Pubblicato il 09/06/2021

N. 04439/2021REG.PROV.COLL.

N. 01217/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1217 del 2021, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, in persona del Ministro in carica, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il consigliere A V;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’accesso alla documentazione relativa alla richiesta del signor -OMISSIS- di attestazione di avvenuto trasferimento della residenza dall’Italia agli Stati Uniti d’America (San Francisco) a seguito della domanda di iscrizione al registro della Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE) presentata al Consolato generale italiano di San Francisco in data 7 luglio 1992.

2. Dalla documentazione versata in atti è possibile ricostruire i fatti posti a base della vicenda in esame, nel modo seguente:

i ) in data 18 aprile 2019, alle ore 15,32, a mezzo mail (inviata dall’indirizzo di posta elettronica ag@studiolegalegiovanniello.it verso l’indirizzo di posta elettronica anagrafe.sanfrancisco@esteri.it) l’avvocato G, qualificandosi come mandatario del signor -OMISSIS-, chiedeva, con richiesta ex art. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, al Consolato di San Francisco “ …rilascio di attestazione avente ad oggetto la data di suo trasferimento dall’Italia a San Francisco, Stato della California, Stati Uniti d’America in conseguenza della richiesta dallo stesso presentata al Vostro Consolato… ”;

ii ) il Consolato, nel medesimo giorno 18 aprile 2019, alle ore 17,59, rispondeva a mezzo mail (dall’indirizzo di posta elettronica anagrafe.sanfrancisco@esteri.it verso l’indirizzo di posta elettronica ag@studiolegalegiovanniello.it), con cui dichiarava che per trattare la pratica aveva bisogno di almeno 45 giorni;

iii ) in data 3 dicembre 2019, con mail delle ore 11,51, l’avvocato G inoltrava un sollecito corredato da documentazione (utilizzando l’indirizzo di posta elettronica PEC albertogiovanniello@ordineavvocatiroma.org e indicando come destinatari i seguenti indirizzi di posta elettronica: con.sanfrancisco@cert.esteri.it, segreteria.sanfrancisco@esteri.it, notarile.sanfrancisco@esteri.it, anagrafe.sanfrancisco@esteri.it);

iv ) in data 4 dicembre 2019 alle ore 15,47 il Consolato rispondeva all’indirizzo mail dell’avv. G negando l’accesso sostanzialmente per due ragioni: a ) ragioni di privacy (nel presupposto implicito che il richiedente non avesse osteso una delega ad hoc ); b ) la competenza del comune di ultima residenza in Italia (Roma);

v ) avverso il silenzio asseritamente opposto dall’Amministrazione nei confronti della richiesta di accesso, il signor -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio (n.r.g. -OMISSIS-), notificato il 15 gennaio e depositato il 29 gennaio 2020, affidato ad unico motivo (da pagina 2 a pagina 4 del ricorso), con il quale lamentava la mancata risposta e l’assenza di ragioni ostative alla conoscenza dell’iscrizione presso il Consolato di San Francisco al registro dell’AIRE in data 7 luglio 1992 (motivo testualmente rubricato: “ Violazione degli artt. 22 e ss., legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3 e ss., D.P.R. n. 184/2006. Violazione dell’art. 1, legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste. Sviamento di potere per violazione del principio di trasparenza degli atti amministrativi. Manifesto comportamento dilatorio dell’Amministrazione resistente. ”);

vi ) il resistente Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale si costituiva in giudizio in data 31 gennaio 2020 e in data 17 febbraio 2020 depositava memoria e documentazione;

vii ) alla camera di consiglio del 22 maggio 2020, svoltasi con modalità da remoto ex art. 84 d.l. n. 18 del 2020 convertito con modificazioni in legge n. 27 del 2020, la causa veniva trattenuta in decisione;

viii ) il T.a.r per il Lazio, sez. III ter , con la sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso compensando le spese di lite, osservando che l’Amministrazione, piuttosto che rimanere silente di fronte alla richiesta di accesso (come erroneamente dedotto dal ricorrente), rilevava la mancanza di un valido mandato del difensore e, condivisibilmente, stante il chiaro disposto dell’art. 1, comma 1, legge n. 240 del 1988, indicava la competenza - in materia di iscrizioni anagrafiche all’AIRE - del comune di ultima residenza in Italia (Roma);

ix ) l’originario ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento del ricorso originario, articolando a tal fine tre mezzi di gravame (da pagina 3 a pagina 11 del ricorso d’appello), riassumibili nei seguenti termini:

a ) “ Violazione dell’art. 84 dl.18/20 – violazione del principio del contraddittorio e del connesso diritto di partecipazione all’udienza ”: la gravata sentenza sarebbe illegittima perché emessa in violazione del principio del contraddittorio, stante la mancata comunicazione nei confronti del ricorrente delle modalità di svolgimento in collegamento da remoto, nonché per non aver considerato le proprie note e la documentazione depositate ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;

b ) “ Error in iudicando: erroneità della sentenza ed intrinseca illogicità della motivazione. Inesistenza di documentazione probatoria che dimostri l’attestata carenza. Violazione dell’art. 116 c.p.c violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss., legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste. Sviamento di potere per violazione del principio di trasparenza degli atti amministrativi ”: la mail del 4 dicembre 2019 indirizzata dal Consolato non sarebbe mai pervenuta all’indirizzo PEC albertogiovanniello@ordineavvocatiroma.org, essendo stata rifiutata dal sistema in quanto non proveniente da indirizzo certificato (anagrafe.sanfrancisco@esteri.it), né la difesa erariale avrebbe mai provato il contrario in giudizio;
ad ogni modo, la sentenza sarebbe illegittima, essendo l’istanza di accesso correttamente munita della conferita procura (come risultante dalla documentazione dal ricorrente versata in atti in prossimità dell’udienza di discussione nel primo grado di giudizio) e non avendo la resistente Amministrazione mai dimostrato l’inesistenza della medesima;

c ) “ Error in iudicando: erroneità della sentenza ed intrinseca illogicità della motivazione per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto ed eccesso di potere per sviamento per aver ritenuto che il resistente Ministero non fosse il detentore della documentazione pretesa dal ricorrente con l’indirizzata istanza di accesso. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss., legge n. 241/1990 in combinato disposto con l’art. 6 della l. 470/88. Violazione degli artt. 3 e ss., d.P.R. n. 184/2006. Ulteriore violazione dell’art. 1, legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste. Sviamento di potere per violazione del principio di trasparenza degli atti amministrativi. Manifesto comportamento dilatorio dell’amministrazione resistente ”: ad evadere l’istanza di accesso oggetto del giudizio sarebbe, piuttosto che il Ministero dell’interno o Roma Capitale, esclusivamente il Consolato e tutt’al più il Ministero degli affari esteri (Direzione Generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie), in quanto al ricorrente era noto che i dati risultanti all’AIRE ( 27 gennaio 2000) fossero errati e ciò che comprime i diritti del ricorrente sarebbe la tardiva comunicazione effettuata dal Consolato al comune di Roma, essendo quindi necessario ottenere l’attestazione del ricevimento della dichiarazione del trasferimento effettuata ai sensi dell’art. 6 della legge n. 470 del 1988 da parte dell’odierno appellante e recepita dal Consolato;

x ) in data 11 febbraio 2021 si è costituito in giudizio il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, depositando il giorno successivo il fascicolo di primo grado;

xi ) in data 19 febbraio 2021 l’appellante ha depositato documenti;

xii ) in data 7 maggio 2021 il Ministero appellato ha depositato memoria difensiva con allegata documentazione, con la quale, opponendosi all’appello e chiedendo il rigetto dello stesso, ha precisato come l’istanza di accesso de qua avesse ad oggetto la documentazione anagrafica attestante l’avvenuta iscrizione all’AIRE e che fosse priva della necessaria delega o procura a favore dell’avvocato G da parte dell’istante e del documento di identità di quest’ultimo;
quanto alle censure di appello, ha osservato che:

a ) il primo giudice, nella gestione della fase di discussione della causa, avrebbe correttamente osservato le previsioni di cui all’art. 84 del d.l. n. 18/2020;

b ) la censura con cui l’appellante contesta la mancata ricezione da parte del suo difensore del provvedimento del Consolato Generale di San Francisco, sarebbe inammissibile perché posta per la prima volta in sede di appello e, comunque, infondata, stante l’avvenuta dimostrazione in giudizio;
nel merito, sarebbe provato il mancato invio, unitamente all’istanza di accesso, della delega in favore dell’avvocato G e del documento di identità del richiedente;

c ) avendo l’istanza de qua – così come formulata ed esposta all’attenzione del Consolato Generale d’Italia a San Francisco – lo scopo di ottenere la documentazione atta a provare la propria iscrizione all’AIRE, essa avrebbe dovuto, ai sensi dell’art 25, comma 2, della legge n. 241/1990, “[…] essere rivolta all’Amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente […]”;
in subordine, che sia l’istanza d’accesso originaria che il ricorso di primo grado facevano riferimento alla richiesta di iscrizione AIRE asseritamente avanzata il 7 luglio 1992, erroneamente considerando tale data come la data di effettiva iscrizione all’AIRE, laddove detta iscrizione poteva ritenersi efficace solo dalla data in cui gli Uffici consolari all’estero trasmettevano la dichiarazione ai competenti Uffici centrali in Italia;
resta ferma l’assenza di dimostrazione della presentazione di una formale istanza di trasferimento di residenza dell’appellante a San Francisco in data 7 luglio 1992.

3. Alla camera di consiglio del 27 maggio 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. A seguito della proposizione dell’appello è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado – che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. – sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020, con motivazione anche sull’esclusione dei profili revocatori);
sono del resto inammissibili le censure proposte in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104, comma 1, c.p.a., ovvero in memorie, attesa la natura illustrativa delle stesse (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, n. 2319 del 2020).

Ad ogni modo i documenti depositati per la prima volta in appello, anche ove fossero considerati ammissibili, risulterebbero comunque irrilevanti ai fini della decisione.

5. Col primo mezzo si lamenta che sarebbe stato leso il diritto al contraddittorio perché non era stato consentito al difensore di partecipare alla camera di consiglio svoltasi con modalità da remoto ex art. 84 d.l. n. 18 del 2020 e che il primo giudice non avrebbe preso in considerazione i documenti depositati con le note di udienza.

5.1. Il motivo è ictu oculi infondato, in quanto la camera di consiglio del 22 maggio 2020 tenutasi dinanzi al T.a.r. si è svolta in base alla disciplina vigente a tale data - art. 84, commi 5 e 6, del d.l.n. n. 18 del 2020 convertito in legge n. 27 del 2020 -, la quale:

i ) non prevedeva la possibilità della partecipazione dei difensori da remoto (possibilità introdotta dall’art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 con decorrenza dal 30 maggio del 2020, quindi successivamente alla celebrazione della camera di consiglio del 22 maggio);

ii ) ammetteva le parti alla sola trattazione scritta: al riguardo, mentre è pacifico fra le parti che il ricorrente abbia depositato note e documenti, non è dimostrato che il T.a.r. non li abbia presi in esame. In particolare, dall’esame degli atti depositati sul “ portale della giustizia amministrativa ” non risulta la produzione di note di udienza ai sensi dell’art. 84 d.l. n. 18 del 2020, laddove il ricorrente risulta aver versato al fascicolo di appello una serie di atti che sarebbero stati depositati in prime cure. Ad ogni modo, sebbene tale deposito sia dato per pacifico dal Ministero, i documenti risultano irrilevanti ai fini della decisione.

6. Con un’unica complessa censura in primo grado il ricorrente evidenziava l’illegittimità del rifiuto dell’Amministrazione, escludendo che nel caso di specie sussistessero i presupposti per le limitazioni di cui all’art. 24 l. n. 241/1990 ovvero ragioni di riservatezza, avendo la richiesta ad oggetto esclusivamente la conoscenza dell’effettiva iscrizione della propria persona presso il Consolato di San Francisco al registro dell’AIRE.

6.1. Le censure di prime cure, sostanzialmente riprodotte in appello, sono generiche e comunque infondate.

6.2. Il Collegio, al riguardo, rileva la legittimità del diniego all’accesso opposto dal Consolato Generale a mezzo mail inviata in data 4 dicembre 2019 in risposta all’istanza dell’avvocato G, la quale peraltro deve intendersi ricevuta e conosciuta dal ricorrente stante il tenore delle argomentazioni di cui al ricorso originario ove si fa espressamente riferimento alle ragioni di riservatezza indicate nella risposta stessa.

6.2.1. Nel merito, si rileva in primo luogo che, anche a voler accedere alla tesi dell’appellante secondo cui la richiesta di accesso avanzata dall’avvocato G per suo conto fosse corredata della delega (conclusione a cui peraltro depone solo la documentazione versata in atti dal ricorrente in data 20 maggio 2020), la delega stessa ad ogni modo sarebbe stata invalida a causa della mancata allegazione di un documento d’identità del delegante, in tal modo non potendo ritenersi superato il problema della possibile lesione della privacy evidenziato dall’Amministrazione.

6.2.2. Inoltre, sul piano normativo, va osservato che l’Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero (A.I.R.E.), contenente i dati dei cittadini italiani che risiedono all’estero per un periodo superiore ai dodici mesi, è stata istituita con legge 27 ottobre 1988, n. 470 (recante “ Anagrafe e censimento degli italiani all’estero ”). Le anagrafi sono gestite dai comuni sulla base dei dati e delle informazioni provenienti dalle Rappresentanze consolari all’estero, atteso che, ai sensi dell’art.