Pubblicato il 04/05/2018

N. 02679/2018REG.PROV.COLL.

N. 04851/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4851 del 2016, proposto da:
R S, E B, rappresentati e difesi dall'avvocato P C, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Messico 7;
C V, rappresentato e difeso dagli avvocati P C e S S D, con domicilio eletto presso lo studio P C in Roma, largo Messico 7;

contro

Inps (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, SCIP -Soc.di Cartolarizzazione degli Immobili Pubblici Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'G F, domiciliata in Roma, via Cesare Beccaria, 29;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Maria Teresa Cerilli, New Euroart Srl, Fabrica Immobiliare Sgr Spa non costituiti in giudizio;

per l'appello in sede di ottemperanza

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 03094/2016, resa tra le parti, concernente esecuzione sentenza n.6848/13 del TAR Lazio Roma, Sezione Seconda (confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato Sezione Sesta n.1417/15) avente ad oggetto il contestato inserimento dello stabile di via dei Laterani, n,28, Roma, di proprietà di INPDAP nell’elenco dei beni immobili da trasferire alla società di cartolarizzazione S.C.I.P.

Visti il ricorso per l’ottemperanza in grado di appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Inps (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale e di SCIP-Società di cartolarizzazione degli Immobili Pubblici Srl e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Agenzia del Demanio e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Viste le memorie difensive;

Visto l 'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2017 il Cons. L A O S e uditi per le parti gli avvocati P C, S S D, G F e l'Avvocato dello Stato Mario Antonio Scino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Gli interessati, in qualità di conduttori (o aventi causa da conduttori) di unità immobiliari facenti parte dello stabile sito in Roma, Via dei Laterani, n.28, di proprietà dell’INPS (subentrata ope legis al soppresso INPDAP) con il ricorso TAR Lazio del 2002 (RG 2245/2002) avevano impugnato il decreto Agenzia Demanio 30 novembre 2001, nella parte in cui aveva inserito le unità immobiliari di cui erano affittuari, site nell’immobile INPS di via dei Laterani, n.28, Roma, nell’elenco dei beni INPDAP ai quali applicare la nuova procedura di vendita, denominata “cartolarizzazione” introdotta dal D.L. 351/2001.

1.1. In sede di cognizione il TAR Lazio con sentenza n.6848/2013 ha accolto il ricorso degli affittuari, ed ha annullato in parte qua il decreto che aveva inserito gli immobili di via dei Laterani 28 nell’elenco di quelli da alienare con la cartolarizzazione, affermando che, poiché gli interessati avevano aderito alla opzione di acquisto ed avevano poi anche trascritto (in data 7 novembre 2001) l’atto di citazione per l’accertamento dell’obbligo INPS a contrarre prima della entrata in vigore del DL 351/2001, settembre 2001, INPS avrebbe dovuto alienare ai conduttori le unità abitative ed applicare ai conduttori le prescrizioni di vendita “già definite nella proposta per come accettata da ciascun conduttore” fin dal maggio 2001.

La pronuncia del giudice di primo grado n.6848/2013, impugnata da INPS, era confermata dal Consiglio di Stato, Sezione Sesta, con sentenza n.1417/15.

1.2. Successivamente il difensore dei ricorrenti ha chiesto ad INPS (ente proprietario) di attivare la procedura per alienare in blocco anche “l’invenduto”, rappresentando che anche la procedura di trasferimento di tale “invenduto” era oggetto dell’interesse dei ricorrenti vittoriosi.

1.3.Ma INPS, dapprima, con nota dell’ufficio legale del 12 maggio 2015 (trasmessa a mezzo pec al difensore degli interessati) e, poi, con nota della Direzione Regionale agli interessati del 10 giugno 2015 ha rappresentato che, oltre il disposto annullamento in parte qua dei provvedimenti dell’Agenzia delle Entrate e del Ministero dell’Economia, non residuava altro margine di esecuzione consistente nell’esercizio del diritto dei ricorrenti di acquistare il cd “invenduto” a prezzi vantaggiosi.

Infatti, ad avviso dell’INPS, la sentenza TAR n. 6848/2013 sarebbe autoesecutiva, quanto all’annullamento in parte qua dell’inserimento dello stabile di via dei Laterani n.28, Roma, nell’elenco degli elenco immobili da alienare con cartolarizzazione, mentre sarebbe, invece, ineseguibile per varie ragioni per quanto concerne “l’invenduto da acquistare in blocco”.

Infatti tale invenduto (ad avviso di INPS) sarebbe stato sia “insussistente”, trattandosi di unità immobiliari, che, all’epoca del contenzioso, erano sia utilizzate ad uso ufficio (non residenziale, come, invece, richiede la norma per il beneficio dell’acquisto in blocco) sia soggette “ ad uso vincolato” a causa dello ius superveniens del 2014 (D.L. 133/2014, art 20, cd Cresci Italia), che ha previsto una nuova sanatoria a favore di tutti gli occupanti senza titolo delle case INPS, censiti al 31 dicembre 2013 (nonostante si tratti di norma successiva alla pubblicazione della sentenza di cognizione del TAR del 10 luglio 2013 ed alla sua notifica del 2 ottobre 2013).

1.4.Con ricorso per l’ottemperanza RG 14538/2015 i conduttori vittoriosi adivano il TAR Lazio, deducendo la inesatta esecuzione della sentenza TAR n.6848/2013, e, quindi, chiedevano, previa dichiarazione di inefficacia delle suddette note INPS del maggio e giugno 2015, “ la nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inottemperanza delle amministrazioni oltre il termine che il giudicante vorrà assegnare per porre in essere, secondo i criteri, modalità e limiti stabiliti nella parte motiva della predetta sentenza del TAR Lazio n.6848/2013 ed in conseguenza dell’effetto ripristinatorio del giudicato di annullamento, l’attivazione, ora per allora, del procedimento amministrativo sull’invenduto, previsto dalla norma transitoria di cui all’art.3, comma 20, del DL n.351/2001 convertito in legge n.410/2001, correlato ad una situazione giuridica risalente nel tempo di epoca di gran lunga anteriore allo eccepito Jus superveniens e necessariamente pregiudiziale rispetto al procedimento di sanatoria degli occupanti abusivi: sanatoria la quale, se realizzata prima dell’ottemperanza attivata in questa sede, avrebbe l’intento di sottrarre dal patrimonio del cd “invenduto” beni occupati da soggetti sine titulo privilegiandoli rispetto agli attuali ricorrenti che, invece, legittimamente vantano precedenti e riconosciuti diritti sull’invenduto e sui beni pertinenziali secondo la regola Juris affermata nella sentenza oggetto di esecuzione”.

1.5. Si è costituito in giudizio l’INPS, che, con controdeduzioni analoghe a quelle contenute nella nota dell’ufficio legale del 12 maggio 2015, chiedeva il rigetto del ricorso, nonché, in subordine, che comunque, il giudice di primo grado determinasse le modalità esecutive della sentenza non passata in giudicato (ex art 114, comma 4, lettera c, cpa).

Si sono costituiti anche il Ministero dell’Economia e Finanze, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l’Agenzia del Demanio, chiedendo l’estromissione dal giudizio di ottemperanza per carenza di legittimazione passiva.

1.6. Il TAR Lazio, preliminarmente disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’Agenzia delle Entrate per carenza di legittimazione passiva, nel merito respingeva il ricorso, con sentenza n.3094/2016, affermando che la sentenza TAR del 2013 (pur se non ancora passata in giudicato a causa della pendenza del ricorso per Cassazione per difetto di giurisdizione e di un ricorso per revocazione, entrambi proposti dall’INPS) è “autoesecutiva”, in quanto ha rimosso dal mondo giuridico i provvedimenti lesivi degli interessi oppositivi vantati dai ricorrenti, mentre “ove gli interessati intendano conseguire l’acquisizione in proprietà di tali beni, sono tenuti a sollecitare l’azione dell’Amministrazione ed eventualmente ad attivare un’azione di accertamento del diritto presso il competente giudice ordinario. Ad ogni buon conto, anche ove volesse ritenersi che la sentenza resa nel giudizio di cognizione debba essere eseguita dall’Amministrazione in quanto non è di per sé in grado di adeguare la realtà giuridica e materiale alle statuizioni del giudice, il ricorso non potrebbe comunque essere accolto”.

1.7.Inoltre il giudice di primo grado rilevava che, comunque, anche ove mai si volesse ritenere necessario un ulteriore provvedimento di INPS, la sentenza del 2013 non potrebbe avere esecuzione con le modalità richieste dagli interessati medesimi, “in ragione della situazione di fatto e di diritto rappresentata da INPS in corso di giudizio” .

Il giudice di primo grado si riferiva, da un lato, al fatto che (a seguito di istruttoria disposta dal giudice di primo grado) con relazione del 1 dicembre 2011 INPDAP (all’epoca ente proprietario) aveva rappresentato che le unità ad uso residenziale dell’immobile in questione erano state tutte cedute, sicché non sussisterebbe il c .d. “invenduto” (posto che residuavano solo alcune unità destinate ad “uso diverso”) e, dall’altro, si richiamava, in punto di diritto, alla circostanza che (secondo quanto INPS ha rappresentato in giudizio) il sopraggiunto DL n.133/2014, all’art.20, ha previsto per i soli immobili INPS la riapertura dei termini per la sanatoria a favore di coloro che al 31 dicembre 2013 occupavano senza titolo unità residenziali degli enti previdenziali (già fissati al 26 settembre 2001dal D.L. n. 203/2005, art.7 bis).

1.8. Gli interessati appellano la sentenza sfavorevole, emessa in sede di ottemperanza dal TAR Lazio (n.3094/2016) e chiedono a questo Consiglio di Stato di adottare ogni necessaria statuizione utile alla esatta esecuzione della sentenza in questione (pur se all’epoca non ancora passata in giudicato), previa dichiarazione di inefficacia delle note INPS sopraindicate, con particolare riguardo alla “attivazione ora per allora del procedimento amministrativo dell’invenduto, previsto dalla norma transitoria di cui al DL n.351/2001, art.3, comma 20”.

A sostegno della domanda parte appellante deduce che la pretesa avanzata sarebbe correlata a “situazione giuridica risalente ad epoca anteriore allo eccepito ius superveniens e pregiudiziale rispetto al procedimento di sanatoria degli occupanti abusivi”, ed, inoltre, chiede, altresì, la immediata nomina di un commissario ad acta, che dovrebbe eventualmente sostituirsi all’INPS, in caso di persistente inerzia, nonché l’applicazione delle misure sanzionatorie pecuniarie, di cui all’art 114 cpa.

1.8.1. Si sono costituiti in questo grado di appello i Ministeri dell’Economia e Finanze, del Lavoro e Politiche sociali e l’Agenzia del Demanio, chiedendo di essere estromessi dal giudizio per carenza di legittimazione passiva, tenuto anche conto del fatto che, nelle more del giudizio, la corrispondente statuizione della sentenza di primo grado sulla propria carenza di legittimazione passiva è divenuta definitiva, non essendo stata oggetto di impugnazione da alcuna delle parti del giudizio di ottemperanza di primo grado.

1.8.2. Nel giugno 2016 si è costituito anche l’INPS, che, in primo luogo, ha compiuto una accurata ricostruzione sia della complessa vicenda amministrativa, nota come procedura di dismissione del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici, iniziata con il D.LGS. 16 febbraio 1996, n.104, sia del lungo contenzioso instaurato da alcuni conduttori di unità immobiliari ad uso residenziale site nello stabile di proprietà di INPS, a Roma, Via dei Laterani 28, dapprima, con citazione innanzi al Tribunale civile di Roma e, poi, con ricorso innanzi al TAR Lazio per l’annullamento in parte qua del decreto dell’Agenzia del Demanio 30 novembre 2001 e degli altri decreti meglio sopra indicati.

Poi l’ente resistente, ricordando che, secondo quanto esposto dalla relazione di INPS del 1 dicembre 2011, non sussisterebbe a via dei Laterani n.28, il cd “invenduto”, rileva che evidentemente l’obiettivo degli appellanti è costituito dalle altre unità immobiliari destinate ad uso ufficio (vedi documenti), che risultano essere disponibili solo dal settembre 2010 (cioè otto anni dopo gli acquisti degli interessati), a seguito della restituzione all’ente di alcune unità, già utilizzate come ufficio dal 1972 dall’allora operante Ministero del Turismo (poi accorpato nel Ministero Beni Culturali).

Quindi, ad avviso di INPS, la prospettata esatta esecuzione della sentenza (di cognizione) TAR n.6848/2013 non consentirebbe (come invece chiedono gli appellanti) di far rientrare le unità immobiliari in questione nella ipotesi di offerta di acquisto in blocco da parte di un soggetto collettivo a prezzo ridotto, posto che, a prescindere dalla natura autoesecutiva delle statuizioni della sentenza TAR (che ha annullato in parte qua l’elenco degli immobili da avviare alla procedura di vendita mediante la cd “cartolarizzazione”, di cui al DL n.351/2001), in punto di fatto non sussisterebbe il cd “invenduto” per il cui acquisto in blocco gli appellanti prospettano il loro interesse (primo motivo).

1.9. Pertanto (ad avviso di INPS), considerato che gli originari ricorrenti in corso di causa hanno, comunque, acquistato l’appartamento da loro abitato a condizioni di favore (ai sensi del DL n.351/2001, art 3, comma 20), la domanda di dare completa ottemperanza alla sentenza del 2013 mediante l’adozione di ulteriori determinazioni da parte di INPS sarebbe infondata, a meno che non la si voglia intendere limitata, eventualmente, all’annullamento della procedura di asta con la quale uno degli appellanti ha acquistato la sua abitazione, che, invece, dovrebbe essere inserita tra i beni disponibili per l’acquisto da soggetto collettivo.

Né (conclude INPS) gli appellanti potrebbero pretendere in sede di ottemperanza che le unità immobiliari, già destinate ad uso ufficio fino al rilascio nel 2010, siano inserite da INPS ora per allora tra quelle che nel 1997 erano ad uso residenziale e, quindi, potevano rientrare nel modulo procedimentale dell’acquisto in blocco da parte di un soggetto collettivo;
analoga considerazione ostativa andrebbe fatta anche per le unità occupate abusivamente senza titolo, per le quali il DL n.133/2014, all’art 20, ha previsto la riapertura dei termini per il diritto di prelazione/opzione ( cioè i benefici di cui al DL n.351/2001) a favore di tutti coloro che al 31 dicembre 2013 occupavano senza titolo una abitazione dell’ente.

1.9.1.Con successiva memoria difensiva del novembre 2016 gli appellanti hanno replicato alle argomentazioni esposte da INPS nell’atto di costituzione in giudizio e con memoria del 13 novembre 2017 hanno contestato l’argomentazione di parte avversa secondo cui la statuizione di annullamento della sentenza di cognizione avrebbe portata di completa soddisfazione della pretesa degli appellanti.

INPS con memoria del 14 novembre 2017 (dando atto che la Sezione Sesta di questo Consiglio di Stato con sentenza 4169/2017 ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto da INPS nel 2015) ha richiamato il contenuto della relazione INPDAP del 1 dicembre 2011, ribadendo che gli appellanti non possono avere l’obiettivo di far considerare inserite nel cd “blocco” le unità immobiliari del civico 28 rientrate nella disponibilità dell’ente molti anni dopo la stipula degli atti di acquisto degli appartamenti ad uso abitativo da parte dei ricorrenti.

In data 14 novembre 2017 parte appellante ha depositato copie sia della sentenza n.4169/2017, con cui il Consiglio di Stato, Sezione Sesta, ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto da INPS avverso la sentenza di appello della stessa Sezione n.1417/2015 sia della sentenza n.13977/2017 con cui le