito (quale già in tale occasione si era presentato il sig. F) (pag. 12);

- che la suddetta deliberazione n. 354 del 2001 aveva valore integrativo del piano provinciale dei rifiuti approvato con atto consiliare provinciale n. 99 del 22 dicembre 2000 (pagg. 13-14);

- che la deliberazione medesima, con la quale era stato incluso tra i nove siti idonei anche quello di Fosso Mabiglia di Cingoli, non era “ mai stata impugnata da chicchessia, sicché le scelte programmatorie in essa contenute non sono più contestabili e devono ritenersi pienamente vigenti ” (pag. 14).

Il Giudice di prime cure per questa parte aveva quindi accertato, sulla premessa della decadenza nella quale erano incorse in proposito le parti interessate, il dato di diritto (anche) sostanziale dell’intervenuta consolidazione per inoppugnabilità della deliberazione appena detta.

Ed anche questa valutazione del T.A.R. è stata condivisa dalla Sezione con la decisione n. 7461/2010. Quest’ultima, invero, ha integralmente confermato l’arresto allora appellato, senza esprimere rispetto ad esso alcun dissenso, né dar mostra di voler correggere sotto alcun profilo la relativa motivazione (cfr., anzi, la pag. 14 della decisione, dove si riprende sinteticamente il punto della definitività della delibera n. 354).

Sul punto in questione si è quindi formata una vera e propria cosa giudicata (con conseguente preclusione a sollevare solo in seguito, ossia tardivamente, la questione della competenza da parte del Consiglio provinciale, e non della relativa Giunta, ad assumere la medesima delibera).

2c Vale peraltro attirare l’attenzione anche sul fatto che l’accertamento della definitività della valutazione di idoneità dei siti inclusi nella delibera n. 354 si è formato sull’esplicito presupposto che la medesima delibera integrasse il piano provinciale dei rifiuti, e ne mutuasse perciò natura ed effetti. Sicché anche su tale punto è ormai insorto il vincolo del giudicato.

2d Quanto alle concorrenti, motivate osservazioni che nella stessa occasione sono state pure svolte dalla Sezione, nella medesima vicenda, sempre all’esito di un approfondito confronto tra le tesi delle stesse parti contendenti e al culmine di un doppio grado di giudizio, il Collegio non ritiene di doversene discostare. Ne discende la reiezione delle deduzioni delle stesse parti appellanti che già a suo tempo sono state sottoposte alla Sezione ma da questa sono state disattese, in forza delle motivazioni poco sopra ricordate.

Da quanto fin qui premesso si ricava, dunque, che la scelta del sito in contestazione è stata operata in piena coerenza con il piano provinciale (e relativa elencazione dei siti idonei), l’efficacia del quale era inoltre sopravvissuta, per ragioni ricollegabili al principio di necessaria continuità dell’azione amministrativa, al mutamento normativo verificatosi con l’avvento del d.lgs. n. 36/2003 e del T.U.A. di cui al d.lgs. n. 152/2006 (la Sezione si è richiamata, in questo senso, anche all’art. 20 della legge regionale Marche n. 24 del 12.10.2009, a mente del quale sia il piano regionale dei rifiuti che quello provinciale “.. conservano efficacia fino alla entrata in vigore del piano di cui all’art.