Pubblicato il 26/05/2022

N. 04233/2022REG.PROV.COLL.

N. 08123/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8123 del 2019, proposto da
F A, R A, C A, L A G, M B, R M B, S B, M B, S B, M B, F B, A B, R B, M B, G B, A G O B, G B, S C, V C, C C, T C C, M C, R C, E C, A C, G T C, M C, M C, A C, F C, G C, C C, S C, G M C, R C, Luisa D'Iglio, V D P, Simona De Felice, Maria Rosaria De Rinaldis, Carmela Di Fiore, Luisa Di Maria, Vittoria Di Mauro, Immacolata Di Nardo, Maria Assunta Fabiani, Carmela Fallacara, Vittoria Fasan, Antonella Ferrante, Angela Forestiere, Eleonora Gencarelli, Elvira Gentile, Marina Giacomozzi, Isabella Giordano, Stefania Guido, Elisa Ingelese, Gianna Lai, Mimma Laurenza, Maria Manzi, Silvia Marchesini, Carmela Marino, Chiara Mena, Incoronata Maria Aurelia Rita Merlino, Maria Migliaccio, Laura Minelli, Adriana Montalbano, Anna Concetta Montalbano, Francesca Motta, Stefania Olla, Adelaide Ottaviano, Miriam Padrin, M P, Caterina Pecoraro, Tiziana Pedalino, Gina Pireddu, Ethel Piva, Francesca Porco, Floriana Ragno, Daniela Riccardi, S R, Antonietta Romano, Angela Romano, Roberta Domenica Provvidenza Romano, Maria Carmela Rombola', Annalisa Ruggi, Gabriella Russo, Calogero Gianfranco Scandaglia, Rita Sollazzo, Manuela Spaccia, Rita Sposato, Cristina Squillante, Paola Tramontano, Alessia Trentin, Gisella Trichilo, Ileana Varano, Cristina Vesco, Simona Vilardo, Lidia Zampiceni, rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Chieffallo, Maria Rullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4492/2019

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. Rosaria Maria Castorina;

Nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli odierni appellanti impugnavano il bando di concorso emanato con il decreto del Direttore Generale per il personale scolastico, pubblicato in data 9 novembre 2018, avente per oggetto “concorso straordinario per titoli ed esami per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente per la scuola dell’infanzia e primaria”, nelle parti in cui preclude la partecipazione al concorso ai docenti che abbiano svolto i due anni di servizio richiesti presso le istituzioni scolastiche paritarie.

In particolare gli odierni appellanti, sono tutti docenti precari che hanno espletato annualità di servizio non esclusivamente presso le istituzioni scolastiche pubbliche.

Con la sentenza n. 4492/2019, resa in forma semplificata, pronunciata in data 12 marzo 2019 e pubblicata in pari data, il TAR Lazio, sede di Roma, Sez. III Bis, rigettava il ricorso, motivando per relationem , richiamando integralmente – a norma dell’art. 74 c.p.a. – le sentenze nn. 2102, 2104 e 2115 del 2019 rese dalla medesima Sezione dello stesso Tribunale Amministrativo.

Proposto rituale appello, resisteva il Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca

All’udienza pubblica del 12 aprile 2022 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Deve preliminarmente dichiararsi l’improcedibilità dell’appello di M P, A C, M B e S R che hanno rinunciato al ricorso.

2. Gli appellanti censurano la sentenza impugnata deducendo error in judicando del primo Giudice che non aveva rilevato l’illegittimità dei provvedimenti avversati in primo grado.

Lamentano l’irragionevolezza e l’arbitrarietà dell’art. 4 del d.l. n. 87/2018 per il mancato riconoscimento del servizio da loro espletato anche presso le scuole paritarie, chiedendo, altresì, in subordine, un’interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni di legge di cui al predetto art. 4 d.l. n. 87/2018 nonché il rispetto dei principi comunitari.

La censura non è fondata.

2.1. Questo Consiglio di Stato si è già pronunciato su analoghe impugnazioni (Consiglio di Stato 4016/2021;
3939/2021) osservando che:

- La previsione di bando gravata che prevede, come requisito di ammissione al concorso, lo svolgimento, nel corso degli ultimi otto anni scolastici (2010/2018) di almeno due annualità di servizio specifico nella scuola dell’infanzia e primaria, presso le istituzioni scolastiche statali, discende direttamente dalla normativa primaria, come si può dedurre dal complesso degli atti che disciplinano la procedura, ossia il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'Università e della Ricerca del 17 ottobre 2018 con cui è stata autorizzata la procedura concorsuale straordinaria impugnata e il DDG n. 1546 del 7 novembre 2018, recante “Concorso straordinario per titoli ed esami per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente per la scuola dell’infanzia e primaria su posto comune e di sostegno indetto ai sensi dell’articolo 4, comma 1-quater, lettera b), del decreto legge n. 87 del 12 luglio 2018, convertito con modificazioni dalla legge n. 96 del 9 agosto 2018 - Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese” che prevede all’art. 3 i requisiti di ammissione alla procedura di carattere straordinario.

- Il citato art. 3, al primo comma, lett. a) e b) prevede che: “1. Ai sensi dell’articolo 4, comma 1- quinquies , del Decreto Legge, sono ammessi a partecipare alle procedure di cui al presente decreto i candidati in possesso dei seguenti titoli: a. titolo di abilitazione all’insegnamento conseguito presso i corsi di laurea in scienze della formazione primaria o analogo titolo conseguito all’estero e riconosciuto in Italia ai sensi della normativa vigente, purché i docenti in possesso dei predetti titoli abbiano svolto, nel corso degli ultimi otto anni scolastici (2010/11-2017/2018), presso le istituzioni scolastiche statali, almeno due annualità di servizio specifico rispettivamente sulla scuola dell’infanzia o primaria, anche non continuative, sia su posto comune che di sostegno. Il servizio a tempo determinato è valutato ai sensi dell’articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124;
b. diploma magistrale con valore di abilitazione e diploma sperimentale a indirizzo linguistico, conseguiti presso gli istituti magistrali o analogo titolo di abilitazione conseguito all’estero e riconosciuto in Italia ai sensi della normativa vigente, conseguiti, comunque, entro l’anno scolastico 2001/2002, purché i docenti in possesso dei predetti titoli abbiano svolto, nel corso degli ultimi otto anni scolastici (2010/11-2017/2018), presso le istituzioni scolastiche statali almeno due annualità di servizio specifico, rispettivamente sulla scuola dell’infanzia o primaria, anche non continuative, sia su posto comune che di sostegno. Il servizio a tempo determinato è valutato ai sensi dell’articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124”.

- Il bando ripete quindi la sua formulazione dalla normativa primaria di cui è attuativo, ossia dall’art. 4, comma 1 quinquies del D.L. n. 87 del 12 luglio 2018, convertito in legge n. 96 del 9 agosto 2018. L’art. 4, rubricato “Disposizioni in materia di diplomati magistrali e per la copertura dei posti di docente vacanti e disponibili nella scuola dell'infanzia e nella scuola primaria”, prevede, dopo aver disciplinato i rapporti intercorrenti con i docenti in possesso di diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2000-2001, alla luce delle decisioni giurisdizionali che li hanno interessati, al comma 1 quater , che il restante 50 per cento dei posti di docente vacanti e disponibili, sia comuni che di sostegno è coperto annualmente mediante lo scorrimento delle graduatorie di merito delle procedure concorsuali descritte nelle lettere da a) a c) del medesimo comma. In particolare, ai sensi della lettera b) del medesimo comma è prevista la possibilità di bandire un concorso straordinario, in ciascuna regione al quale, al netto dei posti di cui al concorso descritto alla lettera a) (che ha carattere prioritario per espressa previsione di legge), è destinato il 50 per cento dei posti sino a integrale scorrimento di ciascuna graduatoria regionale, con la precisazione che ciascuna graduatoria regionale è soppressa al suo esaurimento. La lett. c) del medesimo comma prevede poi dei concorsi ordinari per titoli ed esami da bandire con cadenza biennale.

-L’art. 4, comma 1 quinquies , quindi, autorizza il Miur a bandire il concorso straordinario di cui al comma 1 quater, lettere b), in deroga alle ordinarie procedure autorizzatorie, per la copertura dei posti sia comuni che di sostegno: “Il concorso è riservato ai docenti in possesso, alla data prevista dal bando per la presentazione della domanda, di uno dei seguenti titoli: a) titolo di abilitazione all'insegnamento conseguito presso i corsi di laurea in scienze della formazione primaria o analogo titolo conseguito all'estero e riconosciuto in Italia ai sensi della normativa vigente, purché' i docenti in possesso dei predetti titoli abbiano svolto, nel corso degli ultimi otto anni scolastici, almeno due annualità di servizio specifico, anche non continuative, su posto comune o di sostegno, presso le istituzioni scolastiche statali, valutabili come tali ai sensi dell'articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124;
b) diploma magistrale con valore di abilitazione o analogo titolo conseguito all'estero e riconosciuto in Italia ai sensi della normativa vigente, conseguiti, comunque, entro l'anno scolastico 2001/2002, purché i docenti in possesso dei predetti titoli abbiano svolto, nel corso degli ultimi otto anni scolastici, almeno due annualità di servizio specifico, anche non continuative, su posto comune o di sostegno, presso le istituzioni scolastiche statali, valutabili come tali ai sensi dell'articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124”.

Pertanto, le dette considerazioni consentono di ritenere non fondati i motivi di ricorso mediante i quali viene contestata la violazione di legge o l’eccesso di potere, posto che la limitazione deriva direttamente dalla fonte primaria.

2.2. Appare corretta la ricostruzione della disposizione de qua nell’ambito della categoria delle leggi provvedimento, venendo di fatto a regolamentare, in ragione di esigenze peculiari, attribuzioni ordinariamente spettanti alla pubblica amministrazione, come è appunto il caso della provvista di personale.

In questi casi, pur potendosi ammettere che la legge ordinaria deroghi ad altre disposizioni contenute in altra fonte di legge o equiparata, la natura della legge provvedimento non impedisce uno scrutinio di legittimità, scrutinio che tuttavia trascende le attribuzioni del giudice amministrativo, trasformandosi in un giudizio di compatibilità costituzionale di competenza del giudice delle leggi.

Infatti, come chiarito da quella giurisprudenza, sono leggi provvedimento quelle che contengono disposizioni dirette a destinatari determinati (Corte Cost., sent. n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero incidono su un numero determinato e limitato di destinatari (Corte Cost., sent. n. 94 del 2009);
che hanno contenuto particolare e concreto (Corte Cost., sent.n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997) e che comportano l'attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa (Corte Cost., sent. n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008).

Le dette situazioni sono tutte accertate nel caso in esame il che comporta che, pur non essendo ex se in contrasto con l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, poiché nessuna disposizione costituzionale comporta una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto” (Corte Cost., sent. n. 85 del 2013 e n. 143 del 1989), la legge provvedimento può essere scrutinata, nella sua correttezza costituzionale, con un trasferimento delle attribuzioni dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, trovando la protezione del privato, dunque, riconoscimento attraverso il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, (in tal senso, ex multis , Cons. Stato, III, 25 novembre 2014, n. 5831)” che presuppone, come previsto, un previo vaglio dei requisiti che fondano l’azione dinanzi al giudice costituzionale.

2.3. - Venendo quindi ai presupposti per sollevare questione di legittimità costituzionale, va notato come questi non sussistano.

In primo luogo, va notato come il concorso in questione è espressamente considerato di carattere straordinario, con una diretta conseguenza nel senso di non incidere comunque sulla possibilità per i ricorrenti di accedere ai posti di pubblico impiego mediante concorso pubblico, ossia ai concorsi ordinari che verranno banditi sulla base della lettera c), dell’art. 4, comma 1 quater, del d.l. n. 87 del 2018.

In secondo luogo, la clausola che prevede una specifica esperienza professionale di due anni negli ultimi otto presso istituzioni scolastiche statali, appare compatibile con la vicenda ordinamentale su cui si inserisce.

Da un punto di vista più generale, essa considera il dato socialmente rilevante della situazione dei possessori del diploma magistrale ante 2001/02 e della laurea in scienze della formazione primaria e si propone quale strumento di riassorbimento graduale di personale qualificato (per il titolo e per gli anni di servizio dedotti), onde non favorire il risorgere stesso di altro precariato, obbedendo all’intrinseca ratio delle modalità di reclutamento a carattere "eccezionale", rappresentato dall’esigenza di sanare situazioni aventi connotati del tutto peculiari, concedendo la tutela dell’affidamento ingenerato da un orientamento giurisprudenziale dapprima favorevole alla tipologia di aspiranti docenti e successivamente superato dalla sentenza n. 11 del 2017 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

Per altro verso, l’individuazione di un presupposto legato all’esperienza professionale acquisita e al servizio svolto, ovviamente con specifico riferimento al settore di riferimento e anche al sostegno, è il frutto della contemporanea esigenza di raccordare un dato di merito collegato all’attività svolta con la necessità di delimitare il campo di applicazione della procedura straordinaria e il tema dell’eliminazione del precariato storico.

Le osservazioni che precedono vanno poi viste alla luce della pronuncia della Corte costituzionale, 2 maggio 2019, n. 106 (richiamata anche dalla successiva sentenza 28 maggio 2019 n. 130, data proprio in relazione al sistema di reclutamento degli insegnanti delle scuole secondarie e sul concorso riservato ai titolari di abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria). In quella sede, il giudice delle leggi ha evidenziato come la disciplina introdotta si sia posta “l'obiettivo di regolare situazioni meritevoli di specifica attenzione da parte del legislatore, al fine di dare una definitiva soluzione al contenzioso amministrativo che ha investito alcuni concorsi, evitando che i relativi effetti continuassero a rendere problematica la programmazione del servizio e aumentassero il fenomeno delle reggenze”, così da ritenere correttamente operato il bilanciamento tra i contrapposti interessi atteso che in tal modo si “accorda una particolare tutela alle esigenze di certezza dei rapporti giuridici e di efficacia dell'azione amministrativa, anche sotto il profilo della sua tempestività, a fronte di una compressione non irragionevole del diritto di accesso all'impiego pubblico e del principio del pubblico concorso”.

Pertanto, anche alla luce delle affermazioni della Corte costituzionale, ampiamente valevoli anche nella fattispecie in esame, deve escludersi la sussistenza dei presupposti per sollevare l’incidente di costituzionalità in relazione alla fattispecie in esame.

Da ultimo occorre osservare che l’equiparazione quoad effectum del servizio svolto dalle scuole paritarie rispetto a quelle statali, come evincibile dalle disposizioni della Legge n. 62 del 2000, recante “Norme sulla parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’ istruzione”, che prevede che il sistema nazionale di istruzione sia “costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie e degli enti locali” e che può essere letta come mirata al riconoscimento dello svolgimento del “servizio pubblico” anche da parte delle scuole paritarie (art. 1, commi 2 e 3), appare inconferente, atteso che qui non rileva il tema della natura del servizio quanto quello del reclutamento del personale docente.

In questo caso, deve essere rimarcata la differenza esistente tra le strutture private, svincolate dall’esercizio di meccanismi di selezione assimilabili alle procedure concorsuali e strutture pubbliche, dove invece valgono i principi generali per l’accesso all’amministrazione, rendendo quindi palese l’impossibilità di assimilazione dei due diversi plessi (in tal senso il requisito consistente nella necessità di aver maturato una specifica anzianità di servizio e che tale servizio sia stato svolto nella scuola statale non appare irragionevole).

- In riferimento a quest’ultima questione, il Consiglio di Stato ha già avuto modo di escludere l’arbitrarietà della discriminazione, posto che l’intenzione del legislatore è quella di incidere sul sistema dei docenti che lavorano presso il sistema delle istituzioni scolastiche statali, al fine di garantirne il riassorbimento, tenuto altresì conto che la distinzione rispetto agli istituti scolastici paritari appare giustificata anche dal diverso meccanismo di selezione che interessa le scuole paritarie rispetto a quelle statali (Consiglio di Stato 4016/2021;
3939/2021).

In considerazione della novità, all’epoca della proposizione dell’appello, della questione trattata sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali.