Pubblicato il 22/05/2023

N. 05024/2023REG.PROV.COLL.

N. 03824/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3824 del 2020, proposto dall’ Ufficio Territoriale del Governo Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

contro

il Comune -OMISSIS-, in persona del sindaco pro tempore rappresentato e difeso dall’avvocato V C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Cosenza alla via E. Cristoforo, 57;
i Comuni di: Cosenza, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
la società -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Melucci, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), sede di Catanzaro, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS-;

Visto il ricorso incidentale proposto dal Comune -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2023 il Cons. Antonio Massimo Marra e dato atto, ai sensi di legge, dei difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno appellato, -OMISSIS-, con il ricorso introduttivo, notificato il 2 ottobre 2019, integrato da successivi motivi aggiunti, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sede di Catanzaro, (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), rispettivamente il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 20 settembre 2019, con cui la Prefettura di Cosenza ha notificato la comunicazione dell’interdittiva, nonché la revoca dell’aggiudicazione della gara d’appalto per i lavori di ampliamento della scuola d’infanzia ubicata in frazione di -OMISSIS-, disposta dal Comune -OMISSIS-.

-OMISSIS- (di qui in poi, per brevità, -OMISSIS-) ha impugnato, altresì:

a) il provvedimento con cui il Comune di -OMISSIS- ha disposto la sospensione dei lavori di adeguamento sismico della scuola elementare, affidati alla impresa esecutrice -OMISSIS-;

b) il provvedimento con cui il Comune di -OMISSIS- ha disposto la revoca del contratto dei lavori di miglioramento sismico del Municipio;

c) la determina con cui il Comune di -OMISSIS- ha disposto l'avvio del procedimento per la rescissione del contratto di efficientamento delle reti di pubblica illuminazione;

e) il diniego della istanza prodotta il 24 febbraio 2015 di inserimento nella White list .

Il provvedimento interdittivo si fonda sulla plurima e continuata interrelazione con imprese colpite da informazione antimafia e contatti con imprenditori, comunque, coinvolti in operazioni di polizia dirette a reprimere eventuali infiltrazioni nella vita economica del Paese in occasione alla ricostruzione successiva al sisma in Abruzzo e in Emilia Romagna.

Il Comune -OMISSIS- ha interposto appello incidentale, nella parte in cui il primo giudice ha annullato la determinazione -OMISSIS- del 27 settembre 2019 del Dirigente del settore lavori pubblici del Comune -OMISSIS-, avente ad oggetto la revoca dell’aggiudicazione definitiva in favore di -OMISSIS- per i lavori di “adeguamento strutturale antisismico della scuola primaria -OMISSIS-”

Il TAR ha accolto il ricorso e, per l’effetto, annullato la nota della Prefettura di Cosenza del 20 settembre 2019, -OMISSIS-, unitamente agli atti ad essa conseguenti, compensando le spese

Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno, con un unico articolato motivo di ricorso e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente ripristino degli effetti degli atti annullati in prime cure.

L’appellante insiste per la legittimità dell’interdittiva prefettizia gravata, ritenendo la stessa supportata da un quadro probatorio che - complessivamente considerato - lascia trapelare una plurima interrelazione con imprese colpite da informazione antimafia e contatti con imprenditori, comunque, coinvolti in operazioni di polizia dirette a reprimere infiltrazioni nella vita economica imprenditoriale in occasione alla ricostruzione successiva al sisma in Abruzzo e in Emilia Romagna.

Si è costituito in giudizio il -OMISSIS- per chiedere la reiezione del gravame.

Il Comune -OMISSIS- ha interposto ricorso incidentale.

È intervenuta ad adiuvandum la società -OMISSIS-

Con l’ordinanza -OMISSIS-, emessa nella camera di consiglio dell’11 giugno 2020, il Collegio ha accolto l’appello cautelare proposto dall’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza.

Successivamente, nella camera di consiglio del 10 dicembre 2020, il Collegio ha aderito alla istanza di rinvio della società appellata, avendo la stessa avanzato richiesta di ammissione al controllo giudiziario.

Nell’udienza pubblica del 18 marzo 2021 il Collegio ha accolto l’istanza della -OMISSIS- di sospensione del giudizio, essendo stata ammessa la società al controllo giudiziario.

Infine, nella pubblica udienza del 4 aprile 2023, il Collegio, sulle conclusioni come rassegnate dalle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

L’appello dell’U.T.G. di Cosenza è fondato.

Giova, anzitutto, richiamare le principali acquisizioni giurisprudenziali, più recenti, in subiecta materia (cfr., Consiglio di Stato, sez. III, n. 9558 del 29 settembre 2022), nel senso che:

- l’informativa antimafia postula concreti elementi da cui risulti che l’attività d'impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata;

- quanto alla “ratio” della interdittiva antimafia, si tratta di una misura volta - ad un tempo - alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della pubblica amministrazione;

- l’interdittiva antimafia comporta che il Prefetto escluda che un imprenditore - pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione - meriti la fiducia delle Istituzioni (vale a dire che risulti "affidabile") e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge;

- ai fini dell’adozione del provvedimento interdittivo, rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento: una visione "parcellizzata" di un singolo elemento, o di più elementi, non può che far perdere a ciascuno di essi la sua rilevanza nel suo legame sistematico con gli altri;

- è estranea al sistema delle informative antimafia, non trattandosi di provvedimenti nemmeno latamente sanzionatori, qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio (né - tanto meno - occorre l’accertamento di responsabilità penali, quali il "concorso esterno" o la commissione di reati aggravati ai sensi dell’art. 7 della legge n. 203 del 1991), poiché simile logica vanificherebbe la finalità anticipatoria dell’informativa, che è quella di prevenire un grave pericolo e non già quella di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante-;

- il rischio di inquinamento mafioso deve essere valutato in base al criterio del più "probabile che non", alla luce di una regola di giudizio, che ben può essere integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali, qual è, anzitutto, anche quello mafioso;

- pertanto, gli elementi posti a base dell’informativa possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o, addirittura e per converso, possono essere già stati oggetto del giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione;

- tra gli elementi rilevanti vi sono i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia, di titolari, soci, amministratori, dipendenti dell’impresa con soggetti raggiunti da provvedimenti di carattere penale o da misure di prevenzione antimafia: l’amministrazione può ragionevolmente attribuire loro rilevanza quando essi non siano frutto di casualità o, per converso, di necessità;
tali contatti o frequentazioni (anche per le modalità, i luoghi e gli orari in cui avvengono) possono far presumere, secondo la logica del "più probabile che non", che l’imprenditore - direttamente o anche tramite un proprio intermediario - scelga consapevolmente di porsi in dialogo e in contatto con ambienti mafiosi;
quand’anche ciò non risulti punibile (salva l’adozione delle misure di prevenzione), la consapevolezza dell’imprenditore di frequentare soggetti mafiosi e di porsi su una pericolosa linea di confine tra legalità e illegalità (che lo Stato deve invece demarcare e difendere ad ogni costo) deve comportare la reazione dello Stato proprio con l’esclusione dell'imprenditore medesimo dal conseguimento di appalti pubblici e comunque degli altri provvedimenti abilitativi individuati dalla legge;

- in altri termini, l’imprenditore che - mediante incontri, telefonate o altri mezzi di comunicazione, contatti diretti o indiretti - abbia tali rapporti (e che si espone al rischio di esserne influenzato per quanto riguarda le proprie attività patrimoniali e scelte imprenditoriali) deve essere consapevole della inevitabile perdita di “fiducia”, nel senso sopra precisato, che ne consegue (perdita che il provvedimento prefettizio attesta, mediante l’informativa);

- non è richiesta la prova dell’attualità delle infiltrazioni mafiose, dovendosi solo dimostrare la sussistenza di elementi dai quali è deducibile - secondo il principio del "più probabile che non" - il tentativo di ingerenza, o una concreta verosimiglianza dell’ipotesi di condizionamento sulla società da parte di soggetti uniti da legami con cosche mafiose, e dell’attualità e concretezza del rischio (Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n.1743);

- l’ampia discrezionalità di apprezzamento del Prefetto in tema di tentativo di infiltrazione mafiosa comporta che la valutazione prefettizia sia sindacabile in sede giurisdizionale in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, mentre al sindacato del giudice amministrativo sulla legittimità dell’informativa antimafia rimane estraneo l’accertamento dei fatti, anche di rilievo penale, posti a base del provvedimento (Cons. Stato, sez. V, 7 agosto 2001, n. 4724);

- tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalità che, per giurisprudenza costante, può essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo sotto il solo profilo della sua logicità in relazione alla rilevanza dei fatti accertati (Cons. Stato, sez. V, 25 giugno 2010, n. 7260).

Ebbene, il Prefetto di Cosenza, in allegata applicazione delle suindicate coordinate ermeneutiche, ha individuato nei termini seguenti gli elementi indiziari afferenti al -OMISSIS-, originariamente ricorrente, rappresentati, anzitutto, dalle risultanze della intercettazione di due imprenditori calabresi, i quali ritraggono una ramificazione imprenditoriale della locale di -OMISSIS- , facente capo al signor -OMISSIS-. Tra gli obiettivi che sono emersi dalle svolte investigazioni spicca quello di “affiliarsi ad un -OMISSIS-, così da poter partecipare ai lavori pubblici in vista dell’imminente stanziamento di fondi pubblici destinati alle scuole”, nonché di costituire un -OMISSIS- con la finalità di acquisire la forza imprenditoriale necessaria per potersi aggiudicare i lavori post-sisma in Emilia-Romagna.

Il -OMISSIS- -OMISSIS- è stato costituito -OMISSIS- ed è retto, secondo quanto sostenuto dalla stessa difesa appellata da principi consortili, operando per conto e nell’esclusivo interesse delle imprese socie con esclusione di ogni fine di lucro puntando a contribuire alla crescita professionale, materiale e culturale degli imprenditori associati.

Tali finalità, non risultano, peraltro, coerenti con gli esiti delle anzidette attività info-investigative, avviate dalla Squadra mobile di Pescara e meglio specificate nei relativi verbali delle intercettazioni telefoniche.

La Prefettura appellante contesta la sentenza del Tribunale per avere accolto erroneamente, a suo dire, il motivo dell’originario ricorso, con cui -OMISSIS- aveva dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione sul rilievo che sarebbe stata operata una ritenuta scomposizione dell’impianto del provvedimento prefettizio.

Sul punto specifico la difesa appellante richiama espressamente la consolidata giurisprudenza che, in più occasioni, ha avuto modo di chiarire che l'informativa prefettizia: “per la sua natura cautelare e preventiva, non richiede la prova di un fatto, ma solo la presenza di una serie di indizi i quali non vanno riguardati in modo atomistico, bensì nel loro insieme ed unitariamente esplicitandosi in una valutazione nella quale ogni elemento acquista valenza nella sua connessione con gli altri, non con finalità di accertamento di responsabilità, ma di massima anticipazione dell'azione di prevenzione” (Consiglio di Stato, sez. III , 7 maggio 2015, n. 2284).

Sotto tale ultimo aspetto il Collegio è dell’avviso che il ricorso sia nel merito fondato per le considerazioni di cui appresso.

Anzitutto si osserva che la misura cautelare e preventiva, impugnata in primo grado, si fonda su una pluralità di elementi che, valutati complessivamente, inducono a ritenere non irragionevole la valutazione del Prefetto circa il pericolo che il -OMISSIS- appellato sia esposto al condizionamento mafioso. Gli accertamenti svolti dal Prefetto di Cosenza, infatti, ineriscono essenzialmente all'attività di prevenzione volta a contrastare, sin dall'avvio delle indagini, l’ingerenza della criminalità organizzata in attività imprenditoriali, a prescindere da eventuali provvedimenti emessi dall'Autorità giudiziaria. Le informazioni fornite dalle Forze di Polizia, a seguito della conclusione della fase istruttoria e, sottoposte all'esame del Gruppo Ispettivo Antimafia, rappresentano, invero, una spia evidente della possibile sussistenza del pericolo di infiltrazione della criminalità calabrese, nella ricostruzione post-sisma che aveva colpito le aree del territorio abruzzese.

Nel dettaglio dei rilievi mossi, assume certamente rilevanza il suindicato contributo della Direzione Investigativa Antimafia che non è stato, peraltro, elemento informativo esclusivo, sufficiente per addivenire al provvedimento interdittivo.

Dal rapporto degli organi investigativi della Questura di Pescara risultano, infatti, alcune frasi che, nel loro valore semantico, appaiono indubbiamente sintomatiche là dove viene, in particolare, evidenziato che: “vi è stato un tentativo di infiltrazione dei calabresi, tramite la società -OMISSIS-.. infiltrazione che emerge anche attraverso un tentativo di “accreditamento”, messo in atto dal signor -OMISSIS-, del -OMISSIS-”;
quest’ultimo - viene ancora precisato - è -OMISSIS-, soggetto legato alla famiglia di ndrangheta -OMISSIS-, ed ha agito in connivenza con -OMISSIS-, definito “elemento di spicco della locale di -OMISSIS-”, facente capo appunto al boss -OMISSIS-.

Ora se anche si voglia escludere rilevanza assorbente alle richiamate intercettazioni non vi è dubbio che il provvedimento interdittivo del Prefetto di Parma, che colpisce la società -OMISSIS- è indicativo di una univoca strategia, perseguita dal rappresentante della cosca -OMISSIS- di infiltrarsi nella ricostruzione post-sisma in Emilia.

Dalle richiamate indagini, documentate in atti traspare, ancora, un ulteriore elemento sintomatico da ravvisarsi nell’impegno profuso dal -OMISSIS- per accreditare molteplici imprese, facenti illo tempore , parte del -OMISSIS- appellato, nonostante quest’ultimo non avesse ricoperto alcun ruolo in -OMISSIS-, né la sua società ne fosse risultata -OMISSIS-.

Né giova all’appellata sostenere che la ricostituzione della compagine sociale del -OMISSIS- - non avrebbe avuto alcun collegamento temporale con le indagini svolte dalla Questura di Pescara, tanto più che la stessa società sarebbe stata espulsa immediatamente dopo essere stata colpita dall’interdittiva, essendo l’adesione -OMISSIS- intervenuta proprio nel periodo a cui fa riferimento il rapporto di polizia, riconducibile ai primi mesi del 2016

La giurisprudenza della Sezione (Consiglio di Stato, sez. III, 22 giugno 2016, n. 2774) ha avuto modo di chiarire, in proposito, che “la circostanza dell’estromissione -OMISSIS- dell’impresa... si rileva ininfluente...sicché il tardivo scioglimento del vincolo non rileva in alcun modo ad inficiare l’attendibilità del giudizio della Prefettura”.

Di qui la condivisibilità dei rilievi sollevati dall’appellante, essendo l’estromissione avvenuta in epoca in cui le indagini investigative erano state già avviate.

Ne segue la fondatezza dell’appello per tutte le assorbenti questioni sin qui esaminate anche alla luce del consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui gli elementi indiziari menzionati nel provvedimento interdittivo non possono costituire oggetto di una disamina parcellizzata, dovendo essere soppesati nell’ottica di una analisi e di una visione complessive e d’insieme.

Nella specie i singoli segmenti del quadro valutativo posto dall’Amministrazione a fondamento della prognosi di condizionamento mafioso sono, ad avviso del Collegio, tali da caratterizzare quel minimum di pregnanza indiziaria adeguata a supportare la legittimità del provvedimento gravato in primo grado.

Con l’appello incidentale, il Comune -OMISSIS- contesta la sentenza gravata nella parte in cui ha accolto le censure proposte contro gli atti a valle, che hanno agito sull’intervenuta aggiudicazione.

Anche l’appello incidentale è fondato, posto che l’atto gravato in primo grado determina un’incapacità ex lege ad essere titolare di rapporti giuridici con la pubblica amministrazione. Il legislatore, infatti, vieta alle amministrazioni di stipulare, approvare o autorizzare contratti o subcontratti, autorizzare, rilasciare o, comunque, consentire concessioni ed erogazioni di denaro a favore di operatori economici, nei confronti dei quali sussista una causa di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’art. 67 o un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’art. 84, comma 4, ed all’art. 91, comma 6, d.lgs. 159/2011 (art. 94, d.lgs. 159/2011). E’ implicito in tutti i casi appena menzionati un giudizio di riprovevolezza ed inaffidabilità nei confronti dell’operatore economico che, pur se dotato di adeguati mezzi economici e di un’idonea organizzazione, non merita l’affidamento dell’amministrazione e, pertanto, non può essere titolare di rapporti contrattuali con quest’ultima o destinatario di titoli abilitativi dalla stessa rilasciati o di “contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate” (art. 67, d.lgs. 159/2011).

Si tratta di una censura che era stata proposta in primo grado dall’odierna appellata, sul presupposto dell’illegittimità derivata di tale atto in ragione dell’asserita illegittimità dell’interdittiva presupposta: e dunque essa è infondata alla luce dell’accoglimento dei motivi in qui esaminati.

L’appello, in conclusione, deve essere accolto, mentre la peculiarità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.