Pubblicato il 28/04/2021

N. 03416/2021REG.PROV.COLL.

N. 08125/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8125 del 2019, proposto dall’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione Santa Lucia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R M P, domiciliata ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Ad Acta alla Sanità per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma in revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato.Sez. III, n. 5734/2019, resa tra le parti, emessa nel giudizio RG 8728/15 con riferimento all'ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza del Tar per il Lazio n. 7742/2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario Ad Acta alla Sanità per la Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2021 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati G P e R M P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico Fondazione Santa Lucia chiede la revocazione della sentenza di questa sezione n. 5734/19, emessa nel giudizio RG 8728/15 con riferimento all’ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza del Tar Lazio n. 7742/2011, sostenendo che vi sarebbe stato un evidente abbaglio afferente l’oggetto e le risultanze dell’istruttoria disposta, con riguardo ad elementi materiali che hanno assunto decisiva rilevanza nella decisione,

1.1-In particolare, si afferma che il Consiglio di Stato, dovendo statuire in ordine alla congruità di una tariffa sulla scorta dell’istruttoria espletata dal commissario nominato, da un lato ha presupposto un ammontare di detta tariffa ben più alto di quello reale, e solo per questo ha rilevato che l’istruttoria avrebbe registrato da parte delle strutture costi minori, concludendo quindi per la congruità della tariffa in esame e, dall’altro, non ha considerato alcune voci di costo prodotte dall’istruttoria, e solo per questo ha ritenuto il costo complessivo inferiore alla predetta tariffa. Ed ancora, dopo aver aderito alla tesi che tutte le prestazioni erogate dalla ricorrente, anche quelle diverse da MDC 1 (riabilitazione di alta complessità codice 75) debbano essere compensate con la tariffa, ritiene idoneo il DCA n. 25/12 senza avvedersi che lo stesso materialmente fa l’opposto, nel senso che applica per dette diverse prestazioni tariffe diverse e ben più basse di quelle che applica per il codice 75.

1.2 - Deduce altresì il ricorrente che l’

IRCCS

Santa Lucia opera nell’ambito della ricerca e del sistema sanitario in regime di accreditamento istituzionale erogando prestazioni di alta specialità neuro-riabilitativa. Trattasi di struttura codice 75 (neuro riabilitazione di alta specialità) dotata dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi, di cui al DM Sanità 29.01.1992 e DGR n.424/06.

2 - La vicenda è risalente nel tempo e palesa una rilevante complessità. Con riguardo all’anno 2010, cui si riferisce il contenzioso, la Regione Lazio adottava il decreto n. 85/10 in cui, con una ritenuta inammissibile penalizzazione per l’IRCCS, valorizzava tutti i posti letto con la tariffa codice 56 (attività riabilitativa ospedaliera ordinaria), ed applicava le tariffe che il Consiglio di Stato aveva annullato, con sentenza n. 1205/2010, in quanto prive di adeguata istruttoria sui costi di produzione.

2.1 - L’

IRCCS

Santa Lucia impugnava le determinazioni relative al 2010 ed il Tar con sentenza n. 7742/11 accoglieva il ricorso. Stante la successiva inerzia della Regione, il Tar con sentenza n. 4412/2014 nominava Commissario ad acta prima il Direttore Generale dell’Ufficio Generale delle risorse dell’organizzazione e del bilancio del Ministero della Salute, poi, a richiesta dell’IRCCS, il Preside della Facoltà di Economia dell’Università “La Sapienza” di Roma (prof. Ciccarone), che già con riguardo all’anno 2007 aveva svolto analoga funzione.

2.2 - Il Commissario Ciccarone pertanto, richiamando il proprio precedente intervento relativo al 2007 (condiviso e applicato dalla Regione Lazio con il DCA n.75/2014) concludeva nel senso che al giudicato dovesse darsi ottemperanza applicando per il 2010 le tariffe già fissate per il 2007 con l’intervento del Commissario fatte proprie dalla Regione, aggiornate con rivalutazione Istat. La Regione, però, proponeva incidente di esecuzione lamentando l’omessa considerazione del DCA n. 25/12 medio tempore intervenuto, che la medesima Regione assumeva poter costituire ottemperanza al giudicato da eseguire.

2.3 - Il reclamo veniva respinto dal Tar ritenendo che la valutazione del DCA n. 25/12 fosse preclusa dalla sentenza di ottemperanza in quanto idonea a coprire dedotto e deducibile. In sede di appello questo Consiglio di Stato (sent. n. 2555/16) non condivideva tale preclusione e riteneva necessario verificare se il ridetto decreto n. 25/12 potesse o meno costituire ottemperanza al giudicato, a tale fine incaricando un Commissario ausiliario. (dott. Leonardi) secondo cui la delibera n. 25/12 poteva ritenersi adottata in ottemperanza alla sentenza da eseguire.

2.4 - La conclusione del commissario veniva contestata dall’IRCCS con incidente di esecuzione innanzi a questo consiglio di Stato, che con sentenza n. 6020/2017 nominava quale nuovo Commissario il Presidente dell’Ordine dei Commercialisti di Roma (dott. Civetta) affinché verificasse “ le tariffe contenute nel decreto 25/2012 sotto il profilo della loro effettiva congruenza rispetto ai prezzi di mercato e ai costi di produzione, fornendo elementi utili a valutare, sotto questo specifico profilo, se le stesse possano costituire valida ottemperanza alla sentenza del Tar Lazio n. 7742/2011”.

2.5 - Il Commissario ad acta chiedeva alle parti (Regione e IRCCS) di fornire un elenco di dieci strutture svolgenti attività analoga alla ricorrente da cui poter assumere dati (anche a mezzo di appositi questionari) necessari al fine di verificare la congruità o meno della tariffa recata dal citato DCA 25/12. Il campione veniva individuato in sei strutture alle quali veniva inviato un articolato questionario formato dal commissario in contraddittorio con le parti. Infine il commissario concludeva per la congruità della tariffa contenuta nel decreto 25/2012.

2.6 - L’odierna ricorrente in revocazione proponeva nuovo incidente di esecuzione, rappresentando che il questionario era stato restituito solo da tre strutture su sei e comunque la manifesta erroneità delle conclusioni del commissario, e deduceva che:

2.6.1 - anche dai dati raccolti dalle sole tre strutture che avevano dato riscontro scaturiva in termini matematici la non congruità delle tariffa per il codice 75 pari ad € 367,29 recata dal DCA 25/12, risultando dal campione raccolto un costo medio per giornata enormemente superiore;

2.6.2 -inoltre il Commissario aveva omesso del tutto di rilevare costi che pure le tre strutture avevano indicato e che pure apparivano palesemente inattendibili;

2.6.3 - aveva altresì riportato costi per apparecchiatura attrezzatura e arredo palesemente sottostimati;

2.6.4 - aveva omesso di verificare la congruità delle tariffe per le prestazioni MDC4 ed MDC8 che il decreto 25/12 continuava a computare sulla base delle tariffe codice 56 annullate dal Consiglio di Stato.

3 - Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1625/19 richiedeva chiarimenti al commissario in ordine:

3.1 - al modus procedendi , avendo egli stesso dato atto della necessità di una proroga non essendo possibile concludere il mandato in presenza delle sole risposte pervenute da solo tre strutture (peraltro incomplete);

3.2 - sull’esistenza nel DCA n. 25/12 di trattamento tariffario diversificato tra MDC1, MDC4 ed MDC8 e sulle conseguenze in ordine all’ottemperanza al giudicato da garantire;

3.3 - sul questionario che non risultava prodotto innanzi al giudice e sul rapporto dei dati raccolti, da un lato, con i costi di produzione e, dall’altro, con i prezzi di mercato.

4 - Il Commissario con nota depositata a luglio 2019:

4.1 - quanto al modus procedendi affermava che lo stesso sarebbe stato concordato tra le parti, Parte ricorrente contesta tale assunto in quanto sarebbe invece pacifico che con le parti si era convenuta stante la inidoneità di sole tre risposte, di chiedere proroga al Consiglio di Stato mentre il Commissario senza altro comunicare ha ritenuto di rassegnare le proprie conclusioni;

4.2 - quanto alle tariffe MDC4 ed MDC8, affermava che il DCA n. 25/12 applicava per tutte le prestazioni la TUC 2005 relativa alle prestazioni MDC1 (per la ricorrente ciò non sarebbe esatto);

4.3 – affermava, poi, che i contenuti del questionario e le risposte pervenute avrebbero consentito di ritenere congrua tale determinazione tariffaria e con essa il DCA n. 25/12 congruo e quindi idoneo a parere dell’ausiliario a integrare una valida ottemperanza al giudicato, conclusione che veniva contestata dalla ricorrente.

5 - Infine, con la sentenza fatta oggetto dell’odierna impugnazione questo consiglio di Stato concludeva nel senso che il DCA 25/12 poteva ritenersi adottata in ottemperanza al giudicato da eseguire. Veniva quindi proposto il rimedio revocatorio in esame.

6 – Secondo l’odierna ricorrente, la decisione impugnata risulterebbe, infatti, affetta da manifesti errori revocatori sui contenuti materiali dell’oggetto e delle risultanze dell’istruttoria espletata.

6.1 – in particolare, tale decisione conclude per la congruità della tariffa, pari ad euro 367,29, recata dal DCA n. 25/12 e quindi per la idoneità di tale atto a costituire valida ottemperanza al giudicato da eseguire, sulla base del decisivo assunto (pag. 13, terzo e quarto cpv della sentenza) che la conclusione in tal senso del nominato ausiliario commissariale sarebbe corretta in quanto delle tre strutture che hanno dato riscontro “due strutture su tre” (quindi la maggioranza) avrebbero esposto costi ”pari”, in un caso, o “minori” in un altro, rispetto alla tariffa da validare, ma tale decisivo assunto sarebbe viziato da clamorosi abbagli, in quanto il giudice avrebbe considerato un ammontare della tariffa da validare superiore a quello della tariffa applicata dal DCA 25/12

ovvero €. 367,29 e non €. 376,52 come erroneamente ritenuto, differenza tutt’altro che marginale se si considera che per l’IRCCS deducente vale quasi un milione di euro per l’anno 2010 cui il contenzioso si riferisce.

6.2 - Peraltro anche nella considerazione dei costi allegati dalle tre strutture la sentenza sarebbe affetta da clamorosi abbagli revocatori, avendo omesso il computo di rilevantissime voci di costo allegate dalle tre strutture che hanno risposto al questionario e il cui calcolo conduce a conclusione opposta di quella cui perviene la sentenza viziata dall’abbaglio. Ed infatti per la voce “processi di supporto” una delle tre strutture (San Camillo) avrebbe esposto costi per € 1.256.296,43 e non già per soli € 138.172,19 (calcolando il solo costo delle sottovoci ammortamento / noleggio / leasing / locazione, che peraltro sarebbe comunque pari ad euro 140.311,61, cui dovrebbero poi sommarsi € 153.624,53 per la disponibilità dell’immobile). Ne conseguirebbe un costo medio per giornata di degenza del San Camillo non di € 298,14 ma di € 381,75;

6.3 – Inoltre anche per le altre due strutture che hanno fornito dati si sarebbe omesso di considerare la voce di costo allegata per la disponibilità dell’immobile pari ad € 654.000,00 per l’una ed a €134.605,00 per l’altra.

6.4 - Ne deriverebbe che utilizzando i costi effettivamente esposti nessuna delle tre strutture risulterebbe aver allegato costi per giornata di degenza tali da poter affermare la congruità della tariffa utilizzata dal DCA 25/12.

6.5 – Sotto altro profilo, la non idoneità del DCA 25/12 a costituire valida ottemperanza al giudicato, risulterebbe dall’abbaglio che lo stesso valorizzi tutte le prestazioni come invece pacificamente non è avendo il DCA 25/12 valorizzato le prestazioni a più elevata specializzazione alle tariffe ben più basse del DM 2006, pur annullato. Da qui l’ulteriore errore revocatorio consistente nell’aver presupposto che il DCA 25 avrebbe applicato per i richiamati MDC diversi dal MDC1 una tariffa pari a quella relativa al codice 75 quando invece ha applicato una tariffa (notevolmente) più bassa.

6.6 – Ulteriori abbagli avrebbero riguardato il numero di giornate risultante dal numero di letti moltiplicato per l’indice di occupazione, diverso dal numero dichiarato dalle strutture consultate, discendendone un costo pro die sulla base dei medesimi dati considerati dal Commissario pari ad €. 851,77, ben superiore alla tariffa recata dal DCA 25/12 (€. 367,29) come pure di quella più alta (376,52) erroneamente considerata in sentenza.

7 – Inoltre la sentenza impugnata avrebbe omesso del tutto di esaminare:

7.1 - la censura con cui si era evidenziato che era stato lo stesso consulente a comunicare che con la risposta di sole tre strutture non si potesse dare corso al mandato, cosa che invece ha poi inopinatamente fatto senza altro comunicare alle parti;

7.2 - nonché la censura con cui si è evidenziato che nelle sue conclusioni il consulente avrebbe ripetutamente e falsamente presupposto che tutte le sei strutture compulsate avessero dato risposta.

7.3 - Per ulteriore abbaglio la sentenza impugnata considererebbe una censura non formulata mentre ometterebbe di valutare quella articolata. Ed infatti la stessa sentenza affermerebbe erroneamente che sarebbero state mossi “ rilievi al contenuto del questionario ” che meriterebbero rigetto “ in quanto frutto di condivisione e comunque comprensivo di informazioni sufficienti ai fini della valutazione di compiere” mentre, al contrario, non considererebbe le diverse censure volte a far valere le omissioni e contraddizioni delle risposte formulate dalle strutture sanitarie interpellate.

8 – Alla luce delle illustrate deduzioni, la ricorrente conclude per la inidoneità del DCA n. 25/12 a garantire valida esecuzione del giudicato, chiedendo le necessarie conseguenti determinazioni con nomina di nuovo commissario per gli incombenti.

9 – Ai fini della decisione il Collegio premette che la produzione in data 4.3.2021 della Regione Lazio è tardiva e va pertanto stralciata, non avendo accettato l’appellante alcun contraddittorio al riguardo.

9.1 – Considera altresì il Collegio, preliminarmente, che l’oggetto del contendere è riferito e quindi limitato alla tariffa per l’anno 2010, dovendo essere riconosciuta a ciascuna determinazione tariffaria annuale della Regione Lazio una specifica ed autonoma rilevanza in quanto, pur quando applica criteri prefissati omogenei, opera in un diverso e specifico contesto, tale da poter configurare i profili di lesività e quindi di interesse per gli operatori e di legittimità autonomamente sindacabili davanti a questo giudice.

9.2 - Dunque, il riferimento alle precedenti tariffe già oggetto di contenzioso e alla successiva tariffa per il 2012, così come ai costi sostenuti da altre operatori in Regioni diverse, può rilevare non ai fini di un confronto diretto, ma solo quale parametro ai fini di una valutazione di adeguatezza e ragionevolezza della tariffa per l’anno di riferimento.

9.3 - In tale contesto, il presente rimedio revocatorio, così come emerge con evidenza dalla predetta ricostruzione dei fatti, attiene direttamente, in realtà, non ai dedotti oggettivi errori di apprezzamento e di computo dei dati forniti, comunque pur sempre possibili, bensì al cuore della controversia e della conseguente istruttoria che da tempo impegna il tribunale, e che concerne l’idoneità o meno della nuova tariffa disposta in sede di ottemperanza, mutuata dalla sopravvenuta regolazione tariffaria del 2012, rispetto all’esigenza di retribuire in modo idoneo i costi economici del servizio reso comportando, come evidenziato plurime valutazioni di idoneità rimesse al prudente apprezzamento del giudice e non suscettibili di azione revocatoria, in quanto afferenti non alla percezione degli elementi acquisiti, bensì alla loro valutazione in termini, come detto, di idoneità, e quindi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità rispetto alle pur legittime aspettative della parte appellante.

10 - Il ricorso in revocazione in epigrafe deve essere pertanto dichiarato inammissibile. Peraltro il non univoco percorso procedurale del giudizio e la non univocità degli esiti dei disposti plurimi esperimenti istruttori disposti da plurimi consulenti tecnici d’ufficio giustifica la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.