N. 05667/2012REG.PROV.COLL.

N. 04675/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4675 del 2012, proposto da:
M R M, G M, I M, rappresentati e difesi dall'avv. G P, con domicilio eletto presso G P in Roma, corso del Rinascimento, 11;

contro

Comune di Squinzano, rappresentato e difeso dall'avv. E S Damiani, con domicilio eletto presso Studio Legale Bdl in Roma, via Bocca di Leone, 78;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE III n. 00570/2012, resa tra le parti, concernente silenzio serbato dal comune di Squinzano sull'istanza di riqualificazione urbanistica

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Squinzano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2012 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati G P e Alberto Zito su delega di E S Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia gli attuali appellanti, Mazzotta Maria Rosaria, Geraldina e Ivana, agivano per l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Squinzano sulla istanza del 7 giugno 2011 in ordine alla declaratoria dell’obbligo di procedere alla ridefinizione urbanistica del suolo di proprietà dei ricorrenti e per la nomina del commissario ad acta.

I ricorrenti risultavano proprietari di terreni tipizzati dagli strumenti urbanistici in parte come zona F.2.5 (attrezzature per ordine pubblico e protezione civile), in parte come zona F.1.4 (verde attrezzato), in parte come sede stradale.

Essi agivano sostenendo che si trattava in tutti i su descritti casi di vincoli sostanzialmente espropriativi, decaduti per decorrenza del termine, con conseguente qualificazione dell’area a zona bianca e quindi equiparabile alle aree prive di pianificazione.

Il giudice di primo grado accoglieva soltanto in parte la domanda, respingendola per la parte restante.

In particolare, secondo il primo giudice, può sostenersi la natura di vincolo diretto ad esproprio per quanto riguarda la parte destinata ad area stradale, con conseguente obbligo di ritipizzazione alla scadenza del vincolo preordinato all’esproprio;
viceversa, per quanto riguarda la destinazioni ad attrezzature per ordine pubblico e protezione civile e a verde attrezzato, si tratta di vincoli conformativi dovuti a generale zonizzazione, che non comportano l’azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà.

Nella specie, per le zone a verde attrezzato di cui si tratta l’ articolo 71 del PUG dispone un rapporto di conversione per la realizzazione della perequazione urbanistica, pari a 0,30 fondiario e sono suscettibili di cessione gratuita.

Inoltre, le zone F.2.5 (attrezzature per ordine pubblico e protezione civile) esse possono essere realizzate anche mediante apposita concessione, sicchè residua una possibilità di sfruttamento economico dell’immobile da parte dei privati.

Avverso tale sentenza, nella parte in cui risulta recettiva della domanda diretta all’accertamento dell’obbligo di provvedere sulla istanza di riqualificazione urbanistica per decadenza del vincolo preordinato all’esproprio, per attrezzature per ordine pubblico e protezione civile e per zone a verde attrezzato, viene proposto appello, sostenendo quanto segue.

Gli articoli delle NTA al PRG prevedono l’acquisizione da parte del Comune, senza necessità di variante urbanistica e non è consentita l’iniziativa privata, considerato che la cessione gratuita delle aree al Comune, alternativa all’esproprio, presuppone l’approvazione di un preventivo piano urbanistico esecutivo.

Il piano deve essere di iniziativa pubblica o privata, ma solo su proposta dei proprietari delle aree inserite nel comparto con previsioni edificatorie (zone omogenee di tipo C) e non anche dai proprietari delle aree destinate a servizi.

Pertanto, le tipizzazioni F.

2.5 e F.

1.4 devono ritenersi vincolate a futura ablazione.

Inoltre, occorre considerare la discrezionalità che caratterizza la possibilità di concessione per la realizzazione delle attrezzature e impianti.

L’appello argomenta anche dalla circostanza che la differenza tra vincoli espropriativi e conformativi si è formata nell’ambito della giurisprudenza relativa alla diversa problematica della determinazione della indennità di esproprio (per cui si considerano i vincoli che incidono su una generalità di soggetti in funzione della classificazione di una intera zona).

Nel campo che riguarda l’oggetto della controversia esaminata, secondo l’appello, si dovrebbe avere riguardo alla sostanza del vincolo imposto, che consente la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera senza necessità di variante urbanistica, anche laddove l’intervento sia attuabile per iniziative privata e in una logica di mercato.

Si è costituito il Comune di Squinzano chiedendo il rigetto dell’appello perché infondato.

Alla camera di consiglio del 9 ottobre 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.L’appello sostiene in sostanza che – al fine di individuare la natura dei vincoli imposti, ai fini della decadenza per quinquennio e per la declaratoria dell’obbligo di riprovvedere alla tipizzazione urbanistica - se è vero che l’attuazione del comparto può avvenire anche per iniziativa privata, tale attuazione potrebbe essere sollecitata solo da soggetti proprietari di aree in zona C o di suoli nei quali possa essere utilizzato il c.d credito volumetrico (proprietari di zona C c.d. di atterraggio).

Va in via logica chiarito che la controversia resta limitata alla natura dei vincoli – se conformativi o espropriativi – decaduti per quinquennio, in quanto solo in caso di decadenza di vincoli espropriativi, ricorre l’obbligo del Comune di procedere alla riqualificazione urbanistica dell’area, risultando illegittimo il silenzio serbato sulla istanza-diffida dell’interessato.

E’ noto che a seguito della decadenza di vincolo preordinato ad esproprio e alla inerzia dell’ente territoriale nell’attribuire al terreno una nuova destinazione, il proprietario non resta senza tutela ma può promuovere gli interventi sostitutivi oppure attivare la procedura di messa in mora e tipizzazione giurisdizionale del silenzio davanti al giudice amministrativo (così Cassazione civile sezioni unite, 6 maggio 2009, n.10362).

La giurisprudenza di questo Consesso ha già avuto modo di affermare come tale obbligo di ripianificazione sussista soltanto in relazione alla decadenza dei vincoli espropriativi e non anche in caso di vincoli conformativi (tra tante, Consiglio Stato, IV, 27 giugno 2012, n.3804).

Si è altresì sostenuto che non hanno carattere espropriativo, ma soltanto conformativo, e perciò non sono soggetti a decadenza e all’obbligo di indennizzo, né emerge l’obbligo di ritipizzazione e l’inadempimento all’obbligo di provvedere (che non sussiste) tutti i vincoli di inedificabilità imposti dal piano regolatore, a qualsivoglia titolo, per ragioni lato sensu ambientali. Tra tali ipotesi, il vincolo di inedificabilità (c.d. di rispetto) a tutela di una strada esistente, il vincolo di verde attrezzato, il vincolo di inedificabilità per un parco e per una zona agricola di pregio, la destinazione a verde e così via (tra tante, Consiglio di Stato, IV, 23 dicembre 2010, n.9372).

2.Parte appellante sostiene la natura espropriativa dei vincoli per le aree per le quali, al contrario, il primo giudice l’ha esclusa.

Si tratta di aree destinate a “verde attrezzato” e ad “attrezzature per l’ordine pubblico e la protezione civile”.

Il primo giudice ha sostenuto la natura di vincolo conformativo, in quanto è previsto un rapporto di conversione per la realizzazione della perequazione urbanistica, con la possibilità di perequazione urbanistica per la aree a verde attrezzato;
le zone F.2.5 (attrezzature per l’ordine pubblico e la protezione civile) sarebbero suscettibili di concessione da parte della amministrazione comunale.

Parte appellante, al contrario, sostiene che per le prime non sussiste una vera perequazione urbanistica, in quanto non sarebbe reale la possibilità di interventi ad iniziativa dei privati.

In ordine al secondo profilo, sostiene che sulla base della natura discrezionale della concessione, non potrebbe sostenersi che tali interventi siano anche ad iniziativa privata.

Le doglianze sono infondate.

In relazione al verde attrezzato, si ritiene generalmente che le “Norme Tecniche di attuazione”, che consentono l’intervento diretto dei privati per il verde costituiscano disposizioni che hanno natura tipicamente conformativa (Corte Costituzionale n, 20 maggio 1999, n.179;
da ultimo Consiglio Stato, IV, 13 luglio 2011, n.4242 e 19 gennaio 2012, n.244).

La zonizzazione del territorio, con i vincoli di generalità e in modo obiettivo su intere categorie di beni, è connaturata normalmente alla pianificazione urbanistica, per cui non può essere ex se considerata di natura ablatoria.

La possibilità che il diritto di proprietà subisca alcune limitazioni in ragione dell’interesse pubblico costituisce d’altronde un rischio fisiologico connesso al diritto stesso secondo il giudice delle leggi (n.179 del 1999 su menzionata).

La previsione di una tipologia a “verde pubblico” non configura un vincolo preordinato ad esproprio né una inedificabilità assoluta, in quanto si tratta di prescrizione normalmente diretta a regolare concretamente l’attività edilizia, che attiene ad una potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, la cui validità è a tempo indeterminato, come stabilito dall’art. 11 l.17 agosto 1942, n.1150 (tra tante Consiglio Stato, IV, 10 giugno 2010, n.3700).

Non corrisponde al vero quanto sostiene l’appellante in relazione alla circostanza che l’area permetta la realizzazione di opere soltanto ad iniziativa pubblica, quanto alle aree a verde attrezzato.

Al contrario, i richiamati articoli 69 e 71 NTA prevedono l’acquisizione da parte del Comune, ma anche interventi esecutivi diretti di iniziativa pubblica mediante progetti esecutivi approvati dall’amministrazione comunale.

Sono conformativi e al di fuori della schema ablatorio-espropriativo (non comportano indennizzo, non decadono al quinquennio e quindi non sussiste un dovere di ritipizzazione) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di ablazione del bene (così, Consiglio Stato, IV, 22 giugno 2011, n.3797).

Inoltre, come rileva il Comune, inoltre, l’art. 23 delle NTA al PRG (rubricato “Perequazione urbanistica”) dispone che “il piano favorisce la cessione da parte dei proprietari attraverso lo strumento della perequazione urbanistica. I proprietari di tali aree sono potenzialmente titolari di volumetria… trasferibile nelle zone C individuate dal PUG e realizzabile in sede di redazione dei PUE in tali zone. I soggetti proprietari di aree F.1.1, F.1.2, F.1.3, F.1.4, F.1.5, F.1.6, che cederanno gratuitamente…diverranno assegnatari di volumetria espressa dal rapporto di conversione che verrà loro effettivamente attribuita in sede di realizzazione del PUE in zona C”.

Pertanto, in definitiva, i soggetti la cui posizione viene interessata dalla applicazione del meccanismo perequativo sono i proprietari delle zone F, ai quali, in caso di cessione gratuita delle aree da destinare a servizi, viene garantita una volumetria edificabile in sede di PUE delle zone C. Infatti, si prevede l’obbligo che detti piani in sede di redazione prevedano “in aggiunta alla cubatura espressa dal comparto secondo gli indici previsti dalle singole zonizzazioni” una cubatura utile ulteriore a garantire la perequazione urbanistica per le zone F.

Per tali aree non si verifica quell’azzeramento del diritto dominicale che esiste in presenza di un vincolo espropriativo.

La natura conformativa dei vincoli viene confermata altresì dall’articolo 74 delle NTA al PRG, che prevede la realizzazione delle strutture previste nella zona in questione sia subordinata a piani esecutivi, anche di iniziativa privata, con chiara finalità perequativa.

Il riferimento al rapporto di perequazione dimostra che non si assiste ad un completo e occulto svuotamento del contenuto del diritto dominicale, prevedendosi un preciso rapporto di conversione per la realizzazione della perequazione.

Se tale indice non è ritenuto soddisfacente delle aspettative di lucro dei privati, ciò nonostante tutti i proprietari, compresi quelli dei lotti destinati ad essere ceduti all’amministrazione, beneficiano pro quota della potenzialità volumetrica complessivamente assegnata al comparto sotto forma di indice territoriale riferito all’intero comparto e non ai singoli lotti.

3.Riguardo alle aree in zone F.2.5 (attrezzature per l’ordine pubblico e la protezione civile”) l’articolo 74 delle NTA prevede che nelle zone in questione siano realizzabili “anche mediante apposita concessione conferita ad enti o a soggetti che, a giudizio dell’Amministrazione comunale, possono garantire l’attuazione delle finalità proprie delle singole attrezzature e/o servizi e la loro gestione nell’interesse generale”.

Il riferimento a concessione in favore di soggetti privati i cui interventi sottostanno al provvedimento ampliativo dell’amministrazione comunale lascia chiaramente residuare una possibilità per il privato di sfruttamento economico del suolo, sia pure per la realizzazione di servizi e dotazioni di carattere pubblicistico, con la conseguenza che non può sostenersi il completo azzeramento delle capacità dominicali.

In definitiva, poiché sulla proprietà degli appellanti insistevano (anche) vincoli di natura conformativa, come tali non soggetti a decadenza, restavano e restano valide le destinazioni urbanistiche che consentono l’intervento diretto anche dei privati, che beneficiano del meccanismo perequativo.

4.Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va respinto.

La particolarità delle questioni giuridiche sottoposte giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.