N. 05044/2014REG.PROV.COLL.

N. 07992/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7992 del 2011, proposto da:
M M A, rappresentato e difeso dall'avv. M A, con domicilio eletto presso M A in Roma, piazza Gondar, 22;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

A Q, R P, R R, G M, F R, M F, L P, G G;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione II n. 04093/2011, resa tra le parti, concernente mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado di generale di brigata in spe - anno 2004

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2014 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati M A e l'avv. dello Stato Palasciano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Si deve premettere che con sentenza n. 4242/2007 questa IV Sezione del Consiglio di Stato aveva accolto l'appello dell'ufficiale odierno appellante ed annullato la mancata iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento “a scelta” al grado di Generale di Brigata in servizio permanente effettivo della Guardia di Finanza, conseguente dell’attribuzione di un punteggio di 28,19/30, in base al quale era stato collocato al diciottesimo posto in graduatoria e quindi fuori dal novero delle otto promozioni previste per l'anno 2004.

In esecuzione della decisione, l'Amministrazione ha rivalutato la sua posizione, ma gli ha attribuito un punteggio leggermente superiore ed un dodicesimo posto comunque, non utile per l'iscrizione nel quadro di avanzamento.

Con la sentenza n. 147/2009 la Sezione ha dichiarato inammissibile un primo ricorso ex art. 113 c.p.a. per l'esecuzione del giudicato.

Con nuova decisione il TAR Lazio ha respinto il ricorso in sede di legittimità avverso la nuova valutazione, avverso il quale l’interessato ha introdotto il presente gravame.

L'appello, premessa una diffusa ricostruzione dei fatti, è sostanzialmente affidato alla denuncia di un unico articolato motivo relativo rispettivamente alla denuncia: della violazione del giudicato di cui alla sentenza n. 4242/2007;
degli articoli 18, 20.27 del d.lgs. n. 571/2001;
nonché dell’eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà e disparità di trattamento.

Si è costituito in giudizio il Ministero delle Finanze che, con una diffusa memoria, ha eccepito, in linea preliminare, l'inammissibilità dell'appello per violazione del principio del " bis in idem ";
e nel merito l’infondatezza delle tesi del ricorrente.

Con memoria per la discussione l'appellante, oltre a riepilogare i principali aspetti di primazia della sua posizione rispetto a quella degli altri ufficiali, ha invocato i principi in materia di ottemperanza di cui alla sentenza n. 1001/2014 in sede di ricorso per l’esecuzione del giudicato ex articolo 112 c.p.a..

Chiamata all'udienza pubblica, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata ritenuta in decisione.

DIRITTO

_1. Può soprassedersi al formale esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità dell'appello, introdotta dalla Difesa Erariale, per la quale le doglianze dirette avverso il provvedimento di rivalutazione dei profili di cui alla sentenza n. 4242/2007, si risolverebbero in un’inammissibile critica alla sentenza n. 147/2009 che aveva escluso ogni contrasto del nuovo scrutinio rispetto al precedente giudicato.

_ 2. L’appello è sostanzialmente affidato alla denuncia dell’illegittimità delle valutazioni di tutti gli elementi considerati.

La Commissione avrebbe formulato valutazioni animate non dal dovere di rispettare i dicta evincibili dal giudicato, ma dal mero intento di ribadire il presunto divario esistente tra lui e i controinteressati.

_ 2. Rispetto alle conclusioni del 2004, con la ri-valutazione erano stati incrementati punteggi per ciascun gruppo delle qualità oggetto di valutazione ed in conseguenza è stato attribuito un punteggio finale di p.ti 28,28 leggermente migliore di quello in precedenza attribuito per p.ti 28,19, ma che comunque non è sufficiente al conseguimento del grado superiore.

Erroneamente il giudice di prime cure avrebbe estratto solo alcuni elementi dalla documentazione caratteristica dei diversi ufficiali interessati al fine di contrastare l'eccezione della difesa il ricorrente e le argomentazioni di cui alla sentenza n. 4242/2007 del Consiglio di Stato in base alle quali non vi sarebbero state ragioni che, nel 2004, avrebbero giustificato punteggi inferiori all'odierno appellante perché tra le schede valutative vi sarebbe stata una sostanziale equivalenza.

Le voci di cui alla lettera A (condizioni fisiche, portamento, decoro, qualità morali e di carattere) sarebbero state giudicate in sostanziale parità, e migliorate incrementando il punteggio da 28,24 a p.ti 28,46, in totale contraddizione con le eccezionali condizioni psicofisiche dell’appellante, il pilota militare di elicottero istruttore di specialità del brevetto in corso di validità.

Per quanto concerne poi le qualità intellettuali, e culturali, il Consiglio di Stato aveva rilevato la sostanziale equivalenza delle schede valutazioni e sottolineato che il ricorrente, fin dal 1982, aveva conseguito la laurea in giurisprudenza, mentre gli altri avrebbero riportato solo quella in scienze politiche, ed altresì solo lui avrebbe riportato la specializzazione con il massimo punteggio. E se nella rivalutazione i giudizi sono state modificati in positivo (da “decisamente pregevoli” ad “ottime”) ed è stata evidenziata anche la specializzazione quale pilota di elicottero, il punteggio attribuito sarebbe stato rivalutato da p. ti 28,21 a p. ti 28,35 al pari di quello attribuito al generale Q e maggiore solo di quello attribuito al generale G.

Nessuno degli altri promossi invece avrebbe potuto vantare un curriculum , anche solo paragonabile a quello dell'appellante che, oltre ad essere l'unico a conoscere l'inglese a livello di radiotelefonia aeronautica, sarebbe anche iscritto quale pubblicista all'albo dei giornalisti ed avrebbe svolto un'intensissima attività di docenza presso la scuola superiore di polizia tributaria ed Università.

Con riferimento poi agli incarichi svolti, i nuovi restrittivi giudizi effettuati dalla Commissione di avanzamento appaiono comunque in contrasto con le statuizioni della più volte ricordata decisione del Consiglio di Stato, per cui non sarebbero emerse differenziazioni determinanti. Rispetto agli altri ufficiali il ricorrente avrebbe conseguito un numero maggiore di incarichi speciali a livello di Stato Maggiore ed in rappresentanza del Corpo ai massimi consessi nazionali.

Per quanto riguarda gli encomi -- fatta poi salva la prevalenza di quelli conseguiti dal generale F -- l'appellante sarebbe comunque stato l'unico ad avere avuto il “Distintivo d'Onore”, in quanto ferito in servizio a seguito di incidenti di volo.

La commissione speciale di avanzamento si sarebbe limitata a ritoccare alcuni aggettivazioni senza dare conto che, fin dal 1988, il ricorrente avrebbe avuto qualificazioni prevalenti, sia pure sulla sola voce "cura del materiale" giudicata "Previdente" per il F ed "accurata" per l'appellante. I controinteressati non avrebbero mai prestato servizio nello stato maggiore (F, G) o ne avrebbero mai comandato reparti addestrativi (Q) per cui per dare corretta esecuzione alla decisione del Consiglio di Stato del 2007, la Commissione speciale di avanzamento avrebbe dovuto riconoscere all’odierno ricorrente un punteggio superiore sia quella del generale G e sia quelle del gen. Q e, quantomeno, uguale a quello del generale F. Per cui l'aumento di solo punti 0,1 costituirebbe un elemento sintomatico di un eccesso di potere.

Il Tar erroneamente avrebbe affermato la netta superiorità dei chiamati in causa rispetto all'appellante quando invece Consiglio di Stato aveva ricordato come l’A sarebbe stato sempre promosso in prima valutazione, mentre gli altri sarebbero divenuti colonnelli soltanto in IIª valutazione;
e non avrebbe mai subito flessioni e riportando sempre la massima valutazione con lode, per un periodo superiore a quello dei controinteressati, i quali avrebbero avuto una flessione nei giudizi finali in vari periodi della loro carriera.

Per quanto concerne infine le qualità di cui alla lettera D, il giudizio relativo alla motivazione al lavoro, pur essendo migliorativo rispetto al precedente "Pregevole”, sarebbe comunque inferiore a quello attribuito a F ed a Q. L’aumento del punteggio al riguardo da p.ti 28,14 a p.ti 28,16 sarebbe insufficiente.

L’assunto va complessivamente disatteso.

In linea di principio, si deve tener conto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo per cui è stata giudicata un’illegittima violazione della sfera di discrezionalità dell'amministrazione di provvedere alla formazione della graduatoria mediante apprezzamenti e scelte demandati in via esclusiva alla stessa commissione di avanzamento. Per cui l'annullamento del giudizio di avanzamento reso nei confronti di ufficiale superiore delle Forze armate non può far senz’altro "obbligo" alla Commissione Superiore di avanzamento di attribuire "un punteggio di merito tale" da assicurare all'ufficiale "in ogni caso" l'inquadramento in ruolo con "collocazione in posizione poziore rispetto al parigrado", (cfr. a partire da Cassazione civile Sez. Un. 08/01/1997 n. 91 e più di recente Cassazione civile sez. un. 19 gennaio 2012, n. 736).

In sostanza il sindacato del Giudice amministrativo in tale sede deve comunque concernere esclusivamente l’immediato manifestarsi di incongruenze patologiche, immediatamente rilevabili dall'esame della documentazione caratteristica dell'ufficiale scrutinando in rapporto alle conclusioni del precedente annullamento.

Il continuo ed insistito richiamo dell’appellante alla sentenza di questa Sezione n. 4242/2007 non può valere a superare le considerazioni di principio di cui alla sentenza n. 147/2009 – che si condividono integralmente -- per cui successivamente all’annullamento degli atti delle procedure di avanzamento le Commissioni di avanzamento mantengono una certa discrezionalità e non sono strettamente, e meccanicamente, vincolate nell’esito finale, a pena di uno sconfinamento del giudice dai propri limiti. L’esercizio della giurisdizione non può infatti comportare un’indebita sostituzione nei poteri dell’Amministrazione relativamente alla valutazione delle attitudini e qualità dei candidati (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2006, n. 6737;
Id. 5 agosto 2005, n. 4195;
Id. 16 dicembre 2004, n. 8102;
Id. 29 agosto 2001, n. 4568).

Quale che sia il limite derivante dal giudicato, esso non può mai assicurare sempre e comunque la promozione al grado superiore del ricorrente vittorioso.

Né il predetto orientamento è stato scalfito dalla sentenza ex articolo 112 c.p.a. n. 1001/2014 di esecuzione del giudicato invocata dall’appellante. Tale decisione non costituisce affatto una pronuncia isolata ma richiamandosi ad altri precedenti in materia, conferma che – in quello specifico caso esaminato -- la P.A. doveva attribuire un punteggio tale da consentire di anteporre l'interessato agli ufficiali che lo precedevano. In quella sede trattato la Sezione aveva infatti ritenuto di dover “ … censurare, anche in questa circostanza, l’operato della CSA posta in essere nell’aprile 2013… rivela una sorta di sviamento di potere ”.

In altre parole il richiamo dell’appellante è esatto ma inconferente perché non ha una valenza generale di principio, ma ha un rilievo che deve essere esclusivamente limitato (e strettamente circoscritto) allo specifico caso.

Al riguardo è evidente che, in materia, le differenti e contrastanti statuizioni della Sezione non possono meccanicamente essere traslate da un caso ad un altro in quanto sono intimamente connesse con le singole fattispecie che, di volta in volta, vengono in esame e quindi sono sempre strettamente dipendenti dalle vicende, dalle circostanze e dai comportamenti della CSA nelle diverse fattispecie in esame.

In sostanza la nuova valutazione successiva ad una precedente decisione, se da un lato non può risolversi nella generalizzata nullificazione della portata stessa della decisione amministrativa, dall’altro non può nemmeno far concludere che la CSA sia del tutto sprovvista di ogni discrezionalità nel nuovo giudizio sia pure nei limiti del criterio di adeguatezza del nuovo provvedimento ai principi concretamente contenuti nella precedente decisione.

Del resto, nella specie il ricorso non dimostra che la CSA abbia adottato un metro di giudizio più generoso nei riguardi degli altri scrutinandi e meno nel caso dell’appellante in quanto tutti gli ufficiali sono comunque in possesso di titoli quantomeno equivalenti tra loro.

E tale equivalenza, per consolidata giurisprudenza, preclude già di per sé ogni ulteriore indagine del giudice di legittimità (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 12/06/2014 n.2996: Consiglio di Stato, Sez. IV, nn. 1614/2007, 5312/2006;
2789/2005, 5466/2001, 3930/2000, 3573/2000, 1670/99, 5/99, 1310/98, 905/97, 68/97, 1058/96, 143/96 e 18/96).

L’avanzamento all'elevato grado di generale di Brigata, di norma, coinvolge tutti ufficiali dotati di eccellenti qualità e di notevoli precedenti di carriera, sui quali la C.S.A. è chiamata ad apprezzamenti di particolare ampiezza ed intensità che investono l'intera personalità degli stessi. Ma l'amplissima discrezionalità nell’analisi dei profili concerne doti che non sono definibili mediante una ponderazione aritmetica del numero e della qualità dei titoli posseduti, bensì necessità di sfumatissime analisi di merito degli elementi personali e di servizio emersi nei confronti di ciascuno dei soggetti scrutinati (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 03/05/2011 n. 2644).

In tale scia interpretativa, l’invocata importanza degli incarichi rivestiti costituisce, per giurisprudenza consolidata, l'espressione di un'indagine di merito riservata alla C.S.A. come tale, di norma, preclusa al giudice di legittimità (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, nn. 2644/2007, 2463/2007, 2641/2007, 2250/2007, 1614/2007, 547/2003, 7249/2002, 6105/2002, 1605/2001, 1584/2001, 6084/2000, 5343/2000 e 3827/2000;
III sez. parere n. 206/98 in data 11.4.2000).

Non si ravviano poi fattori immediatamente rivelatori di un manifesto sviamento di potere da parte della C.S.A. (quali l’evidenziazione di elementi fattuali impropri;
l’applicazione strumentale di criteri artatamente diretti al raggiungimento di scopi estranei alla scelta dei candidati;
l’attribuzione di punteggi smaccatamente irragionevoli o manifestamente sproporzionati;
ecc. ).

Le profuse argomentazioni dell’appellante, sul piano logico e giuridico, non sono comunque in grado di sovvertire le condivisibili conclusioni della sentenza della Sezione n. 147/2009 per cui:

-- “ non può certo dirsi che la pregressa decisione di questa Sezione nr. 4242 del 2007, di accoglimento del ricorso proposto dall’Angelone avverso le risultanze dell’originaria procedura di avanzamento al grado di Generale di Brigata in s.p.e. per l’anno 2004, avesse totalmente eliminato gli spazi di discrezionalità dell’Amministrazione”;

-- è “… certamente da escludersi che da detta decisione scaturisse un obbligo di immediata e automatica iscrizione in quadro del ricorrente vittorioso. . , neanche implicitamente… ”;

-- “ l’accertamento di una pluralità di profili di illogicità e incoerenza nell’applicazione del metro qualitativo si concretavano in un’inadeguata valutazione dei titoli vantati dal ricorrente con riguardo a specifici elementi di valutazione ” ma “ … in alcuna parte della citata pronuncia era contenuta – né, per quanto sopra evidenziato, avrebbe potuto esserlo – l’affermazione della necessaria adozione di un giudizio di poziorità dell’Angelone rispetto agli ufficiali controinteressati ”.

-- “ … anche laddove la Sezione ha riscontrato che dalla documentazione caratteristica emergeva, con riguardo ad alcuni degli elementi sopra richiamati, un’equivalenza tra il ricorrente e i parigrado che lo precedevano in graduatoria, o addirittura una sua superiorità, ciò non comportava affatto che l’Amministrazione, in sede di rinnovazione dello scrutinio, fosse ineluttabilmente tenuta a considerarlo equivalente o superiore;
ciò, a tacer del resto, anche in forza del principio per cui – come è noto – il giudizio conclusivo sulle qualità degli ufficiali soggetti a scrutinio consegue a un momento di sintesi, nel quale confluiscono i singoli elementi di valutazione” .

In definitiva non si ritiene siano stati forniti elementi realmente decisivi per poter concludere che la CSA in sede di rinnovo del giudizio -- innalzando il voto di pochi centesimi -- abbia illegittimamente violato le annotazioni contenute nella sentenza;
o comunque abbia mantenuto un atteggiamento ingiustificatamente restrittivo nei confronti dell’A rispetto alle valutazioni dei controinteressati;
e comunque abbia espresso un giudizio illogico o sviato per tutte e quattro le categorie sott'esame.

L’appello è dunque infondato e deve esser respinto.

In considerazione dell’opinabilità dei profili di fatto esaminati sussistono gli speciali motivi per far luogo all’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.