Pubblicato il 31/07/2017

N. 03806/2017REG.PROV.COLL.

N. 03431/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3431 del 2016, proposto dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato;

contro

A O, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A M, M M, A C, con domicilio eletto presso lo studio A M in Roma, via Federico Confalonieri 5;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. del per il LAZIO –Sede di ROMA - SEZIONE III n. 2880/2016, resa tra le parti, concernente revoca riconoscimento idoneità ai sensi dell'art. 28 della legge 26febbraio 1987 n.49.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A O;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’Avvocato Manzi e l’Avvocato dello Stato Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 2880/2016 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma - ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio e parzialmente accolto il ricorso per motivi aggiunti, proposto dalla odierna parte appellata Alisei - Organizzazione Non Governativa, teso ad ottenere l’annullamento:

a)(con il ricorso principale) - del d.M. del Direttore Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri n. 2014/337/001589/2, comunicato con file leggibile in data 5.6.2014, con cui era stata disposta nei confronti della ONG Alisei la revoca dell'idoneità ex art. 28 L. 26 febbraio 1987, n. 49;della nota prot. MAE01202272014-05-29 del 29 maggio 2014, recante la comunicazione del D.M. n. 2014/337/001589/2 riguardante la revoca dell'idoneità di Alisei ONG riconosciuta ex art. 28 L. 49/87, ai sensi dell'art. 42, comma 1, lett. a), del d.P.R. 12 aprile 1988, n. 177;

b) (con il ricorso per motivi aggiunti) del d.M. n. 2015/337/000076/2 in data 22.01.2015 di revoca dell’idoneità ex art. 28 della l. 26 febbraio 1987 n.49, nei confronti della ONG ALISEI.

1.1. L’odierna parte appellata aveva prospettato articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

2.Il Ministero degli Esteri si era costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.

3. Con ordinanza n. 5406/2014 del 30.10.2014, il T.a.r. aveva accolto la domanda cautelare presentata dalla originaria ricorrente, affermando che “...il ricorso appare assistito da sufficiente fumus boni iuris sotto il profilo dell’art.7 della legge n. 241/1990.. .”.

L’Amministrazione, quindi, aveva annullato in autotutela il d.M. n. 2014/337/003466/3 dell’11.11.2014 con il quale era stata disposta la revoca dell’idoneità di ALISEI;

In seguito, in data 28.11.2014, l’Amministrazione, aveva comunicato l’avvio di un nuovo procedimento di revoca dell’idoneità ed in data 22.1.2015, a conclusione del procedimento di revoca dell’idoneità, era stato adottato un nuovo d.M. (recante n. 2015/337/000076/2) di revoca dell’idoneità ex art. 28 della legge 26 febbraio 1987 n.49, nei confronti della ONG ALISEI, che era stato quindi impugnato con ricorso per motivi aggiunti depositato il 27 marzo 2015 dalla odierna appellata.

4. Il T.a.r. ha innanzitutto dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d'interesse il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, ritenendo che – stante il sopravvenire di un nuovo provvedimento di revoca –l’intero assetto di interessi restasse disciplinato dal “nuovo” provvedimento di revoca, reso su impulso dell’ordinanza cautelare accoglitiva resa dal T.a.r. e sulla scorta di una rinnovata istruttoria e di una nuova ponderazione.

4.1. Passando ad esaminare il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso il nuovo d.M. n. 2015/337/000076/2 di revoca dell’idoneità ex art.28 L.26 febbraio 1987 n.49, il T.a.r., con la sentenza gravata ha:

a) accolto la censura infraprocedimentale con la quale l’odierna parte appellata aveva sostenuto che l’amministrazione non aveva considerato le osservazioni esposte da Alisei nel corso del procedimento, e che il Ministero degli affari esteri si era limitato ad asserire di aver visto le controdeduzioni presentate dalla ONG ALISEI, senza averle invece minimamente valutate (concretando una sostanziale elusione del contenuto dell’ordinanza del Tar n. 5406 del 30.10.2014, che aveva sospeso l’efficacia dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo);

a1) ciò, rilevando in particolare che l’Amministrazione non si era soffermata sulle deduzioni concernenti i contributi concessi per i progetti in Bolivia, Congo ed Etiopia, le difficoltà in ordine all’avanzamento dei progetti derivanti (secondo la prospettazione di Alisei) dal ritardo nei pagamenti da parte del Ministero e sulla mancata pregressa contestazione di irregolarità gestionali;

b) respinto (per carenza di prova) il quinto motivo aggiunto con il quale si era dedotto il vizio di eccesso di potere (secondo la originaria ricorrente, l’Amministrazione aveva inteso perseguire lo scopo di recuperare il presunto credito vantato dal Ministero degli Affari Esteri nei confronti dell’organizzazione non governativa, piuttosto che reprimere le gravi “irregolarità gestionali” di cui la medesima organizzazione si sarebbe resa responsabile);

b1) ciò, in quanto era ben vero che nell’atto impugnato l’Amministrazione aveva menzionato il credito asseritamente vantato nei confronti della ONG per un ammontare di euro 281.278,82, ma tale riferimento costituiva un mero inciso volto a chiarire la natura dei rapporti di debito credito tra l’amministrazione e la medesima ONG nel quadro delle irregolarità gestionali menzionate in precedenza, e non assurgeva a causa giustificatrice della revoca dell’idoneità come peraltro dimostrato dalla circostanza che il Ministero degli affari esteri, al fine di recuperare le somme dovute dalla ONG, aveva avviato una distinta procedura esecutiva volta a recuperare i crediti vantati presso le sedi competenti;

c) dichiarato quindi inammissibile il sesto motivo aggiunto (con il quale la originaria ricorrente aveva contestato l’esistenza delle irregolarità gestionali e l’esistenza stessa del credito vantato dal Ministero degli Affari esteri per) difetto di interesse, rilevando peraltro che le reciproche contestazioni in ordine alla esistenza di crediti e debiti tra il Ministero degli affari Esteri e la ONG Alisei, riguardavano rapporti di natura obbligatoria ricadenti nella giurisdizione del giudice ordinario;

4. In data 3.5.2016 l’amministrazione originaria resistente rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico.

Richiamata la giurisprudenza amministrativa prevalente in punto di dequotazione dei vizi infraprocedimentali ha fatto presente che la sentenza era errata, avendo ravvisato inesistenti vizi infraprocedimentali, e non avendo colto che la revoca si appalesava necessaria, stante le numerose irregolarità gestionali (pagg. 9-15) di cui si era resa protagonista la originaria ricorrente.

5. In data 6.6.2015 l’appellata Ong Alisei si è costituita depositando atto di stile.

6. In data 17.6.2016 l’appellata Ong Alisei ha depositato una articolata memoria, contenente anche un appello incidentale, nell’ambito della quale - dopo avere chiesto la declaratoria di inammissibilità, ovvero la reiezione del ricorso in appello principale proposto dall’Amministrazione - ha a propria volta criticato l’impugnata sentenza:

a) nella parte in cui questa (non ravvisando l’evidente sviamento di potere di cui si era resa protagonista l’Amministrazione) aveva respinto il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti;

b) nella parte in cui aveva dichiarato inammissibile per carenza di interesse il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti, ribadendo in proposito che l’appellante incidentale aveva sempre puntualmente compiuto le attività che rientravano nello scopo per cui era stata costituita.

7. Alla camera di consiglio del 7 luglio 2016 fissata per la delibazione della istanza di sospensione della esecutività della impugnata decisione l’appello cautelare è stato accolto dalla Sezione con l’ordinanza n. 2669/2016 alla stregua delle considerazioni per cui:” rilevato che, sotto il profilo del fumus, l’appello non ne appare sfornito e prospetta delicate questioni da vagliare sollecitamente nella competente sede di merito;
rilevato altresì che sotto il profilo del periculum in mora appare prevalente l’interesse prospettato dall’amministrazione appellante;”.

Nella medesima ordinanza è stato anche fatto presente che –sospesa l’esecutività della sentenza di primo grado- l’udienza di trattazione del merito della causa sarebbe stata fissata dal Presidente della Sezione nel secondo trimestre del 2017.

8. In data 17.3.2017 la originaria ricorrente ed odierna appellante incidentale ha depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.

9. In data 12. 4. 2017 l’appellante amministrazione ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese e depositando per comodità di lettura la memoria già depositata in primo grado in data 12 aprile 2017.

10. Alla odierna pubblica udienza del 20 aprile 2017 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1. L’appello principale è fondato e va accolto;
l’appello incidentale è infondato e va disatteso: ne consegue la riforma dell’impugnata decisione e la reiezione del ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.

1.1. Va preliminarmente rilevato che la memoria dell’Amministrazione, in quanto depositata in data 12. 4. 2017 è tardiva: le affermazioni ivi contenute, pertanto, non saranno valutate dal Collegio.

1.2. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), e fatto presente che a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a.,il Collegio farà esclusivo riferimento alle censure poste a sostegno del ricorso in appello e già proposte in primo grado (senza tenere conto di motivi “nuovi” e ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali- cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015) è evidente che in ordine logico è prioritario lo scrutinio della eccezione articolata dalla parte appellata volta a sostenere che l’appello sarebbe inammissibile in quanto non contenente una specifica critica alla statuizione del T.a.r. e diretto piuttosto ad integrare la motivazione (insufficiente e carente) contenuta nel provvedimento annullato dal T.a.r. (che ha respinto le plurime eccezioni in rito).

1.3. Ritiene il Collegio che detta critica non meriti condivisione, atteso che:

a) l’appello è sufficientemente specifico nel chiarire i passaggi di non condivisibilità della sentenza di primo grado;

b) ivi vengono riproposte le argomentazioni sottese alla impugnata revoca, e ciò è certamente ammissibile e non si risolve in un tentativo postumo di integrazione della motivazione: peraltro occorre tenere presente il costante orientamento della giurisprudenza secondo cui “il divieto di proporre motivi nuovi in appello non è applicabile anche all' amministrazione resistente in primo grado, la quale può impugnare la decisione del primo giudice per tutti i motivi che reputi idonei a rinnovarla.” ( ex aliis Consiglio Stato , sez. V, 21 luglio 1990 , n. 602, Consiglio Stato , sez. VI, 11 gennaio 1990 , n. 67).

2. Quanto alle contrapposte censure di merito, si osserva che:

a) la violazione infraprocedimentale riscontrata dal T.a.r. e riposante nell’asserito malgoverno degli artt. 3 e 10 della legge n. 241/1990 non sussiste in quanto costituisce jus receptum dal quale non ci si intende discostare il principio a tenore del quale non sussiste la necessità che nell'atto amministrativo la motivazione contenga un'analitica confutazione delle osservazioni e delle controdeduzioni svolte dalla parte, essendo invece sufficiente che dalla motivazione si evinca che l'Amministrazione ha effettivamente tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà, e si rendano percepibili le ragioni del mancato recepimento delle medesime nell'azione amministrativa (cfr. da ultimo, Cons. St., sez. V, 21 aprile 2015 n. 2011);

b) dagli atti impugnati si evince che l’Amministrazione, pur non condividendole ha tenuto in conto le giustificazioni prospettate dalla originaria ricorrente, per cui l’appello sul punto deve essere accolto e la sentenza merita certamente di essere riformata, in quanto:

I) tutti i provvedimenti dell’Amministrazione sono stati preceduti da una serrata interlocuzione con l’Ong appellata, come è provato dalla stessa documentazione (mails interlocutorie, note “ufficiali” etc. provenienti dal Ministero degli Affari esteri, e dalla stessa Alisei) che l’appellata ha versato in atti allegandole al ricorso di primo grado ed al ricorso per motivi aggiunti di primo grado;

II) la materia oggetto del contendere era chiara, e riposava nella pretesa dell’appellata di vedersi riconoscere “cause di forza maggiore” che avevano, a suo dire,costituito la causa dei ritardi e delle irregolarità contestate (queste ultime, non negate sotto il profilo “storico”: è in proposito sintomatico del pieno dispiegarsi del contraddittorio infraprocedimentale la circostanza che gli argomenti critici dell’appellata fossero esposti e sintetizzati, ad esempio, alla pagina 2, secondo cpv della nota n. 183/8/2013 proveniente dalla stessa odierna appellante e diretta al Ministero degli Affari Esteri;

III) il d.M. n. 2015/337/000076/2 in data 22.01.2015 recante la revoca dell’idoneità ex art. 28 della l. 26 febbraio 1987 n.49, nei confronti della ONG ALISEI, nel preambolo fa riferimento alle note del MAE dell’8 agosto 2013, dell’11 settembre 2013, del 5 novembre 2013 e del 13 febbraio 2014, ed in dette note erano stati puntualmente esposti dal Ministero i punti di contrasto rispetto alla posizione dell’appellante: è sufficiente in proposito compulsare la nota del Ministero degli Affari Esteri dell’11.9.2013, prot. Mae01996772013, laddove, a pag. 2, si chiarisce che il debito complessivo della Ong ammontava ad una cifra pari a 302206,56 euro, e laddove poi, a pag. 3 sono state ribadite tutte le criticità relative ai progetti in Kenya e Somalia (Aid 8849 ed 8851, ove si fa anche riferimento al pignoramento di somme per mancato pagamento delle contribuzioni relative a quattro cooperanti) al progetto 8706 in Bolivia, 8750 in Congo ed 8059 in Etiopia;
appare poi sintomatico che proprio in detta nota in ultimo citata è stata sviluppata una serrata interlocuzione relativa ad una somma relativamente modesta pari a 15.547,90 euro,concernente l’avvenuto pagamento da parte dell’Ambasciata d’Italia in Libia delle somme dovute all’appellata per il

progetto d’emergenza AID 9757 a dimostrazione che le prospettazioni dell’odierna appellata sono state accuratamente vagliate (vedasi in proposito, con riguardo a tale “posta” pag. 17 della memoria dell’Amministrazione depositata in primo grado il 20.4.2015 in vista della camera di consiglio del 22.4.2015, laddove viene atto che l’importo del debito dell’appellata venne rettificata tenendo conto proprio di detto importo) e che le difese e gli argomenti critici da questa proposti sono stati esaminati e, motivatamente, disattesi;

c) di converso, l’appellante incidentale non ha interesse a censurare direttamente il capo di sentenza che ha assorbito le restanti censure articolate nel ricorso di primo grado (pagg. 26-37 dell’atto di appello): si può anche concordare sulla circostanza che bene avrebbe fatto il T.a.r. ad esaminare nel merito le censure dedotte;
purtuttavia queste ultime saranno comunque esaminate dal Collegio (esse sono state certamente riproposte dalla parte appellata nel rispetto della tempistica di cui all’art. 101 del c.p.a., posto che la memoria contenente l’appello incidentale venne depositata il 17.6. 2016, mentre l’appello era stato passato per notifica il 22.4.2016 e depositato il 3.5.2016) in quanto sarà necessario rivisitare l’intera vicenda processuale a cagione della riforma della sentenza nella parte in cui ha ravvisato l’assorbente profilo di illegittimità infraprocedimentale sul quale ci si è prima soffermati.

2.1. Al fine di sgombrare immediatamente il campo da doglianze certamente inaccoglibili, si osserva poi che il quinto motivo aggiunto proposto in primo grado, disatteso dal T.a.r. ed incidentalmente riproposto da parte appellata (che ha criticato la motivazione della reiezione resa dal T.a.r.) è sicuramente non persuasivo in quanto:

a) ivi si prospetta uno sviamento dalla causa tipica (riposante, in tesi, nell’avere l’Amministrazione disposto la revoca al solo fine di non erogare all’appellata somme di cui quest’ultima era creditrice, enfatizzando al contempo il