Pubblicato il 29/04/2022

N. 03406/2022REG.PROV.COLL.

N. 09966/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9966 del 2021, proposto da
Università degli Studi G D'Annunzio - Chieti, Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

contro

Dicorato C, non costituito in giudizio

per la riforma della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 375/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. M M.

Nessuno è comparso per le parti.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza appellata (Tar Pescara n° 375 del 26 agosto 2021) è stato accolto il ricorso proposto tra l’altro per l’annullamento della nota prot. n. 36353/2021, datata 17 maggio 2021, con cui la Segreteria Studenti dell'Università “G. d'Annunzio” di Chieti ha denegato all’appellato sig. Dicorato l'iscrizione agli anni successivi al primo del corso di laurea in Medicina.

A fondamento della statuizione di accoglimento la sentenza poneva, innanzitutto, il fenomeno delle eccedenze di posti venutosi a creare nel sistema di immatricolazione a numero chiuso, a causa dell'effetto riflesso sugli anni accademici successivi al 2018/2019 dell'annullamento in sede giurisdizionale del decreto ministeriale di trasferimento relativo a quest'ultimo anno (sentenza del Consiglio di Stato, VI, 11 settembre 2020, n. 5429);
aggiungeva esservi uno strutturale formarsi di esuberi di posti disponibili determinato dalla non corretta programmazione dell'offerta formativa da parte delle Università rispetto ai fabbisogni di professionalità del sistema sociale e produttivo, alimentati per il settore sanitario dall'emergenza epidemiologica nazionale, oltre che dall'endemico fenomeno dell'abbandono (per effetto di rinunce agli studi, trasferimenti di sede, passaggio ad altri corsi nello stesso o altri atenei);
dava inoltre atto, sul versante dell'offerta formativa, dell'accresciuta capacità ricettiva consentita dalla possibilità di frequenza a distanza attraverso l'impiego di tecnologie informatiche all'indomani della pandemia.

Con specifico riguardo all'Università G. D'Annunzio di Chieti la sentenza statuiva inoltre che l'ateneo resistente non aveva ottemperato ad alcune pronunce del Tribunale amministrativo di Pescara con le quali era ordinato di "accertare in modo congruo il numero di posti vacanti e disponibili per ciascun anno del corso di studi a numero programmato", in relazione all'esigenza "di riservare una significativa quota di posti disponibili per i trasferimenti". Ordinava pertanto di esaminare tutte le istanze pervenute di trasferimento da altre università, tra cui quella della parte appellata, secondo "criteri predeterminati e uniformi".

Il TAR nominava altresì un Commissario ad acta incaricato di sostituirsi all’Amministrazione in caso di inottemperanza agli obblighi rinvenienti dalla decisione appellata.

2. L’amministrazione appellante deduce in punto di fatto quanto segue.

Con ricorso notificato alle odierne parti appellanti, controparte ha adito il T.A.R. per l’Abruzzo – sez. staccata di Pescara per ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento n. prot. 36353 del 17 maggio 2021 col quale la segreteria Studenti dell’Università degli Studi di Chieti-Pescara ha rigettato la sua istanza di iscrizione ad anni successivi al primo del Corso di Medicina e Chirurgia, sul presupposto che l’iscrizione agli anni successivi al primo del corso di laurea in Medicina fosse subordinata alla presenza di posti liberi a seguito di riconoscimento dei Crediti Formativi Universitari conseguiti in precedente carriera.

Più precisamente, l’originario ricorrente chiedeva all’ateneo in parola di essere ammesso al corso di laurea in Medicina e Chirurgia anche come studente ripetente e/o in sovrannumero, in considerazione dei posti disponibili per l’a.a. 2019-2020 ovvero 2020-2021.

L’Amministrazione ha rigettato l’istanza comunicando allo studente l’impossibilità di poter accogliere la richiesta di iscrizione all’anno successivo al primo del corso di laurea magistrale in Medicina e Chirurgia per l’a.a. 2019/2020 stante la tardività della richiesta pervenuta oltre i termini indicati nell’avviso di selezione trasferimenti sia in ragione della carenza di posti disponibili.

L’amministrazione faceva altresì riferimento alla circostanza che l’ultimo avviso era stato pubblicato in data 2 dicembre 2019 con termine per l’inoltro dell’istanza entro il 4 gennaio 2020.

Contro tale decisione, l’odierna parte appellata proponeva impugnazione al T.A.R. per l’Abruzzo – sez. staccata di Pescara, che, con la sentenza meglio indicata in epigrafe, ha ritenuto fondato l’avverso ricorso, e, per l’effetto, ha ordinato all’Amministrazione l’ottemperanza di precedenti sentenze emanate dallo stesso TAR, relative ad istanze di accesso ad anni successivi al primo presso il Corso di Laurea in Medicina dell’Università di Chieti, avanzate da altri ricorrenti (tra cui la sentenza n. 5429/2020 del Consiglio di Stato).

Tuttavia, tali precedenti giudiziari risultano riferirsi ad anni accademici diversi ed anteriori rispetto al caso de quo e perfino sorretti da normative parzialmente differenti: difatti, l’adito TAR non ha considerato, nonostante l’ampia dissertazione anche resa in sede di discussione orale, il “ novum ” rappresentato dall’emanazione, nel luglio 2020, sia del DM n. 218 del 16/06/2018 (contenente i criteri e i principi da applicare per i trasferimenti) che del DM n. 243 del 30 giugno 2020, che contiene la programmazione del contingente per l’a.a. 2020/2021 per il Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia.

Specificamente, con il D.M. 218/2020 si è cercato di arginare il ricorso indiscriminato all’Autorità Giudiziaria per ottenere l’iscrizione agli anni successivi al primo nei corsi di laurea in medicina e chirurgia e nell’allegato n. 2, art. 13 si è dettagliatamente previsto: “ 13. Fermo restando quanto previsto dal precedente punto 12, le iscrizioni ad anni successivi al primo, a seguito delle procedure di riconoscimento dei crediti da parte dell’ateneo di destinazione, possono avvenire esclusivamente nel limite dei posti resisi disponibili per ciascun anno di corso, nella relativa coorte, a seguito di rinunce agli studi, trasferimenti sede per iscriversi al medesimo corso di laurea o passaggio ad altro corso in atenei esteri, passaggio ad altro corso nel medesimo o in diverso ateneo in Italia o comunque, in presenza di fatti idonei a concretizzare la definitiva vacanza del posto nell’anno di corso di riferimento, in relazione ai posti a suo tempo definiti nei decreti annuali di programmazione, pubblicati dal ministero dell’università e ricerca.

Gli atenei procedono periodicamente a rendere note dette disponibilità attraverso la pubblicazione di appositi avvisi o bandi, che ratione temporis, possono essere emanati solo dopo lo scorrimento definitivo della graduatoria relativa all’aa di riferimento.

I candidati che intendano essere ammessi ad anni successivi al primo sono tenuti a presentare domanda esclusivamente al momento della pubblicazione di tali avvisi o bandi. a tal fine, non è richiesto l’avvenuto superamento di alcuna prova preliminare di ammissione. La presente disposizione si applica a tutti i corsi di laurea e di laurea magistrale a ciclo unico ad accesso programmato nazionale verso i quali i richiedenti abbiano inoltrato domanda di iscrizione ad anni successivi a seguito dei relativi avvisi pubblicati dagli atenei.

Gli atenei non sono tenuti ad esaminare le domande pervenute in assenza di avvisi o bandi, con modalità diverse da quelle previste dai suddetti atti o fuori dai termini perentori di scadenza previsti dai medesimi.

Non è consentito iscrivere ad anni successivi al primo con la qualifica di “ripetente” i richiedenti provenienti da altri corsi di laurea, al pari di coloro che si siano regolarmente iscritti al relativo anno di corso a seguito del superamento della prova di ammissione disposta per l’anno accademico in cui hanno partecipato e sui relativi posti disponibili ”.

Ebbene, al momento della presentazione dell’avverso ricorso non era stato ancora emanato, da parte dell’Amministrazione Universitaria, l’avviso/bando contenente l’indicazione dei posti residuati (e disponibili per eventuali trasferimenti) all’esito dello scorrimento della graduatoria generale per l’ammissione al primo anno di Corso in Medicina a.a. 2020/2021, nonché i termini per la presentazione delle domande destinate a formare la graduatoria degli idonei al trasferimento.

L’amministrazione appellante lamenta:

- vizio di ultrapetizione - mancata corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato -violazione degli artt. 34 c.p.a. e 112 c.p.c.;

- illegittimità della sentenza in ordine all’asserita carenza istruttoria circa la determinazione dei posti;

- illegittimità della sentenza riguardo l’ottemperanza della sentenza n° 5429 del 28 giugno 2020 del Consiglio di Stato;

- illegittimità della sentenza impugnata in ordine all’asserita disponibilità dei posti;

- divieto di iscrizioni in sovrannumero e di iscrizioni con la qualifica di ripetente;

- validità dei criteri elaborati dall’ateneo ai fini dell’ammissione nella graduatoria degli studenti idonei al trasferimento.

Parte appellata non si è costituita in giudizio.

3. Con ordinanza n° 85 del 14 gennaio 2022 il Consiglio di Stato ha sospeso l’esecutività della sentenza appellata con la seguente motivazione.

- l’esigenza di una valutazione comparativa delle istanze di iscrizione agli anni successivi al primo del corso di laurea ambito dalla parte appellata, nell’ambito di una procedura selettiva aperta ai candidati interessati, risponde ai principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa, consentendo la selezione dei candidati più meritevoli, avuto riguardo ai posti resisi disponibili nella coorte di riferimento e alla stregua di criteri all’uopo predeterminati;
tale esigenza è coerente con quanto previsto dall’allegato 2, punto 13, D.M. n. 218 del 2020 che, nel regolare le iscrizioni ad anni successivi al primo al corso di laurea per cui è controversia, richiede l’indizione di “procedure di riconoscimento dei crediti da parte dell’Ateneo di destinazione” e “la pubblicazione di appositi avvisi o bandi” in merito alla disponibilità dei posti rilevati dall’Amministrazione universitaria;
il che conferma la necessità che le istanze vengano valutate unitariamente nell’ambito di apposita procedura comparativa introdotta dalla pubblicazione di un avviso di disponibilità;

- nel caso di specie, con il provvedimento impugnato in prime cure (n. 36353 del 17.5.2021), l’Università ha contestato l’omessa pubblicazione di un avviso di disponibilità di posti da impiegare per le iscrizioni ad anni successivi al primo del Corso di Laurea per cui è causa;

- l’applicazione in ambito amministrativo del principio dispositivo con metodo acquisitivo, pur consentendo al Giudice di integrare gli elementi probatori anche parziali forniti dal ricorrente, impedisce una sostituzione giudiziale alla parte interessata, “che deve comunque fornire qualche elemento di riscontro su vizi appresi anche in modo indiretto, o desunti dalla documentazione interna acquisita a seguito di accesso agli atti, in nessun caso tuttavia risultando ammissibili censure del tutto generiche, o basate su semplici supposizioni” (Consiglio di Stato Sez. VI, 18 febbraio 2015, n. 822;
Id., Sez. VI, 31 marzo 2014, n. 1517 e la giurisprudenza ivi citata);
la parte ricorrente non potrebbe, pertanto, limitarsi a denunciare l’omessa prova dei fatti posti a fondamento della decisione amministrativa (nella specie sussistenza dei posti disponibili, per le coorti degli anni successivi al primo);

- la Sezione ha pure precisato che “l’eventuale sottostima in sede nazionale dei posti da mettere a bando per l’ingresso al primo anno di corso della facoltà di medicina e chirurgia, non accrescerebbe in via automatica i posti per l’accesso ad anni successivi al primo disponibili presso ciascuna singola Università” (tra gli altri, Consiglio di Stato, sez. VI, 26 novembre 2021, n. 6315);

- come correttamente rilevato dall’Amministrazione in punto di periculum in mora, l’esecuzione della sentenza gravata produrrebbe un grave pregiudizio organizzativo e finanziario, discendente dall’ammissione di studenti per effetto di richieste di trasferimento ad anni successivi al primo presentate in assenza di posti liberi.

4. L’appello è fondato.

Come già osservato con la sopra richiamata ordinanza cautelare di questo Consiglio, l’esigenza di una valutazione comparativa delle istanze di iscrizione agli anni successivi al primo del corso di laurea ambito dalla parte appellata, nell’ambito di una procedura selettiva aperta ai candidati interessati, risponde ai principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa, consentendo la selezione dei candidati più meritevoli, avuto riguardo ai posti resisi disponibili nella coorte di riferimento e alla stregua di criteri all’uopo predeterminati;
tale esigenza è coerente con quanto previsto dall’allegato 2, punto 13, D.M. n. 218 del 2020 che, nel regolare le iscrizioni ad anni successivi al primo al corso di laurea per cui è controversia, richiede l’indizione di “procedure di riconoscimento dei crediti da parte dell’Ateneo di destinazione” e “la pubblicazione di appositi avvisi o bandi” in merito alla disponibilità dei posti rilevati dall’Amministrazione universitaria;
il che conferma la necessità che le istanze vengano valutate unitariamente nell’ambito di apposita procedura comparativa introdotta dalla pubblicazione di un avviso di disponibilità.

Parte appellata vorrebbe al contrario ottenere l’iscrizione ad anno successivo al primo direttamente ossia senza previamente partecipare ad una procedura di selezione aperta a tutti i soggetti potenzialmente interessati, come si desume dalla richiesta d’iscrizione in data 24 aprile 2021.

Tale pretesa è infondata.

Infatti, come correttamente motivato nel provvedimento di diniego impugnato in primo grado:

“ per essere ammessi al corso di laurea di interesse presso l’ateneo è condizione preliminare superare il test previsto nel bando di concorso annualmente indetto secondo i decreti ministeriali appositamente pubblicati, dietro presentazione di tempestiva apposita domanda, al pari di ogni concorso pubblico.

Secondo il DM. 218/2020 all. 2 punti 12 e 13, richiamato dal bando di ammissione al corso di laurea all'art.3, "l'iscrizione ad anni successivi al primo potrà avvenire: a) a seguito di presentazione di domanda da effettuarsi esclusivamente in momento successivo alla pubblicazione dí specifici avvisi o bandi emanati dall'Ateneo ad informativa della disponibilità di posti. Le richieste presentate in momento antecedente alla pubblicazione degli avvisi in riferimento o comunque oltre i termini perentori ivi previsti resteranno acquisite agli atti senza esito. Quanti abbiano presentato domanda in momento antecedente la pubblicazione degli avvisi ín riferimento, ove ancora interessati, sono tenuti, a pena di decadenza, a produrre nuova istanza entro i termini perentori in essi previsti;
b) in presenza di disponibilità di posti rispetto a quelli attribuiti all'Ateneo per la coorte di studenti delle precedenti programmazioni relative all'anno di corso di possibile assegnazione;
c) a seguito del riconoscimento dei CFU conseguiti in precedente carriera. Le iscrizioni ad anni successivi al primo dei candidati potranno avvenire esclusivamente entro il limite dei posti resisi disponibili a seguito di rinunce agli studi, trasferimenti di sede per iscriversi al medesimo corso di laurea o passaggio ad altro corso in atenei esteri, passaggio ad altro corso nel medesimo o in diverso ateneo in Italia o comunque, in presenza di fatti idonei a concretizzare la definitiva vacanza del posto nell'anno di corso di riferimento, in relazione ai posti a suo tempo definiti nei decreti annuali di programmazione, pubblicati dal Ministero dell'università e ricerca. Non è consentita l'iscrizione ad anni successivi al primo con qualifica di ripetente ai richiedenti provenienti da altri corsi di laurea al pari di quanti si siano regolarmente iscritti al relativo anno di corso a seguito di superamento della prova di ammissione disposta per l'anno accademico cui hanno partecipato e sui relativi posti disponibili.".

Gli studenti aventi diritto quindi, qualora interessati, devono presentare tempestiva e corredata domanda secondo le modalità stabilite nella Disciplina Trasferimenti e Passaggi e nell' Avviso per Trasferimenti eventualmente pubblicato annualmente per l'assegnazione dei posti resisi disponibili a seguito di rinunce, trasferimenti, abbandoni nell'anno di corso di riferimento in relazione ai posti annualmente definiti nei decreti ministeriali di programmazione (l'ultimo, Avviso rep. 2554/19 prot. 88857 del 2.12.19, con termine per l'inoltro dell'istanza entro e non oltre il 4 gennaio 2020) e limitatamente a quel numero. ”.

Il collegio osserva che con la sentenza appellata è stato erroneamente ritenuto che sia possibile ottenere l’iscrizione ad anni successivi al primo al di fuori di una procedura pubblica di selezione.

Come correttamente osservato dall’amministrazione appellante, il giudice di primo grado erroneamente non ha tenuto conto del D.M. n. 218 del 2020.

Con il D.M. 218/2020 si è cercato di arginare il ricorso indiscriminato all’Autorità Giudiziaria per ottenere l’iscrizione agli anni successivi al primo nei CdL di Medicina e Chirurgia. In tal senso le previsioni di cui all’Allegato n. 2, art.13 (che sono state in precedenza richiamate de extenso ).

Sulla base del quadro regolatorio finora esaminato è pertanto erroneo l'automatismo che la sentenza appellata ha tratto dall'annullamento del numero programmato per i corsi di laurea in medicina e chirurgia per l'anno accademico 2018/2019 sugli anni accademici successivi, con riguardo alle disponibilità di trasferimenti da altri corsi di laurea. Il principio affermato dalla sentenza urta infatti contro l'impianto complessivo della programmazione a livello nazionale degli accessi alle università ai sensi della sopra citata L. 2 agosto 1999, n. 264, tanto più in relazione alle immatricolazioni agli anni successivi al primo, per il quale secondo le citate previsioni del decreto ministeriale non si può prescindere dalle disponibilità di posti venutasi a creare nell'ambito degli accessi in origine programmato per ogni anno accademico (così Consiglio di Stato VII n° 1538 e 1544 del 3 marzo 2022).

Sono conseguentemente errati e comunque non pertinenti al caso di specie i riferimenti contenuti nella sentenza all'esecuzione della più volte richiamata sentenza 11 settembre 2020, n. 5429, di questo Consiglio di Stato, poiché la domanda dell'originaria ricorrente è riferita ad un anno accademico diverso dal 2018/2019, oggetto della pronuncia di annullamento.

Ebbene, al momento della presentazione dell’avverso ricorso non era stato ancora emanato, da parte dell’Amministrazione Universitaria, l’avviso/bando contenente l’indicazione dei posti residuati (e disponibili per eventuali trasferimenti) all’esito dello scorrimento della graduatoria generale per l’ammissione al primo anno di corso in Medicina a.a. 2020/2021, nonché i termini per la presentazione delle domande destinate a formare la graduatoria degli idonei al trasferimento.

Né parte appellata, qualora l’amministrazione fosse in ritardo nell’approvazione del sopra descritto bando, ha agito in giudizio al fine di accertare l’obbligo dell’amministrazione di approvazione del bando al fine di concorrere all’iscrizione di anni successivi al primo.

D’altro canto, sotto tale ultimo profilo, si deve rilevare come l’ateneo abbia adottato il regolamento relativo ai trasferimenti e passaggi per l’anno 2021-2022.

L’appello deve pertanto essere accolto.

Restano assorbiti gli ulteriori motivi d’appello.

In riforma della sentenza appellata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio, in relazione alla natura delle questioni controverse.