Pubblicato il 22/06/2021

N. 04790/2021REG.PROV.COLL.

N. 09707/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9707 del 2020, proposto dal Comune di Castellana Grotte, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato S P, con domicilio eletto presso lo studio Placidi S.r.l. in Roma, via Barnaba Tortolini, 30,

contro

- i signori M G e M G, rappresentati e difesi dagli avvocati G C e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- P A S.r.l., non costituita in giudizio;
- il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari (Sezione terza), n. 1446/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori M G e M G e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021, il Cons. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti gli avvocati S P e M P che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e ), d.l. n. 44/2021;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Castellana Grotte impugna la sentenza n. 1446 del 16 novembre 2020, con la quale il T.a.r. per la Puglia (Bari), in parziale accoglimento del ricorso proposto per la restituito in integrum e il risarcimento del danno conseguente alla realizzazione di un mercato ortofrutticolo in asserita assenza del decreto di esproprio, ha respinto la domanda di restituzione integrale e accolto quella di risarcimento del danno da mancato godimento del bene, indicando i criteri per la commisurazione del quantum ex art. 34 c.p.a..

2.Il Comune appella la sentenza sul principale e assorbente presupposto che il diritto dominicale sarebbe già transitato nella sfera giuridica dell’Ente locale, trattandosi di una vicenda assoggettata al meccanismo della rinuncia abdicativa conseguente, non a risarcimento del danno da occupazione illegittima bensì, alla richiesta dei proprietari di chiedere e ottenere, prima della maturazione della giurisprudenza in materia di accessione invertita, il pagamento di tutte le indennità di esproprio, rinunciando (implicitamente) ad ogni pretesa di restituito in integrum .

3. I lavori relativi all’opera pubblica, riferisce il Comune, sarebbero stati ultimati nel 1968;
i proprietari avrebbero avuto la possibilità di esercitare sin da allora le facoltà e le azioni a tutela del diritto di proprietà (revindica, azioni possessorie), in quanto non ancora formatosi l’istituto di origine pretoria della occupazione acquisitiva (sentenza Cassazione n. 1464/1983);
la scelta di non esercitare tali azioni, unitamente al pagamento delle indennità, avrebbe comportato la rinuncia abdicativa in favore del Comune.

4. Parte appellata ha proposto ricorso incidentale contro la sentenza impugnata in via principale dal Comune, deducendo:

a ) sulla domanda di restitutio in integrum (non accolta dal T.a.r.): violazione e malgoverno dell’art. 42 della Costituzione;
violazione e malgoverno degli artt. 832, 834, 2043 e 2058 cod. civ. e degli artt. 99 e 112 c.p.c.;
violazione e malgoverno dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001;

b ) sul danno non patrimoniale: violazione e malgoverno degli artt. 1226 e 2056 cod. civ.;
violazione e malgoverno dell’art. 12 delle c.d. preleggi e dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001;

c ) sulla prescrizione quinquennale: violazione e malgoverno degli artt. 2934, 2935 e 2947 cod. civ.;
violazione e malgoverno dell’art. 12 delle c.d. preleggi e dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001;

d ) sul contestato pagamento del saldo dell’indennità di esproprio: violazione e malgoverno dell’art. 2697 cod. civ. e dell’art. 64 c.p.a.;
violazione e malgoverno dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327 del 2001.

5.Il Comune appellante ha controdedotto all’appello incidentale eccependone l’inammissibilità sul presupposto che la sentenza del Tar Bari è stata notificata al procuratore costituito per il Comune in data 16 novembre 2020, sicché da tale momento è iniziato a decorrere il termine breve per l’impugnazione della stessa che scadeva il 16 dicembre 2020, trovando nel caso di specie applicazione ex art. 119 del c.p.a. il dimezzamento del termine ordinario di 60 giorni ex art. 93 c.p.a. Sennonché, i Sig.ri Giangrande hanno notificato il ricorso incidentale in data 11 gennaio 2021, ben oltre il suddetto termine perentorio, pertanto lo stesso deve essere dichiarato inammissibile in quanto tardivo.

6. Con ordinanza n. 145/2021, la Sezione ha disposto un supplemento di istruttoria volto ad acquisire, ove esistente, il decreto di esproprio adottato dal Comune di Castellana Grotte nell’ambito della procedura ablatoria dei siti in agro di Castellana Grotte, alla via Leuzzi, angolo via f.lli Cisternino - censiti in catasto alle p.lle nn. 25 e 3205 del foglio n. 21.

7.A tale fine, essa ha incaricato il Comune di Castellana Grotte di svolgere i necessari e approfonditi accertamenti, volti a reperire – ove esistente - il decreto di esproprio, nonché di depositare – a cura del Sindaco - presso la Segreteria della Sezione, una documentata relazione dalla quale si possa desumere:

i) quali mandati di pagamento siano stati a suo tempo emessi in favore del dante causa della parte appellata, nel corso del procedimento espropriativo, con l’indicazione delle causali di pagamento e del titolo dell’obbligazione;

ii) se risultino ricevute di accettazione, di quietanza o di saldo sottoscritte dalle parti;

iii) se risulti che sia stato chiesto alla Cassa depositi e prestiti – o ad altro soggetto pubblico o privato - un mutuo per il pagamento delle somme dovute a causa dell’emanazione del decreto di esproprio (cui il Comune ha fatto riferimento nell’atto d’appello).

8. L’incombente è stato assolto dal Comune che ha prodotto documenti e relazione a firma del Sindaco.

9. Parte appellata ha presentato memoria di replica ex art. 73, c.p.a. con la quale controdeduce alla eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale e insiste per il suo accoglimento.

10. All’udienza del 13 maggio 2021, dopo ampia discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

11. Nell’ordine di trattazione delle questioni, va esaminata preliminarmente l’eccezione di inammissibilità dell’appello principale.

11.1. Gli appellati denunciano violazione del divieto di cui all’articolo 104, comma 1, c.p.a., in relazione alla domanda di accertamento del formarsi di un “ provvedimento implicito ” di esproprio.

112. L’eccezione è fondata.

Il Collegio osserva che, effettivamente, tale domanda non era stata avanzata nel ricorso incidentale di primo grado. Essa, pertanto, integra una domanda nuova, inammissibile, siccome proposta in violazione del suddetto divieto.

12. Va respinta, invece, l’eccezione formulata sempre dagli appellati, di genericità dell’appello.

12.1. Il Collegio esclude la sussistenza della denunciata violazione dell’articolo 40, comma 1, lettere d ) ed f ), c.p.a., risultando abbastanza evidente come l’atto di appello rechi l’articolazione di critiche alle statuizioni della sentenza impugnata.

13. Passando al merito dell’appello principale, lo stesso è infondato avuto riguardo alle restanti domande.

13.1. Va innanzitutto chiarito che la fattispecie in esame realizza una ipotesi di “ occupazione abusiva ”.

13.1.1. La giurisprudenza – superando le passate definizioni di occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva, accessione invertita, ecc. -, è oggi concorde nel ritenere che in tale fattispecie vi rientri qualunque situazione originaria (apprensione del bene diretta da parte della P.A. senza alcuna previa attivazione di procedure ablatorie) o sopravvenuta (a seguito di declaratoria di illegittimità di procedure espropriative, ovvero di inefficacia delle stesse) di acquisizione della disponibilità materiale di immobili da parte della mano pubblica.

13.1.2. Dalla stessa giurisprudenza è possibile evincere che gli effetti conseguenti alle condotte materiali ascrivibili al genus della occupazione abusiva implicano che:

a ) si tratta di illecito permanente rientrante nel genus dell’art. 2043 c.c.;

b ) v’è impossibilità per la P.A. di acquistare coattivamente alcun diritto sul bene oggetto di occupazione abusiva;

c ) la prescrizione dell’azione risarcitoria e restitutoria è quinquennale;

d ) il termine di prescrizione decorre:

d1 ) dalla proposizione della domanda avente come causa petendi l’occupazione abusiva (risarcitoria per equivalente della perdita della proprietà sostanziale, ovvero restitutoria);

d2 ) dalla singola annualità, per la domanda risarcitoria per equivalente della perdita del godimento con la conseguenza che la prescrizione estingue il diritto al risarcimento da mancato godimento del bene, per gli anni precedenti al quinquennio antecedente la messa in mora (per l’applicazione concreta del principio: C.g.a., n. 255 del 2019;
Cons. Stato, sez. IV, n. 5262 del 2017;
sez. IV, n. 5084 del 2017;
sez. IV, n. 4636 del 2016);

e ) è necessario che sia accordata piena effettività all’accoglimento della domanda di restituzione del bene da intendersi quale prioritario strumento di ripristino della legalità violata e di soddisfazione dell’interesse sostanziale del titolare (Cass. civ., sez. un., n. 29466 del 2019);

f ) tuttavia, sia la domanda restitutoria (intesa quale azione reale petitoria e reipersecutoria, ex art. 948 c.c.), sia la domanda di risarcimento del danno in forma specifica (intesa quale azione personale e obbligatoria, ex art. 2058 c.c., attraverso cui ottenere rimessione in pristino e restituzione), sia quella proposta ex artt. 31 e 117 c.p.a. (avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sulla istanza di provvedere ex art. 42- bis t.u. espropriazione), sono precluse (alle parti e ai loro eredi o aventi causa) dal giudicato formatosi su una sentenza che abbia accertato il perfezionamento della fattispecie della occupazione acquisitiva (Cons. Stato, Ad. plen., n. 6 del 2021);
affinché si verifichi tale effetto preclusivo, è sufficiente che dall’interpretazione del giudicato si possa enucleare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie dell’occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purché si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto (nella specie il giudicato aveva ritenuto prescritto il diritto al risarcimento del danno per equivalente monetario, danno derivante per l’appunto da una fattispecie della occupazione acquisitiva, Cons. Stato, Ad. plen., n. 6 del 2021).

14. Orbene, il Comune sostiene che nella specie sarebbero configurabili la rinuncia abdicativa e la formazione dell’usucapione.

14.1. Con riguardo al primo istituto, esso ritiene che la rinuncia abdicativa degli originari espropriandi alla proprietà dell’area occupata si sarebbe verificata nel momento in cui costoro hanno accettato, senza riserve, l’indennità proposta dal Comune. Per l’Amministrazione civica non troverebbero applicazione i principi enunciati fissati dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 2 del 20 gennaio 2020, essendo la vicenda risalente a epoca antecedente l’entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, ed avendo la Plenaria espressamente omesso di occuparsi della ammissibilità della rinuncia abdicativa alla proprietà in generale, in quanto il quesito sottopostole riguardava specificamente il valore o meno rinunciativo della richiesta di risarcimento danni avanzata dal proprietario di suoli occupati illegittimamente che non avesse chiesto anche la restitutio in integrum .

14.2. Con riguardo, invece, alla formazione di una successiva usucapione a favore dell’Ente locale, il termine ventennale sarebbe maturato sommando il periodo decorso dall’inizio dell’occupazione sine titulo fino all’affermarsi della giurisprudenza della suprema Corte di Cassazione (inaugurata con la sentenza 26 febbraio 1983, n. 1464, con cui venne introdotto l’istituto della accessione invertita che determinava l’acquisizione della proprietà del fondo a favore della pubblica amministrazione allorché si fosse verificata l’irreversibile trasformazione dell’area), al periodo compreso tra l’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001 e la proposizione del ricorso.

15. Il Collegio, alla luce dei principi sopra sintetizzati, non condivide le tesi del Comune.

16. Con riguardo al primo rilievo, la Sezione non ignora che fino al 2020, con specifico riferimento all’istituto della rinuncia abdicativa, erano stati affermati taluni principi, tra cui:

a ) la proposizione della domanda di risarcimento del danno da perdita sostanziale della proprietà a seguito di trasformazione dei suoli - in quanto manifestazione del potere di autodeterminazione del titolare che ha preferito non chiedere la restituzione del fondo - produce l’abbandono liberatorio del fondo medesimo (Cass. civ., sez. un., n. 735 del 2015, § 7;
successivamente: sez. un., n. 29466 del 2019;
sez. I, n. 12961 del 2018;
sez. I, n. 5686 del 2017;
Cons. Stato, ad. plen., n. 2 del 2016, § 5.3.;
successivamente: C.g.a., n. 255 del 2019;
sez. IV, n. 1332 del 2019;
sez. IV, n. 3105 del 2018 [ivi una ampia analisi dei casi e dei modi con cui individuare la rinuncia abdicativa];
sez. IV, n. 2778 del 2018;
sez. IV, n. 5262 del 2017;
sez. IV, n. 4636 del 2016);

b ) il perfezionamento della rinuncia abdicativa - al pari di un giudicato civile che abbia accertato l’intervenuta occupazione appropriativa (sez. IV, n. 3105 del 2018;
C.g.a., n. 292 del 2018;
sez. IV, n. 3234 del 2017;
Cass. civ., sez. un., n. 29466 del 2019;
sez. I, n. 5686 del 2017), impediscono:

b1 ) la retrocessione del bene;

b2 ) l’emanazione del provvedimento ex art. 42- bis ;

b3 ) la configurabilità dell’obbligo di provvedere sopra una istanza di emanazione di provvedimento ex art. 42- bis .

16.1. Sennonché, successivamente l’Adunanza plenaria (sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020) ha operato un deciso revirement statuendo che la rinuncia abdicativa – ferma restando la sua applicazione generale - non può trovare ingresso in materia di occupazioni contra ius ostandovi la disciplina legale sancita dall’art. 42- bis , tanto alla stregua delle seguenti ragioni:

a ) l’atto abdicativo è astrattamente idoneo a determinare la perdita della proprietà privata, ma non è altrettanto idoneo a determinare l’acquisto della proprietà in capo all’ente espropriante;

b ) nel diritto privato è discusso se l’art. 827 c.c., in base al quale gli immobili che non sono in proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato, possa essere la base legale di una dichiarazione di rinuncia del proprietario di un diritto reale immobiliare, a parte i casi previsti dalla legge;
in ogni caso, tale acquisto, a titolo originario e non derivativo, si realizzerebbe in capo allo Stato e non in capo all’autorità espropriante, che sarebbe del tutto esclusa dalla vicenda giuridica pur avendone costituito la causa efficiente tramite l’illecita apprensione del bene del privato;

c ) l’effetto traslativo non può essere recuperato attraverso l’ordine di trascrizione della sentenza di condanna al risarcimento del danno (e, quindi, della sua rinuncia abdicativa implicita a favore dell’amministrazione espropriante), in quanto le vicende della trascrizione si pongono solo sul piano dell’opponibilità verso terzi degli atti giuridici dispositivi di diritti reali, ma non disciplinano la validità e l’efficacia giuridica degli stessi;

d ) la rinuncia abdicativa non può ritenersi insita nella proposizione della domanda risarcitoria per equivalente monetario difettando le caratteristiche essenziali dell’atto negoziale implicito;

e ) la rinuncia abdicativa è priva di base legale in contrasto con il principio di tipicità delle cause di estinzione del diritto di proprietà.

16.2. I principi affermati dalla Plenaria hanno come corollario che l’ipotesi ricostruttiva della rinuncia abdicativa: non spiega esaurientemente la vicenda traslativa in capo all’Autorità espropriante;
essa viene ricostruita quale atto implicito, secondo la nota dogmatica degli atti impliciti, senza averne le caratteristiche essenziali;
soprattutto, e in senso decisivo e assorbente, non è provvista di base legale in un ambito, quello dell’espropriazione, dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livello costituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo.

16.3. Diversamente opinando, infatti, si darebbe ingresso ad istituti che, in qualche modo, si porrebbero sulla falsariga della cd. occupazione acquisitiva mentre è noto che tale istituto non può trovare spazio nel nostro ordinamento a seguito delle ripetute pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che ne hanno evidenziato la contrarietà alla Convenzione Europea, in particolare per quanto riguarda l’art. 1 del primo protocollo Addizionale ( ex multis , sentenza