Pubblicato il 10/05/2024

N. 04210/2024REG.PROV.COLL.

N. 01308/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1308 del 2023, proposto da
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

contro

C S, rappresentata e difesa dall'avvocato I T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 16162/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di C S;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2024 il Cons. Rosaria Maria Castorina e udito per parte appellata l’avvocato I T;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto al Tar per il Lazio l’originaria ricorrente, premesso di essere una docente munita di laurea specialistica in ingegneria conseguita in Italia, di avere intrapreso il percorso formativo per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento in Romania e di aver frequentato le attività accademiche previste dall’ordinamento rumeno, conseguendo il titolo professionalizzante denominato “ Program de studii psihopedagogice – Nivelu I e Nivelu II – 2015/16 e 2016/17 ”, impugnava la Nota MIUR prot. n. 5636 del 2 aprile 2019, recante chiarimenti ed informazioni ai cittadini italiani che hanno concluso in Romania i percorsi denominati Programului De Studi psichopedagocice (Nivelu I e Nivelu II) , in quanto veniva ivi formulato un rigetto generale delle istanze di riconoscimento senza che fosse tenuto in alcuna considerazione il complessivo percorso formativo effettivamente seguito da ciascun richiedente.

Con la sentenza n. 5315/2020, il Tar per il Lazio, annullava i provvedimenti di rigetto.

In virtù dell’intervenuto giudicato, stante l’inerzia dell’Amministrazione, la ricorrente adiva, ai fini dell’ottemperanza della citata sentenza, al Tar per il Lazio il quale accoglieva il ricorso, ordinando all’Amministrazione di provvedere, nominando contestualmente il commissario ad acta .

A seguito di tale pronunzia il Ministero dell’istruzione e del merito, con Decreto prot. n. 1566 del 7 settembre 2021, inoltrato via pec in data 8 settembre 2021, ha accolto l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito dall’odierno ricorrente in Romania in relazione alla classe di concorso A-60 ( Tecnologia nella scuola secondaria di I grado ), subordinando il riconoscimento dello stesso all’espletamento di misure compensative ex art. 22 del D.lgs. n. 206/2007. In particolare il riconoscimento dell’abilitazione professionale veniva condizionato al superamento di una prova attitudinale articolata in due distinti esami (scritto e orale), interamente incentrati sulla materia disciplinare, ovvero - in alternativa - al compimento di un tirocinio di adattamento biennale per un monte ore complessivo di 600 ore (pari a 24 CFU) per ciascuna classe riconosciuta.

Impugnato anche quest’ultimo provvedimento, con la sentenza n. 16162/2022 in questa sede appellata il Tar per il Lazio, Sezione Terza bis , accoglieva parzialmente il ricorso, annullando il provvedimento impugnato, con riferimento alla parte in cui disponeva, come misura compensativa, lo svolgimento di un tirocinio di adattamento della durata di 600 ore e due anni scolastici, osservando che “ la previsione di un tirocinio di due anni non appare rispondente ai requisiti di ragionevolezza e proporzionalità. Infatti, da un lato, nella motivazione del provvedimento, non si giustifica e non si esplica l’iter logico seguito dall’amministrazione per ritenere coerente tale durata, e dall’altro lato, la durata di due anni è quella ordinariamente prevista per conseguire l’abilitazione da parte dei docenti che siano privi di titoli abilitativi. Ne discende che la previsione di un percorso di due anni azzera in sostanza l’esperienza svolta in Romania, e, in mancanza di adeguata motivazione sul punto (a differenza di altri e più approfonditi decreti emessi dall’Amministrazione anche in tempi recenti), appare contrastante con i principi di ragionevolezza e proporzionalità cui deve attenersi l’Amministrazione nella propria attività provvedimentale ”.

Il Ministero dell’istruzione appellava la sentenza.

Resisteva C S la quale proponeva, altresì, appello incidentale.

Con ordinanza depositata il 15 marzo 2024 il Consiglio di stato respingeva la richiesta di sospensione della sentenza impugnata formulata dal Ministero appellante.

All’udienza del 16 aprile 2024 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello l’Amministrazione deduce l’illegittimità della sentenza impugnata e l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse all’impugnazione.

2. Con il secondo motivo deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 octies comma 2 l. 241/1990.

3.Con il terzo motivo deduce l’illegittimità della sentenza impugnata – contraddittorietà della motivazione.

Le censure suscettibili di trattazione congiunta non sono fondate.

3.1. Il Ministero appellante ritiene che il ricorso in primo grado dovesse essere dichiarato inammissibile per carenza d’interesse, avendo parte ricorrente ottenuto il bene della vita a cui aspirava.

Lamenta che il decreto censurato in primo grado era stato adottato dall’Amministrazione nell’ambito di uno dei ruoli di maggiore sensibilità e delicatezza attribuiti al Ministero dell’Istruzione: il riconoscimento del titolo “abilitante” – o presunto tale – straniero ai fini dell’accesso al pubblico impiego e in particolare alla funzione di insegnante nelle scuole (dell’obbligo e non).

Ciò, secondo l’appellante, avrebbe dovuto suggerire una diversa valutazione da parte del Tar Lazio nel censurare l’attività svolta dall’Amministrazione appellante, avendo il Ministero assicurato un’attenta ed ortodossa applicazione dell’ordine giudiziale nel rigoroso rispetto delle posizioni giuridiche soggettive degli interessati e per di più nell’ambito di procedure segnate da un’evidente discrezionalità tecnica.

Secondo parte appellante la motivazione della sentenza appellata sarebbe contraddittoria perché da un lato è stata riconosciuta la correttezza della prova attitudinale, ma dall’altro è stato altresì ritenuto che la previsione di un tirocinio di due anni non appare rispondente ai requisiti di ragionevolezza e proporzionalità.

Fa altresì presente che la previsione di un tirocinio compensativo trova la propria base normativa nell’art. 22 del d.lgs. n° 206 del 2007.

Espone che la previsione di un tirocinio biennale è stata disposta alla luce delle differenze sostanziali emerse fra i percorsi professionalizzanti svolti in Romania e quelli italiani, essendosi tenuto conto altresì della circostanza che il riconoscimento della classe di concorso avviene principalmente sulla base del percorso accademico svolto in Italia dall’istante e non in considerazione dei successivi corsi professionalizzanti svolti in Romania i quali paiono mirati per lo più all’acquisizione dell’idoneità all’insegnamento attraverso lo studio di discipline psico-pedagogiche, non approfondendo la didattica della disciplina che gli istanti insegneranno in Italia, una volta ottenuto il riconoscimento.

Con la sentenza n. 21/2022, pubblicata il 29 dicembre 2022, il Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria) ha rilevato, in punto di misure compensative, che “ Va pertanto condivisa e ribadita la giurisprudenza della Sesta Sezione di questo Consiglio, per la quale l’attestazione conseguita in Romania è valutabile, sicché risulta sproporzionata la determinazione del Ministero appellante di disporre quale misura compensativa il tirocinio biennale di adattamento ”.

La prevista durata biennale è, dunque, eccessivamente gravosa e tale circostanza esclude che il ricorso potesse essere dichiarato inammissibile per carenza d’interesse, essendo evidente l’interesse della ricorrente di primo grado a contestare una misura compensativa che nella sostanza azzera il suo percorso formativo svolto all’estero.

In primo luogo, il biennio rappresenta lo stesso periodo di tempo nel quale si è svolto il corso abilitante che ha consentito all’appellato di ottenere il titolo in Romania, sicché l’aver previsto una durata equivalente della misura compensativa sminuisce irragionevolmente la valenza formativa di quest’ultimo, e con esso, dell’invocato principio di equipollenza.

Va ancora sottolineato che quello biennale rappresenta anche il parametro della durata ordinaria dei corsi abilitanti, che, in qualche caso, hanno anche una durata inferiore. E ciò conferma l’eccessiva gravosità della misura compensativa imposta.

A fronte di una così significativa estensione temporale, e considerato altresì che era previsto il solo tirocinio diretto (in presenza ed in aula), e non anche quello indiretto (consistente in momenti formativi extra aula), come nei corsi T.F.A., l’amministrazione avrebbe dovuto effettuare una disamina articolata del corso frequentato dall’appellato, ed avrebbe dovuto altresì esplicitare le ragioni per le quali, quest’ultimo, nonostante il suo riconoscimento, necessitasse di essere integrato da un significativo tirocinio, che ne duplicava, in buona sostanza, il percorso.

Malgrado imponesse una significativa compensazione, la motivazione versata in determina si presenta invece nel caso di specie, scarna e soprattutto generalizzata, dal momento che, a quanto emerge dagli atti, è stata serialmente applicata a tutti gli analoghi titoli conseguiti in Romania, a prescindere dalla classe di concorso di riferimento. Al contrario sarebbe stata necessaria una disamina corso per corso, specializzazione per specializzazione, proprio per suffragare l’adozione di un’importante misura compensativa.

È certamente vero che l’articolo 22 del d.lgs. 206 del 2007 prevede, come durata massima del tirocinio quale misura compensativa, quella del triennio, ma è evidente che tale tetto massimo legale non esimeva l’amministrazione, né nel caso di specie, né in altri, dal dovere di dar conto del percorso motivazionale seguito per giungere alla quantificazione della misura, a maggior ragione in un caso come questo, dove ha ritenuto di determinare temporalmente la misura in due terzi rispetto alla durata massima, ossia con una rilevante durata.

Del resto, che si trattasse di un periodo eccessivamente lungo, sembra indirettamente confermarsi dal contenuto del Decreto dipartimentale prot. n. 2411 del 2 dicembre 2021 versato in atti che, in via generalizzata per tutti i casi omologhi a quello oggi controverso, ha disposto la riduzione del tirocinio di adattamento a 300 ore con previsione verosimilmente applicabile anche al caso di specie ( ex multis Consiglio di Stato n. 8684/2023;
n. 5983/2022).

A nulla, infine, può rilevare la valutazione in termini di piena legittimità che il giudice di primo grado ha riservato all’altra misura compensativa proposta dall’amministrazione, ossia la prova idoneativa. Si tratta, invero, di misure fra loro diverse, che hanno diversa ratio , e dunque non necessariamente la valutazione positiva riservata alla prima poteva ridondare in senso vantaggioso per la seconda. In questo senso è infondato anche il terzo motivo di appello che lamenta contraddittorietà, sul punto, della sentenza appellata (per conclusioni analoghe, Consiglio di Stato VII n. 5983 del 14 luglio 2022;
8684/23).

L’appello principale deve, pertanto, essere respinto.

4.Con l’appello incidentale l’appellante rileva la erroneità della sentenza per carente e contraddittoria motivazione sulla dedotta inattitudine certificativa della latitudine della abilitazione conseguita – violazione – e/o errata interpretazione e falsa applicazione del principio di libertà di stabilimento di cui agli articoli 49 ss del TFUE e del meccanismo di riconoscimento dei titoli di formazione negli Stati membri UE di cui agli articoli 11 e 13 direttiva 2005/36/CE e alla relativa normativa nazionale di recepimento contenuta negli articoli 3, 16, 17, 18 e ss d.lgs. n. 206/2007;
eccesso di potere per ingiustificata disparità di trattamento e travisamento dei fatti. Elusione del giudicato eccesso di potere – carenza di istruttoria – difetto di motivazione.

Evidenzia che i capi o punti 2.2 e 2.3 della sentenza affermano in premessa che “ Il Ministero con i provvedimenti gravati ha, in ottemperanza della sentenza di questa Sezione del 14 maggio 2021 n. 5732, proceduto alla comparazione tra il percorso professionalizzante rumeno dell’interessata e quello italiano, prescindendo dall’attestazione di competenza professionale da rilasciarsi ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, al fine di verificare che la durata complessiva, il livello e la qualità non fossero inferiori ” e che tale affermazione del Collegio è erronea, oltre che palesemente contraddittoria, in quanto emerge per tabulas che i provvedimenti di rigetto impugnati (peraltro cumulativi e riferiti a soggetti in posizioni totalmente differenti tra loro) non recano alcuna valutazione o comparazione del percorso professionalizzante riferito alla prof.ssa Silvani, ma si limitano a riportare l’attestazione della competenza professionale.

Il motivo è fondato.

Il diniego di riconoscimento, sulla classe di concorso richiesta A47, è stato effettuato senza alcuna verifica e comparazione dei percorsi di studio (nello stato ospite e nello stato ospitante) e dell’esperienza professionale, pur espressamente imposto dal giudicato tra le parti.

Né il provvedimento amministrativo, né la sentenza impugnata motivano le ragioni della “non coerenza”, dell’ambito (ingegneria civile ed installazioni) con la classe di concorso A47 (scienze matematiche applicate) ai sensi del DM 39/1998, del DM 22/2005 e del DM 270/2004, come risulta dal DPR 14 febbraio 2016 n. 19 tabella A - Gazzetta Ufficiale – supplemento ordinario n. 5/L – 22 febbraio 2016- Serie Generale n. 43, incidendo sulle possibilità di lavoro della originaria ricorrente che risulta destinataria, sulla classe di concorso A47, di un contratto di immissione in ruolo con riserva da concorso GM 2018, per avere superato l’anno di prova e le prove di idoneità e ottenuto la conferma in ruolo effettuata dal ministero resistente proprio sulla classe di concorso rigettata.

La classe rigettata A47 sembrerebbe, dunque, coerente con il percorso professionalizzante (conseguito in Italia e in Romania) e l’esperienza professionale svolta dalla docente, nonché con il rapporto di lavoro in essere tra l’amministrazione e la ricorrente.

Nella specie dunque è evidente l’assenza di motivazione sul punto del provvedimento, evidenziandosi la totale assenza di istruttoria e contraddittorietà della motivazione del provvedimento originariamente impugnato.

L’appello principale deve essere, pertanto respinto e l’appello incidentale accolto per l’evidenziato difetto di motivazione, fatta salva ogni ulteriore valutazione da parte dell’Amministrazione appellata.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico del Ministero appellante.