Pubblicato il 30/01/2020

N. 00751/2020REG.PROV.COLL.

N. 04016/2016 REG.RIC.

N. 04018/2016 REG.RIC.

N. 04019/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4016 del 2016, proposto dalla s.r.l.
L C, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato F A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pavia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 4018 del 2016, proposto dalla s.r.l. L C, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pavia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 4019 del 2016, proposto dalla s.r.l. L C, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pavia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4016 del 2016:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione Seconda, n. 2368 dell’11 novembre 2015, resa tra le parti, concernente l’adozione e l’approvazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Pavia nella parte relativa ad un compendio immobiliare di proprietà della società ricorrente tra viale Campari e via Spelta;

quanto al ricorso n. 4018 del 2016:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, sezione seconda, n. 2369 dell’11 novembre 2015, resa tra le parti, concernente l’adozione e l’approvazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Pavia nella parte relativa ad un compendio immobiliare di proprietà della società ricorrente nella zona sud ovest della città (Resort Cascina Scova);

quanto al ricorso n. 4019 del 2016:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione seconda, n. 2370 dell’11 novembre 2015, resa tra le parti, concernente l’adozione e l’approvazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Pavia nella parte relativa ad un compendio immobiliare di proprietà della società ricorrente in via Molino Tre Mole.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio nei tre ricorsi del Comune di Pavia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per la società appellante, l’avvocato F A e, per il Comune di Pavia, l’avvocato G F F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con un primo ricorso al Tar per la Lombardia, sede di Milano, la s.r.l. L C, proprietaria nel Comune di Pavia di un compendio immobiliare tra viale Campari e via Spelta, avente una precedente destinazione ad area di concentrazione dell’edificato (sub ambito A2), ha impugnato il nuovo strumento urbanistico comunale (Piano di Governo del Territorio del 2013) nella parte in cui ha inserito una parte della stessa area all’interno del Parco della Vernavola e della Sora ai sensi dell’art. 33 delle Norme Tecniche di Attuazione. La destinazione contestata è stata confermata anche dopo la presentazione di un’osservazione (n. 259) al Piano adottato, con la quale la società ha chiesto che all’area fosse nuovamente attribuita capacità edificatoria.

1.1. Il Tar per la Lombardia ha respinto il ricorso con la sentenza n. 2368/2015, rilevando che l’area aveva in realtà già esaurito la propria capacità edificatoria con la conseguenza che la ricorrente non poteva vantare alcuna legittima aspettativa al completamento dell’edificazione.

2. Con un secondo ricorso, la società L C, proprietaria nel Comune di Pavia anche di un compendio immobiliare nella zona sud ovest della città, nel quale ha realizzato una struttura ricettiva alberghiera denominata “Resort Cascina Scova”, ha impugnato lo stesso Piano con riferimento alle nuove previsioni urbanistiche per l’area.

In particolare, nel Piano di Governo del Territorio la stessa è stata inserita negli “ambiti per attività ricreative”, disciplinati dall’art. 30 delle Norme Tecniche di Attuazione, con conseguente facoltà di incremento della SLP esistente fino al 15% una tantum per adeguamenti igienico sanitari. Tale destinazione è stata mantenuta anche dopo la presentazione di un’osservazione al Piano adottato (n. 260), con la quale la società ha chiesto l’attribuzione della destinazione alberghiera e un incremento della capacità edificatoria.

2.1. Il Tar per la Lombardia ha respinto il ricorso con la sentenza n. 2369/2015, evidenziando soprattutto l’ampia discrezionalità nelle scelte di pianificazione urbanistica da parte dell’Amministrazione comunale e la non contraddizione delle previsioni del nuovo Piano con l’attività svolta dalla ricorrente.

3. Con un terzo ricorso la società L C ha infine impugnato il Piano nella parte relativa alle nuove previsioni urbanistiche per un compendio immobiliare di sua proprietà, sito in Via Molino Tre Mole, avente in precedenza destinazione ad area di concentrazione dell’edificato (sub ambito B2) e ad area di trasformazione per servizi.

Con il nuovo Piano lo stesso fondo è stato anch’esso inserito all’interno di un Parco della Vernavola e della Sora, disciplinato dall’art. 33 delle Norme Tecniche di Attuazione. La destinazione prevista dal nuovo Piano è stata mantenuta anche dopo la presentazione di un’osservazione (n. 261) con la quale la società ha richiesto che all’area fosse nuovamente attribuita capacità edificatoria.

3.1. Il Tar per la Lombardia ha respinto il ricorso con la sentenza n. 2370/2015, in sostanza per le stesse ragioni in base alle quali aveva rigettato il primo gravame.

4. Contro le sentenze sopra indicate, la società L C ha quindi proposto tre distinti appelli.

4.1. Con il primo (n. 4016/2016), essa ha impugnato la sentenza del Tar di Milano n. 2368/2015 sulla base dei seguenti motivi di censura.

4.1.1. La sentenza impugnata sarebbe erronea soprattutto laddove ha affermato la limitata sindacabilità delle scelte pianificatorie poste in essere dal Comune. L’effettività della tutela avrebbe dovuto comportare un esame più incisivo delle scelte operate dall’Amministrazione.

4.1.2. Il giudice di primo grado non avrebbe considerato l’interesse rafforzato della società ricorrente, titolare di un’aspettativa e di un affidamento alla vocazione edificatoria dell’area tra viale Campari e via Spelta, in precedenza destinata a “concentrazione dell’edificato” con un ambito attuativo unitario parzialmente inattuato.

4.1.3. La modifica delle destinazione urbanistica a parco della stessa sarebbe comunque avvenuta senza un’adeguata istruttoria che potesse giustificare la scelta operata di conservare il suolo non edificato a svantaggio dell’interesse alla edificazione. Inoltre, la porzione del compendio di proprietà dell’appellante libera da costruzioni non si sarebbe potuta ricondurre, anche per le sue caratteristiche, alle aree del Parco della Vernarola e del Parco della Sora nell’ambito dei quali è stata invece inserita dal Piano di Governo del Territorio.

4.1.4. Infine, il Tar avrebbe erroneamente valutato i vizi procedimentali prospettati in relazione al rigetto da parte del Consiglio comunale dell’osservazione n. 259 proposta al Piano adottato. La stessa infatti sarebbe stata valutata e votata congiuntamente a tutte le altre osservazioni, impedendone così un esame adeguato.

4.2. Con il secondo appello (n. 4018/2016), la società L C ha impugnato la sentenza del Tar di Milano n. 2369/2015 sulla base di profili di gravame in parte analoghi a quelli sopra indicati.

4.2.1. Nello specifico, l’appellante ha aggiunto, con riferimento alla mutata disciplina urbanistica dell’area relativa al Resort Cascina Scova, l’irragionevolezza della sua inclusione tra le “aree per attività ricreative”.

In particolare, sostiene la ricorrente che non corrisponderebbe alla realtà quanto affermato dal Tar in ordine alla coerenza della nuova destinazione urbanistica con le attività svolte (prevalentemente ricettiva e solo in via accessoria di gestione di strutture sportive). La funzione ricettiva sarebbe stata quindi inibita nel suo sviluppo dalla scelta operata di ridurre nel limite del 15% le capacità edificatorie del compendio.

4.2.2. Anche l’osservazione n. 260 proposta al Piano adottato con riferimento all’area del Resort sarebbe stata poi esaminata e votata congiuntamente a tutte le altre osservazioni.

4.3. Con il terzo ricorso in appello (n. 4019/2016), la società ha infine impugnato la sentenza del Tar di Milano n. 2370/2015.

4.3.1. Secondo la ricorrente, le conclusioni del giudice di primo grado sarebbero erronee per le medesime ragioni indicate nel primo atto di appello, anche con riferimento ai dedotti profili procedimentali relativi al rigetto della specifica osservazione n. 261.

5. Il Comune di Pavia si è costituito in giudizio, in tutti e tre gli appelli, il 13 luglio 2017, chiedendo il rigetto degli stessi, ed ha poi depositato ulteriori documenti e scritti difensivi, per ultimo una memoria il 29 ottobre 2019.

5.1. I Comune ha anche eccepito l’improcedibilità dei ricorsi per sopravvenuta carenza di interesse. Secondo la stessa Amministrazione, infatti, la società appellante non avrebbe impugnato le successive deliberazioni del Consiglio comunale n. 37 del 27 ottobre 2016 e n. 22 del 16 maggio 2017 con le quali è stata confermata la classificazione urbanistica attribuita alle aree di cui è causa.

6. La società L C ha anch’essa depositato nei giudizi promossi ulteriori memorie, per ultimo una replica il 31 ottobre 2019.

7. Le cause sono state trattenute in decisione all’udienza pubblica del 21 novembre 2019.

8. Preliminarmente, il Collegio dispone, per ragioni di economia processuale, la riunione degli appelli indicati in epigrafe ai sensi dell’art. 70 c.p.a., tenuto conto della loro connessione soggettiva e parzialmente oggettiva.

9. I riuniti appelli non sono fondati, a prescindere dai profili di improcedibilità degli stessi prospettati dall’Amministrazione appellata.

10. La vicenda oggetto di giudizio origina dall’approvazione del nuovo Piano di Governo del Territorio del Comune di Pavia (piano approvato in via definitiva con delibera del Consiglio comunale n. 33 del 17 luglio 2013).

10.1. La società appellante è proprietaria all’interno del territorio comunale di tre aree (in viale Campari, nel Resort Cascina Scova e in via Molino Tre Mole), le quali nel precedente piano regolatore avevano una destinazione edilizia in parte diversa da quella poi assegnata dal nuovo piano di governo.

10.2. In particolare, per il compendio in viale Campari, angolo via Spelta, il precedente PRG prevedeva la destinazione ad area di concentrazione dell’edificato all’interno del sub ambito A2. Tale sub ambito veniva attuato a seguito di una convenzione con il Comune con la previsione di una volumetria realizzabile riconosciuta a fronte della cessione al Comune di aree verdi nell’ambito del Parco della Vernavola. Con il nuovo Piano, la parte del compendio libera è stata poi destinata a “Parco della Vernola e Parco della Sora” con preservazione da nuovi insediamenti.

10.3. Per l’area relativa al Resort Cascina Scova, su cui la ricorrente ha realizzato una struttura ricettiva alberghiera di carattere multifunzionale, comprendente anche impianti sportivi ed un centro benessere, il nuovo Piano di Governo del Territorio ha previsto una destinazione ad “aree per attività ricreative”, con la possibilità di incremento edificatorio limitata al 15% della SLP esistente per adeguamenti igienico sanitari.

10.4. Per il compendio in via Molino Tre Mole, ai margini del Parco della Vernavola, il precedente Piano regolatore prevedeva la destinazione ad area di concentrazione dell’edificato all’interno del sub ambito B2 e ad area di trasformazione per servizi. Come per l’area di viale Campari, il nuovo Piano ha previsto che la parte del compendio libera fosse destinata a Parco.

11. Con tre distinti ricorsi, la società L C ha quindi impugnato le previsioni del nuovo Piano di Governo del Territorio del Comune di Pavia ed anche i dinieghi alle osservazioni formulate a seguito della delibera di adozione dello stesso strumento urbanistico (delibera del Consiglio comunale n. 60 del 20 dicembre 2012).

12. Il Tar di Milano, con le sentenze indicate in epigrafe, ha respinto i ricorsi, rilevando essenzialmente per i compendi in precedenza destinati a concentrazione dell’edificato che le aree avevano già esaurito la loro capacità edificatoria, con la conseguenza che la società non poteva vantare alcuna legittima aspettativa al completamento dell’edificazione, e per la parte relativa alla struttura ricettiva, l’ampia discrezionalità delle scelte di pianificazione urbanistica in capo all’Amministrazione comunale e la non contraddizione delle previsioni del nuovo Piano con l’attività svolta e le caratteristiche naturali dell’area.

13. Nei motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente, la società ricorrente lamenta in primo luogo l’erroneità delle decisioni del giudice di primo grado che non avrebbe considerato il legittimo affidamento in capo alla stessa derivante dalle previsioni urbanistiche precedenti all’approvazione del Piano di Governo del Territorio.

13.1. La prospettata lesione dell’affidamento è infondata.

13.2. Come correttamente rilevato dal Tar, i compendi in precedenza destinati a concentrazione dell’edificato (ambiti sub A2 e B2) avevano già esaurito la propria capacità edificatoria prevista dalle convenzioni attuative. E tale circostanza non risulta nella sostanza smentita dall’appellante, che fa invece riferimento, ai fini di una diversa destinazione delle parti residue dei due compendi, alle loro caratteristiche di inserimento in un ‘contesto ormai urbanizzato’ e all’unitarietà dello strumento di attuazione.

13.3. Rispetto alla diversa destinazione urbanistica a parco, non può dunque configurarsi un’aspettativa tutelata al mantenimento di una capacità edificatoria del fondo, posto che al contrario si sarebbero dovute assegnare nuove volumetrie (quelle precedenti sono state generate a fronte di cessioni di aree a favore del Comune) e si sarebbe dovuta scegliere un’opzione diversa da quella della conservazione del suolo non edificato.

13.4. Quanto all’area della struttura ricettiva (Resort Cascina Scova), collocata all’interno di una più ampia zona verde libera da edificazioni, la destinazione impressa come “ambiti per attività ricreative” non ha pregiudicato l’assetto e gli utilizzi esistenti e dunque non può essere suscettibile di ledere aspettative qualificate, se non quella di vedere riconosciuta nella nuova regolamentazione urbanistica un incremento dei propri diritti edificatori.

13.5. In questa prospettiva il Tar ha correttamente richiamato l’ampia discrezionalità nelle scelte urbanistiche riconosciute all’Amministrazione comunale. Ed in effetti, le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 2 settembre 2019, n. 6050).

13.6. Più in generale, le decisioni dell’Amministrazione oggetto di censura non appaiono illogiche anche nel quadro di una più complessiva e generale scelta di risparmio del consumo del territorio.

Il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale costituisce infatti una estrinsecazione del potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all'organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4343).

13.7. In questo quadro, tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (nel caso di specie, nei compendi interessati da strumenti di attuazione la capacità edificatoria era comunque esaurita e, come detto, nessuna aspettativa qualificata poteva riconoscersi).

14. Ulteriore comune profilo di appello è quello relativo al difetto di istruttoria che avrebbe caratterizzato le scelte urbanistiche operate nel Piano di Governo del Territorio in ordine alle aree oggetto di giudizio.

14.1 Anche tale censura non è fondata.

14.2. Relativamente alle parti dei compendi destinati dal nuovo Piano a parco, va infatti evidenziato che se è vero, come affermato dall’appellante, che nel corso dei lavori di predisposizione dello stesso gli uffici comunali si erano orientati per un utilizzo edificatorio, è altrettanto vero che le scelte finali sulla destinazione urbanistica restavano di esclusiva competenza del Consiglio comunale, il quale, lungi dall’essere vincolato agli orientamenti degli uffici, nello specifico ha optato motivatamente per un contenimento del consumo del suolo nelle aree ancora non edificate.

14.3. Quanto all’area relativa al Resort Cascina Scova, non può ritenersi, come evidenziato anche dal giudice di primo grado, che la scelta di inserire la stessa negli “ambiti per attività ricreative” possa considerarsi irrazionale o intervenuta all’esito di un “travisamento” dell’attività svolta.

Il Tar correttamente indica “ la compresenza di infrastrutture per lo sport e il tempo libero e di aree verdi con elevata permeabilità ” senza operare, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, un giudizio di prevalenza rispetto all’attività ricettiva.

14.4. In sostanza, la scelta non limitativa di assegnare all’area un incremento della SLP esistente fino al 15% una tantum per adeguamenti igienico sanitari non può considerarsi illogica, posto l’interesse pubblico alla conservazione dell’ambiente naturale esistente anche alla luce della legge regionale della Lombardia n. 31/2014 sulla riduzione del consumo di suolo.

15. Infine, nei tre riuniti appelli si contestano le conclusioni del giudice di prime cure sui dedotti vizi procedimentali relativi alle modalità di esame e di rigetto delle osservazioni formulate dalla ricorrente al Piano adottato (osservazioni n. 259, n. 260 e n. 261).

15.1. Il profilo di censura non è fondato.

15.2. Premesso che le osservazioni che sono state proposte al Piano da parte della società ricorrente devono considerarsi come apporto collaborativo all’attività dell’Amministrazione, con la conseguenza che le controdeduzioni alle stesse non richiedevano specifica e particolare motivazione, va rilevato che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, risulta legittima la votazione delle stesse per blocchi omogenei.

15.3. Nel caso specifico, le osservazioni al Piano sono state raggruppate ai fini del voto in diciannove blocchi e ad ogni consigliere è stato inviato il testo di tutte le osservazioni e relative controdeduzioni su supporto magnetico.

15.4. Le osservazioni presentate in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono infatti un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all'Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree.

Pertanto, seppure l'Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2017, n. 2089)

15.5. L'assenza di un dovere di confutazione analitica e puntuale delle singole osservazioni consente all'Amministrazione di procedere, discrezionalmente, al loro accorpamento per gruppi omogenei in modo da agevolare il lavoro degli Uffici e di razionalizzare l'iter di approvazione dello strumento pianificatorio, soprattutto laddove ci si trovi al cospetto di un rilevante numero di osservazioni e le stesse siano estremamente parcellizzate (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2008, n. 2681).

16. Per le ragioni sopra esposte, i riuniti appelli nn. 4016, 4018 e 4019 del 2016 vanno respinti e, per l’effetto, vanno confermate le sentenze impugnate.

17. Le spese del secondo grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.